從馬克斯·韋伯的政治合法性理論談人民政協的法律地位

李 蔚

（江漢大學 文理學院，湖北 武漢 430056）

《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出：“人民政協是我國政治體制中的重要組成部分。”人民政協是我國特有的民主協商政治在國家制度中的具體體現，將人民政協在我國政治體制中準確定位，對推進我國政治體制改革具有重要的意義。

一、人民政協在中國憲政實踐中的重要地位

人民政協是具有廣泛代表性的愛國統一戰線組織，是共產黨領導的多黨合作、政治協商的重要組織形式，在國家政治、經濟、文化教育和社會事務中，發揮著重大作用。

（一）人民政協的歷史使命。

人民政協是中國各族人民經過長期革命斗爭，由中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體在新中國成立前夕共同創立的。在1954年全國人民代表大會第一屆會議召開以前，人民政協全體會議行使國家最高權力，代行全國人大的職權，是國家權力的來源。從1954年第一屆全國人大召開起，中國人民政治協商會議不再行使國家權力機關的職權，而是作為統一戰線組織在國家生活中發揮作用。但是，人民政協在我國國家生活中的實際地位和作用，既不同于政黨組織，也不同于一般的統一戰線組織和社會政治團體。人民政協在組織形式和成員結構上，更重要的是在國家政治生活中的活動方式與范圍上都與政黨和社會政治團體不同，具有自己的獨有特征：從人民政協的成員構成看，具有廣泛的代表性和多黨合作的特征；從人民政協的實際作用看，其政治協商、民主監督的范圍包括國家政治、經濟、文化教育和社會事務等重要方面；從人民政協的組織結構和活動方式看，它具有全國性的組織體系、完整的功能機構和多樣的協商監督方式。

（二）人民政協與其他國家機構的關系。

我國政治制度的基本結構是在中國共產黨的統一領導下，實行人民代表大會制度，多黨合作和政治協商制度。與我國社會主義政治制度的基本結構相適應，產生了職權職責不相同的四大機構：中國共產黨的各級委員會、各級人民代表大會、各級人民政府和人民政協的各級委員會。人民政協與人大、政府三者的關系是，人民政協是在決策前協商，人大是在協商后決策，政府是在決策后執行。三者統一在中國共產黨的領導下，分工明確，相互協作。這是經過歷史實踐所創立的具有中國特色的政治制度。

（三）人民政協在現實政治生活中的重要作用。

在中國的實際社會政治生活中，人民政協的地位顯得非常重要。如：法律將全國政協與其他黨政軍機關并列為每天必須升國旗的國家機構；全國政協與全國人民代表大會每年同時召開，黨和國家最高領導人與委員和代表一起商議國家大政方針；在外交方面，全國政協與外國議會的上議院或參議院是互相訪問和互相接待的對象；從中央到地方都有“四套班子”之稱，把各級政協視為與黨委、人大、政府平行的機構；從中央到地方的各級政協領導人均被列入“黨政主要負責人”之列；在人事編制上，政協與黨委、人大、政府完全一樣，其機關工作人員是正規的國家干部；《中國人民政治協商會議章程》的規定，已經超出了團體章程的范圍，涉及中央、地方等國家機關的協助義務，具有法律效力。江澤民曾指出：“人民政協與人大和政府相互補充，在我國政治中具有不可替代的重要作用。通過人民政協的政治協商，將各民主黨派、各人民團體以及各族各界代表人士的意見收集起來，由人大行使國家權力進行決策，由政府執行實施。這樣的政治體制能體現我國的人民民主，實現決策的科學化，減少決策失誤。”[1](p346)

二、新時期確立人民政協地位的三個階段

隨著1978年中共十一屆三中全會的召開，我國進入了新的歷史時期。新時期以來我國各個領域都發生了巨大變化，人民政協也經歷了深刻的改革和發展。在政治體制地位問題上，新時期人民政協的發展可以劃分為三個階段。

（一）人民政協地位的重新確立時期。

人民政協地位的重新確立時期指從1978年十一屆三中全會后到1989年的第五屆、第六屆和第七屆政協之間。1979年6月，中國共產黨把與各民主黨派團結合作的八字方針，發展為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，并提出了“在中國共產黨的領導下，實行多黨合作，這是由我國的歷史條件和現實情況決定的，也是我國政治制度的特點”。[2](p205)1982年，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，首次以國家根本法的形式，明確了人民政協的性質和作用。《憲法》總綱規定：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”

（二）人民政協地位的逐步明確時期。

人民政協地位的逐步明確時期指從1989年到2006年的第八屆和第九屆政協之間，在這個階段，中共中央頒布了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。《意見》第一次規定中國共產黨是執政黨、各民主黨派是參政黨，明確了我國各政黨與政權的關系；第一次提出愛國統一戰線包括人民政協組織。并確立了政治協商制度是我國的一項基本政治制度。[3](p485)1993年3月，第八屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入了《憲法》。

