回應需求與有效供給：基本公共文化服務體系建設的制度分析

馬雪松

（吉林大學行政學院，吉林 長春 130012）

回應需求與有效供給：基本公共文化服務體系建設的制度分析

馬雪松

（吉林大學行政學院，吉林 長春 130012）

基本公共文化服務體系作為保障人民群眾文化權利、滿足人民群眾文化需求的宏觀性制度安排，其建設和運行必須充分考慮公眾文化需求階層多樣性、區域差異性和發展動態性的復雜背景?；竟参幕阵w系建設的內在要求是不斷提高基本公益性文化服務及產品供給的現實回應性，實現普惠共享和公平有效。保證基本公共文化服務體系良性運行并發揮預期功能，要以具體的配套制度作為支撐性因素，因此應加強協同供給制度、需求表達制度和財政支持制度的建設。

基本公共文化服務體系；回應需求；有效供給；制度分析

滿足人民群眾的文化需求、保障人民群眾的文化權利是社會主義文化建設的基本任務和內在要求。中共十七屆六中全會通過的《關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》提出，“必須堅持政府主導，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網絡，讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務。”構建完善的基本公共文化服務體系不僅是實現這一宏偉目標的根本路徑，同時也是社會主義文化建設理論創新、實踐創新和制度創新的具體體現?；竟参幕阵w系作為一項完備的系統，應高度重視公共文化服務需求復雜化的背景性因素，切實回應公眾的基本文化需求，充分實現公共文化服務和公益性文化產品的有效供給。

一、回應需求：基本公共文化服務體系建設的復雜背景

從制度分析的角度來看，制度所處的背景性或結構性要素十分重要，無論是內嵌于制度的某種成分，還是外在于制度的特定因素，在一定程度上均會成為影響制度生成、維系與變遷的關鍵變量?；竟参幕阵w系作為滿足人民群眾文化需求、保障人民群眾文化權利的制度安排，能否發揮相應作用并實現預期功能，取決于其回應社會成員多樣化需求的具體情況。隨著改革開放的深入推進，我國經濟、社會、政治領域發生了一系列重大變化，社會轉型折射到文化層面，表現為公眾對基本公共文化服務具有多樣化和復雜化的需求。具體來看，這種多樣化和復雜化主要反映在以下幾個方面：

第一，基本公共文化服務需求的階層多樣性。這主要表現為社會中的不同階層、不同群體對公共文化服務規模、內容和質量存在多樣化的需求。改革開放以來，我國社會階層結構出現了新的特點，即“農民隊伍的分化，工人階級的膨脹，新的個體私營工商層的出現，貧富群體之間差距的拉大等”。[1](p317)不同社會階層的經濟地位在事實上存在明顯的差異，經濟收入差距也導致了文化服務需求的差異。一方面，不同階層群體的文化服務需求層次不盡相同。處于較富裕階層的社會群體，有可能期望較高層次的文化服務，在追求實現文化權利的過程中一般更為主動；而處于較貧困階層的社會群體，對文化服務的期望相對較低，追求實現文化權利的主動性也往往弱于較富裕階層的社會群體。另一方面，不同階層群體對于文化資源的享有存在差異。社會各階層群體都是社會主義文化建設的主體力量并作出各自貢獻，因此有權共享社會發展的公益性文化成果。但在現實中具有較高經濟地位的社會階層往往在文化資源的爭取中掌握更為強勢的話語權，消費文化服務及文化產品的能力也相對較高，而經濟地位處于劣勢的社會階層所享有的公益性文化成果則十分有限。

第二，基本公共文化服務需求的區域差異性。這主要表現為不同地區對公共文化服務的需求存在差異。文化發展具有路徑依賴的特性，在不同區域產生了差異性的文化傳統與文化風格，并傾向于以既定的模式持續發展下去。這種既已存在的文化傳統與文化風格的積淀和固化，可能會逐漸形成特定的認知規范并內化于當地經濟與社會的發展過程，從而以文化約束的方式影響人們的認知與感受，使其對公共文化服務的需求同區域文化傳統的演化軌跡更為契合。此外，生活在不同區域的人們對文化服務的需求還受到經濟發展水平的影響?！拔幕鳛橐环N上層建筑，是社會現實，特別是經濟現實的反映”。[2](p78)當前我國經濟發展呈現出區域差異的態勢，即便在大區域內部也普遍存在次級區域經濟發展不平衡的現象，而發展程度相近的區域的文化特征一般來說也是不同的，這成為了產生不同文化服務需求的重要現實背景。就此而言，不同區域的文化發展傳統和經濟發展水平造成了公共文化服務需求的差異。

