論土地利用總體規劃的實效性及改革路徑

徐忠國

（浙江省土地勘測規劃院，杭州 310007）

土地利用總體規劃是對土地利用活動在時空上作出的總體安排[1]，其作用就是要協調人地矛盾，使有限的土地資源能夠支撐起經濟社會的可持續發展，滿足人們追求美好生活的需求。中國的土地利用總體規劃體系十分獨特，與國外的土地利用規劃體系運作方式迥然不同。與民主自治產生出的土地利用規劃相比，我國國家權威主義的調控管理方式，使得我國土地利用總體規劃更多地體現政府意志和公益性質，而對地方民眾意愿和利益反映不足，指令性計劃管理方式在土地利用總體規劃領域表現得較為充分[2]。本文旨在分析土地利用總體規劃的實效性，并對改革途徑作一些探討。

1 土地利用總體規劃的作用概述

為有效應對我國城鎮化和工業化建設對土地資源的巨大沖擊，保護好寶貴的耕地資源，解決好糧食安全問題，國家通過編制和實施土地利用總體規劃，調控土地利用行為，并對基本農田進行劃區定界，實行特殊保護。從實施情況來看，通過編制和實施土地利用總體規劃，1997～2000年期間，我國年均建設占用耕地18.43萬公頃，比1991～1996年年均建設占用耕地29.33萬公頃減少了33%。因此總體上來說，土地利用總體規劃發揮了總體控制的作用，有效遏制了耕地的快速流失，控制了建設用地的增加，實現了土地開發強度的總體管控。

為解決糧食安全問題，土地利用總體規劃的制度構建還將在我國一段時間內存在并發揮作用。其存在時間長短主要取決于我國城鎮化和工業化的延續時間，在城鎮化和工業化進入穩定期后，土地利用總體規劃或許將無繼續存在的價值。筆者的觀點主要基于如下認識：為保障經濟社會的快速增長，有力推進城市化和工業化，我國還會保留目前的土地管理方式、公有制的土地所有方式、農用地轉為建設用地（除農村建設用地外）必須經過土地征收的方式；若將農村土地產權明晰化，不利于城鎮化和工業化建設，也不利于基礎設施建設；按照國家經濟社會總體發展計劃，預計我國還需10～15年時間進入城鎮化穩定期和工業化后期，完成物質化建設，其時，經濟社會發展將主要依靠人的創造力和科學技術的力量，經濟增長將不再依賴于土地要素。因此，如處于那樣的發展階段和狀況條件下，土地利用總體規劃就失去了現實需要，耕地保護的動力機制主要是通過對農村土地產權的保護來完成。

2 土地利用總體規劃的實效性分析

我國的土地利用總體規劃在實踐中發揮了重要作用，但在實施過程中的實際效果與預期還存在一定差距，其主要的制約因素就是保護耕地的利益機制問題。國家財稅、金融機制改革的滯后，導致土地財政的出現[3]；地方政府由于利益導向，在耕地保護方面表現出言行不一[4]。土地利用總體規劃的宏觀目標是控制耕地流失和建設用地增加，但土地資源配置的微觀利益導向是土地在非農用途上的未來價值。在商業地產方面，地方政府通過低價征地、高價賣地，可以輕易獲得高額的增值收益；在工業地產方面，通過低價征地、低價賣地，來實現招商引資的政績目標[5]。目標與措施南轅北轍，導致規劃實施的效果不理想。

其具體表現與主要原因可初步歸結為以下幾個方面：

（1）上下利益分歧，執行效果差

糧食安全是典型公共產品，國家在審查和批準下級規劃時，十分重視耕地保護的相應指標。但地方政府對耕地保護可能并不積極，更為關心的是地方經濟的快速發展，結果就出現在編制和實施規劃的總體利益導向是：耕地保護任務最小化、建設用地空間最大化；在劃定允許建設區和有條件建設區時，是越大越好，而在劃定禁止建設區和基本農田保護區時，是越小越好。上級政府和下級政府出現利益博弈。上級政府要求下級政府保護好耕地，而下級政府則想盡辦法、通過種種途徑使耕地保護的任務減輕，甚至為了能在任期內出政績，不惜鋌而走險違法違規占用耕地。管理學有個基本原理：上下同欲者勝，欲管理成功，上級應根據下級的利益需求，因勢利導，通過調動下級的積極性來達到管理的目標?，F在土地利用的管理方式，上有政策，下有對策，力不同心，執行效果不佳。

（2）同級協調被動，被迫反復調整

土地利用總體規劃最主要的任務是保護耕地，編制的工作重點就是要劃定基本農田。土地利用總體規劃雖有對建設用地方向的判斷和確定，但在實踐中話語權基本掌握在建設部門，而且建設用地的空間信息也主要掌握在建設部門，土地管理部門實際掌握的信息比較少。因為市場經濟的發展機遇經常會發生調整，而在經濟增長優先的語境和建設用地比較效益的利益導向下，保護資源和環境的聲音常易被壓制。只要建設部門提出用地空間調整的需求，在地方政府的高壓下，土地管理部門最后只好無奈地接受調整土地利用總體規劃的現實，土地利用空間布局的主動權基本掌握在建設部門手中，土地利用總體規劃是一個被動型規劃，經常被迫根據各用地主體的需要反復調整規劃。