（三）人民政協地位的進一步確立時期。

人民政協地位的進一步確立時期指2006年至今的第十屆和第十一屆政協。2004年，《政協章程》經過修改，在政協性質的表述中增加了人民政協“是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”。2006年，中共中央頒布了《關于加強人民政協工作的意見》，全面論述了人民政協在建設中國特色社會主義事業中的地位和作用，首次提出了實現中國民主的兩種主要方式，其一是人民通過行使選舉權實現其政治權力，其二是人民內部重大問題先協商后決策，以就共性問題取得一致性意見。[4](p793)2007年，國務院頒布了《中國的政黨制度》白皮書，強調“選舉民主與協商民主是中國社會主義民主的重要形式和特點。”從而向世界宣布，在中國的政治體制和政治生活中，有選舉和協商兩種基本的民主形式。

三、馬克斯·韋伯的政治合法性理論

隨著人們政治意識的增強，對于國家政權的統治，人們由主動接受逐漸演變為主動思考，隨即提出了一系統問題，“為什么我們要服從一個特定的國家和那一個特定的統治體系？這種統治是依據什么理由存在的？”當這種一般性的問題應用在某個具體國家政治之中，政治合法性問題應運而生，成為現代政治學研究中的一個重要理論問題。政治合法性體現了一種價值判斷，指對于某個政權，政權代表為什么應該獲得其成員的忠誠的問題。該理論在人們的不斷探討下，逐步形成了一個完備的體系。其中，德國社會學家馬克斯·韋伯被世人公認為現代政治合法性理論的奠基者。

（一）馬克斯·韋伯的政治合法性理論簡述。

政治合法性理論的內涵非常豐富，從古希臘時期開始就被人們所關注。在古希臘時期，人們將政治合法性作為劃分政體的標準；在古羅馬和中世紀時期，合法性理論開始轉而成為解釋政治統治是否有效以及如何持久的工具。進入近代社會后，人們的世界觀發生了巨大的變化，改變了其對傳統政治統治合法性論證的觀念。社會契約論者洛克提出，“人們為什么有義務尊重國家？為什么要服從統治階級制定的法律？政府的合法性權威在社會之上的依據是什么？”作為一位杰出的社會學家，馬克斯·韋伯的政治思想也是他的思想體系中極為重要的一個組成部分，這些思想不但在他所處的年代具有重要的價值，而且對當今社會仍有巨大的啟發性。他著重論述了統治的“合法性”問題，把合法性作為一種社會學現象來加以研究。馬克斯·韋伯通過對社會史的研究發現，由命令和服從構成的每一個社會活動系統的存在，都取決于它是否有能力建立和培養對其存在意義的普遍信念，這種信念就是其存在的合法性。在這里，韋伯將一直以來規范主義論者們爭論不休的關于正義、真理等價值問題排除了合法性的概念，遂成為經驗主義合法性理論的代表人物。

（二）馬克斯·韋伯政治合法性理論中的三種政治秩序類型。

韋伯指出：“迄今為止，由于秩序并非僅僅起源于恐懼或起源于方便的動機，屈從于一種由一個人或一群人所強加的秩序的意愿，總是包含著對強加于它的源泉的合法性權威的信念。”[5](p261)他認為歷史上任何成功的、穩定的政治統治，無論它以何種形式出現，都是合法的，因為不合法的根本不會出現，在此基礎上，韋伯建構了他著名的“合法統治的三種純粹類型”：即“傳統權威型合法性統治”、“個人魅力型合法性統治”和“法理型合法性統治”。

傳統權威型合法性統治的現實基礎是長期以來形成的風俗習慣，這種歷史沿襲是該形式的政治統治被人接受的原因。例如：歷史上的部落統治、村落中的長老政治，傳統權威型合法性統治往往與權力或特權的世襲制有密切關系。

個人魅力型合法性統治的現實基礎是某個“賢人”的非凡感召力和人格魅力，在此基礎上的政治領袖被認為是英雄和“賢人”的領導能力，例如：拿破侖的政權。個人魅力型合法性統治通常出現在國家面臨危機或社會進行巨變的時期，強化了對領袖的個人崇拜。

法理型合法性統治的基礎是存在一個非常明確的制度和一套便于操作的法律。根據韋伯的觀點，法理型合法性統治是典型的現代國家合法性統治形式。國家元首、領導的權威和立法、執法、司法機關的權威必須由正式的法律所賦予，同時，這些權威也應受到法律的限制。例如：在現代國家的官僚制下，人們遵守法律是因為認為理性社會需要法律，而不是出于對傳統的遵循，對國家暴力機關的畏懼和對某一個領袖的崇拜。雖然列寧曾說：“如果沒有一個能夠迫使人們遵守法權的機構，法權也就等于零。”徒法不足以自行，任何國家的法律都需要由代表國家強制力的暴力機關保障施行，但對于法律的遵守，英國憲法學家詹寧斯也提出，“人們遵守法律，并非僅僅因為他們對國家暴力機關和刑罰的恐懼，而是因為他們發自內心地愿意去遵守法律”。執法者固然有其相應的權力，但人們更愿意認同法律的權威。

法理型合法性統治優于傳統權威型合法性統治和個人魅力型合法性統治的地方是，它的權威不必依靠傳統習俗，不必依靠人治，所以，它的權威會更加穩定，更加合理，更容易達到正義。