第三，基本公共文化服務需求的發展動態性。這主要表現為人民群眾對公共文化服務的需求并非是一成不變的，而是隨著經濟社會發展、個人偏好演進表現出動態變化的特點。首先，在公共文化服務的社會整體性需求方面，從公共文化服務的規模來看，人們對公共文化服務的需求日益增加；從公共文化服務的結構來看，人們對公共文化服務的需求隨著經濟社會的發展而產生一定變化；從公共文化服務的內容來看，人們對公共文化服務的需求越來越個性化；從公共文化服務的類型來看，人們對公共文化服務的需求更加多元化。其次，在公共文化服務的公民個體性需求方面，公眾對公共文化服務的需求實際上是個體文化偏好和利益訴求的外在表達。個體的偏好是潛藏于內心深處的某種傾向，因而具有個體差異性特點，同時受到經濟、政治、社會等多種因素的影響。如果承認人的理性是有限的，那么個體偏好在很多時候受感性因素影響的程度往往大于理性因素所施加的影響，在無法充分進行理性判斷的情況下，個體對文化服務的認知在很大程度上會受感性因素影響。這也意味著個體的文化偏好處于變動的過程之中，當個體在文化服務方面的偏好出現變化，其對公共文化服務的需求必然也會發生變化。

二、有效供給：基本公共文化服務體系建設的內在要求

針對基本公共文化服務需求存在階層多樣性、區域差異性和發展動態性的復雜現實狀況，需要構建一套完善的基本公共文化服務體系來滿足人民群眾的文化需求?；竟参幕阵w系作為密切配合、有序銜接的整體性制度安排，其根本目標是實現基本公共文化服務的有效供給。從制度功能的角度來看，制度發揮著塑造預期和改變環境的重要作用。[3](p119-123)在這個意義上，基本公共文化服務體系的建立就是為人民群眾對文化需求的預期形成制度保障，并為共享基本公共文化服務營造良好環境。從制度評價的角度來看，“制度是被設計成一種產生集體所需要結果的手段”，“好的制度，就是能夠很好、有效解決既定任務的制度”。[4](p65)這要求基本公共文化服務體系必須合理解決人民群眾的文化需求問題，充分提供滿足人民群眾文化需求的基本公共文化服務。判斷基本公共文化服務體系的供給是否有效，可從如下三個方面具體審視：

首先，有效供給表現為基本公共文化服務體系切實回應相關需求?；貞嗣袢罕姷幕疚幕枨笫腔竟参幕阵w系最直接的和最具體的目標指向。這一要求的提出首先根植于基本公共文化服務供需不平衡的社會現實?；竟参幕兆鳛榛竟卜盏闹匾M成部分，其本質屬性是“針對社會成員的迫切公共文化需求、基本公共文化權益、必要公共文化消費，以免費或優惠方式提供的一般性或普遍性公共利益”。[5](p115)因此，人民群眾的基本公共文化需求是基本公共文化服務體系建設的基礎，是深化文化體制改革的內在動力。就我國基本公共文化服務供給的現實導向來看，以政府導向為動力提供基本公共文化服務雖然有利于效率的提高，但很可能同人民群眾的基本公共文化需求存在一定偏差，進而導致基本公共文化服務供給與需求不相匹配的結果，這不僅造成資源的浪費，還會使部分人民群眾的基本公共文化服務需求難以得到滿足。因此，應當推進基本公共文化服務的供給由政府導向模式向公眾需求導向模式轉變，讓基本公共文化服務的有效供給以人民群眾的文化需求為出發點和著眼點。這可能會涉及這樣的一組矛盾，即基本公共文化服務供給的普遍化與人民群眾文化需求的個性化的矛盾?；竟参幕阵w系建設要遵循統一的標準，并提供內容普遍的公益性文化服務，但人民群眾對公共文化的需求卻存在較大差異，甚至出現體系化供給無法與人民群眾的文化需求良性對接的情況。實際上，基本公共文化服務體系保障的是人民群眾最基本的文化需求，并在現階段最大程度地滿足人民群眾較低層次或同質化的文化需求。

其次，有效供給表現為基本公共文化服務體系發揮普惠均等的功能。有效供給的目標是基本公共文化服務體系的普惠性，具體來講，基本公共文化服務體系應該做到廣泛覆蓋和基本保障。廣泛覆蓋主要指基本公共文化服務體系建設應覆蓋不同區域和不同群體，使改革發展的文化成果由全體人民共同享有，身份、地位、年齡、性別、民族等差異不能成為共享文化發展成果的障礙?；颈Ｕ现饕富竟参幕阵w系建設旨在滿足廣大人民群眾最基本的文化需求。人民群眾的文化需求具有層次性，而基本公共文化服務體系保障的是其中最基本的部分，也就是保障人民群眾最低層次、同生存和發展直接相關、無差別的文化需求。正是因為基本公共文化服務體系有著廣泛覆蓋和基本保障的特點，這要求基本公共文化服務的供給必須實現均等化。在現實中，地區之間、城鄉之間、社會階層之間基本公共文化服務供給不均等的問題仍十分嚴重，如存在地區之間的鴻溝、城鄉之間的二元結構與社會階層之間的差序結構。[6](p104)這種不均等的情況在很大程度上阻礙了人民群眾文化權利的實現和基本文化需求的滿足。因此，構建基本公共文化服務體系，應在基本公共文化服務供給過程中按照公平的原則，在地區之間、城鄉之間、社會階層之間實現均等供給，保障所有社會成員的基本文化權利得到實現。