（3）控制手段落后，多為計劃措施

從目前土地利用總體規劃的體系來看，國家級、省級、市級、縣級、鄉級五級規劃組成的整個規劃體系，明顯表現出指令式計劃指標分配體系，而不是空間規劃體系。上級規劃對下級規劃的空間引導內容較少，在編制審查和規劃實施時，對空間引導的內容重視不夠。而到鄉級規劃時，成了落地塊式的規劃，只要落實用地主體的用地需求即可，空間分析的內容薄弱，空間規劃的研究深度比較淺。

（4）理念方法陳舊，不適應時代潮流

當前我國總體的經濟社會發展形勢是城鎮化、工業化、市場化和全球化，實現計劃經濟向市場經濟、封閉經濟向開放經濟的轉型。土地利用總體規劃必然要適應形勢變化和挑戰，調整規劃的內容和編制方式。而我國現在正在編制的土地利用總體規劃，總體上依然沿襲以往計劃經濟時期的編制模式，采用嚴格的計劃指標來層層控制。因此在規劃的實施過程中，可能還將不可避免地出現不斷調整與修編的情況。

3 改善規劃實施效果的對策建議

在現階段，我國仍然需要編制土地利用總體規劃，并通過土地用途管制來保護耕地、控制建設用地，這是由我國的社會主義政治體制和經濟基礎決定的。為有效促進規劃編制與實施工作，并使規劃初衷和設定目標切實得到落實，改善土地利用總體規劃的實施效果，提出以下對策建議：

（1）調整耕地保護的利益機制，變被動保護為主動保護

途徑有兩條：一是改變土地用途管制規則。法律嚴格保護農村的集體土地所有權，非公益性用地不得征收農村集體土地；公益性用地征收土地，也要逐步按市場成交價支付補償金。農村建設用地逐步實現上市流轉，不再由政府控制土地一級市場，賦于農民土地發展權。

二是進行農村土地產權建設。逐步充實土地使用權的職能，若能實現土地使用權向土地所有權轉化更好，可由農民自己決定土地未來的去向。

（2）調整規劃引導方式，變計劃型規劃為市場型規劃

土地利用總體規劃不能再走計劃方式的老路，要適應市場經濟的現實需要，使規劃編制的方法更具有應對市場經濟沖擊的能力。對于未來比較確定的部分，規劃中作出明確的安排，并且要給予堅持；對于未來難于把握的部分，要給予充分的彈性，以適應市場條件變化帶來的機遇與挑戰。規劃的剛性不應過強，也不宜面面俱到。

（3）加強規劃空間研究，變指標規劃為空間規劃

總體而言，以往土地利用總體規劃的空間性不夠，對空間研究的深度亦過淺。對于哪里適宜保護、哪里適宜農業、哪些適宜搞設，研究得不夠深入，發言權也基本被其它部門占據。規劃應該著重加強對空間發展趨勢、農用地適宜性評價、建設用地適宜性評價的研究，以把握住最重要的空間信息，并作出合理決策。

（4）加強對當地居民意愿的調查，變封閉規劃為開放規劃

土地利用總體規劃應該成為反映當地居民心聲的規劃，而不應該僅僅反映政府的意志，規劃要從封閉走向開放，讓社會公眾參與到規劃的編制和實施中來。只有符合當地居民的意愿，各種社會矛盾在規劃中得到妥善協調，規劃才能得到當地居民的尊重，在實施中才會沒有阻力。否則，社會矛盾在規劃編制時沒有得到統籌考慮，必然會在實施時集中暴露，從而影響社會和諧穩定，使規劃設定的目標游離實際，規劃難以落地或得不到切實貫徹落實。

（5）加強規劃實施監測和評估調整，變靜態規劃為動態規劃

要加強對規劃實施的監管，規劃一旦批準就應確保其嚴肅性和權威性。在我國政治體制和文化背景下，尤其要防止因地方領導調整而帶來規劃方案的隨意更改。另一方面，規劃也需要根據形勢發展作出適當的微調，尤其是因市場經濟的不確定性所帶來的在規劃中未作出合理安排的部分，應允許通過科學評估和法定程序對規劃方案予以適度調整或補充完善。

4 結語

根據現有各部門規劃情況以及未來經濟社會改革的總體方向，土地利用總體規劃在我國完成物質建設階段后，可能有三種不同發展去向：或將并入國土規劃中，成為其中的一部分，更加注重對生態環境敏感和脆弱地區的保護；或與城市總體規劃合并，成為一個整體，更加注重對城鄉空間的統一安排；或與環境功能區規劃融合，成為資源和環境保護利用規劃。從目前趨勢來看，或許第三種可能性較大。

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