（三）法理型合法性統治是歷史的選擇。

韋伯強調只有法理型合法性統治才是歷史的選擇。政治職能在脫離宗教職能之后，進行了一系列轉變，最直接的是其表現出的世俗性，即“通過法律運行的各個環節體現出的技術性，以及法律程序的正當性”。[6](p39)隨著政治職能的這種轉變，韋伯最終把正義、真理等問題排除出了政治合法性的內容，并提出了現代國家形成政治合法性統治的方法，即通過正當的法律程序，由公認的法律規定統治權利的取得。

（四）賦予人民政協明確的法律地位是依法治國的必然要求。

馬克斯·韋伯認為法理型合法性統治是國家發展的必然。在我國，人民政協的地位也應有明確的法律規定。黨的十五大提出，依法治國，建設社會主義法治國家。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，要求“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。[7](p29)

四、明確人民政協的法律地位的重要意義

目前，人民政協作為我國政治體制的重要組成部分，其法律地位與它在國家生活中的實際地位，與依法治國的要求都還不相適應。對于人民政協的法律地位，憲法雖在序言中有所提及，但憲法序言的法律效力在理論界有“有效力說”、“無效力說”、“部分效力說”、“模糊效力說”等不同觀點，因此，對憲法序言規定的權威性認識是不統一的。而憲法尚無專門條款作出明確規定，其他法律亦未涉及。因此，用憲法和法律形式，確立人民政協在國家政治體制中的地位和作用，將執政黨的重大政策，通過國家權力機關上升為國家法律和國家意志，對愛國統一戰線的鞏固和擴大，對我國社會主義民主政治建設的發展和深化都具有重要意義。

（一）有利于中國共產黨的依法執政方略的實現。

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。為了鞏固執政黨和政府的合法性，黨的十五大提出了依法治國的基本方略。依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主，行使民主權利，都必須在法制范圍內進行，都必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。任何違反法治原則的權力意志和民主，都會對社會秩序和人的自由造成損害，進而危害社會主義民主政治制度。依法治國，首先是依憲治國，憲法是國家的根本大法，要解決的是國家政治和社會生活中帶根本性和全局性的問題。現行憲法明確了黨的領導地位，人大的權力機關地位，政府的行政機關地位等，唯獨未載明人民政協的法律地位。長期以來，我國僅依據黨的文件和相關政策來定義人民政協的法律地位，這無法適應黨的依法執政方針和人民逐漸提高的法律意識。

（二）有利于社會主義民主政治的發展。

協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創造并有長久的歷史，人民政協在實現協商民主、發展社會主義民主政治等方面，具有重要意義。具體體現在以下三個方面：

一是人民政協在組織上具有廣泛的代表性。人民政協組成人員涵蓋各黨派、各民族、各團體、各階層等代表人物，有利于各階層參與政治。

二是人民政協在政治上具有巨大的包容性。在人民政協，各黨派、團體可以獨立發表意見，通過語言的交流，思想的碰撞，激發對國家重大共性問題的思考，力求達成共識。

三是人民政協在運作上具有很強的協商性。人民政協工作的基本方法是協商，這一方法不僅貫穿于政協決策出臺的全過程，而且存在于決策后的實施等各個階段。這種作用能避免選舉權只能針對結果進行選擇而無法監督結果施行這一弊端，有利于真正實現協商民主。

（三）有利于人民政協履行職能。

人民政協經歷60年的風雨，取得了很多成功的經驗，制定了一系列切實可行，有利于社會發展的章程制度，特別是中共中央近30年來頒布了大量關于開展人民政協工作的文件，有效地促進了人民政協工作的制度化和規范化。但這些文件、規定都不能從法律上體現國家意志和普通約束力，執行較為困難。

政協民主要更好地為社會主義建議服務，就必須與現代法制相結合。現代民主之所以強大，是因為有法律的保障，沒有法律保障的民主即使再完善，也顯得蒼白無力。以民主監督為例，2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確規定了民主監督的內容和形式，但在立法上國家并沒有可操作性的立法將人民政協規定在民主監督的環節內，所以在實踐中，有些地方黨政負責人很難真正做到把民主監督作為決策的重要基礎。

人民政協履行職能制度化、規范化、程序化是現代社會對政協的要求，其前提是人民政協履行職能的法律化；人民政協履行職能法律化是法理型合法性政治統治的必然結果，其前提是人民政協法律地位的明確。所以，正確認識人民政協的法律地位重要性是首要問題，明確賦予人民政協的法律地位是保障人民政協履行職能的制度化、規范化、程序化途徑，同時也是真正實施依法治國和有力實現社會主義民主的要求。

[1]江澤民論有中國特色社會主義[M].北京：中央文獻出版社，2002.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]人民政協重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009.

[4]人民政協重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社、中國文史出版社，2009.

[5]馬克斯·韋伯.論經濟與社會中的法律[M].張乃根，譯.北京：中國大百科全書出版社，1998.

[6]馬克·夸克.合法性與政治[M].北京：中央編譯出版社，2002.

[7]中國共產黨第十五次全國人民代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，1997.