再次，有效供給表現為基本公共文化服務體系公平有效地運行。公平與效率是市場經濟條件下社會分配過程中十分重要的關系范疇。實現基本公共文化服務有效供給的目標，既要求基本公共文化服務體系建設體現公平性，又要求基本公共服務體系建設具備高效率。制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性，處理好基本公共文化服務體系建設的公平性問題，關系著廣大人民群眾能否從根本上享有長期穩定的文化權利，從而保障基本文化需求得到充分滿足?；竟参幕阵w系建設的公平性主要體現在機會公平、程序公平和結果公平的實現，這要求所有社會成員都能享受基本公共文化服務體系提供的便利，要求基本公共文化服務體系的政策過程應該是公正和透明的，要求基本公共文化服務在社會成員間的分配大致相等。當然，在對社會成員的文化需求進行有效回應，并積極提供相應基本公共文化服務的同時，還要主動引導人民群眾的文化偏好，使之集中到有利于文化建設與和諧社會建設的根本渠道上來，推進社會主義先進文化不斷發展。

三、制度建設：基本公共文化服務體系建設的路徑選擇

基本公共文化服務體系作為保障人民群眾文化權利、滿足文化需求、提供文化服務的宏觀性制度安排，本身是由一系列環節和要素構成的完整實體和結構模式，因而無法脫離歷史過程和制度背景單獨發揮功能。要實現回應需求與有效供給的目標取向，基本公共文化服務體系需要一定的配套制度以保證其高效運行。

首先，協同供給制度建設。隨著治理理論的興起和善治時代的到來，關于公共事務治理主體的討論逐漸增多，多元主體參與的重要性也受到高度肯定。在基本公共服務供給問題上出現了雙主體參與供給、三元主體合作供給和多元主體互動供給等理論模型。[7](p409)理論與實踐證明，多主體的協同供給已經成為目前基本公共服務供給的合理模式。就基本公共文化服務的多元協同供給來看，其至少在兩個方面具有比較優勢。一方面，在需求的角度上，社會力量和市場主體在反映社會成員偏好、表達公眾訴求方面發揮著積極作用，只有當社會力量和市場主體共同參與基本公共文化服務體系建設，公共文化服務供給和公益性文化成果共享才不至于嚴重偏離社會成員的需求。另一方面，在供給的角度上，多元主體參與建設并以多種方式和途徑供給公共文化服務具有重要意義，協同治理能起到保證公共文化服務質量和供給水平、提高公共文化服務體系效率的作用?！霸趫猿终鲗У那疤嵯拢浞职l揮市場機制作用，推動基本公共文化服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共文化服務供給模式”。[8](p194)從現實出發建設基本公共文化服務協同供給制度，需要注意這樣幾個問題：一是正確對待不同供給主體的地位與角色。在協同供給制度中，政府處于主導地位，能夠保證國家文化戰略的正確方向和基本公共文化服務所需的大量資源，所以理應成為基本公共文化服務的供給者、管理者和監督者。與此同時，協同供給制度的有效運行離不開各主體的有效參與，社會力量可以憑借其靈活性滿足人民群眾多樣化的文化需求，市場主體可以憑借競爭機制提高基本公共文化服務供給的效率，兩者因此應成為政府的合作伙伴。二是注重培育各主體的合作網絡。政府、社會力量與市場主體之間密切配合、有效供給基本公共文化服務需要形成相互聯接的合作網絡。這要求各主體不斷積累信任等社會資本，拓展多種溝通渠道，妥善處理意見分歧，協調各自行動，進而建立穩定的合作關系。三是探索創新性協同方式。多主體間的協同最終要落實到具體的合作方式上來，應充分評估不同主體的優勢和缺點，改變傳統的單獨供給模式，探索實行公私合作、特許經營、政府購買等多種新的服務供給方式。

其次，需求表達制度建設。基本公共文化服務體系的建設需要以人民群眾的需求為導向，基本公共文化服務的有效供給要回應社會成員的文化需求，將文化偏好和利益訴求轉化為基本公共文化服務供給的決策依據，其基本前提是人民群眾能夠擁有暢通的渠道真實表達自己的偏好和訴求?，F實中某些政策之所以會違背民意，其原因主要在于公眾的需求與偏好未被納入公共政策的制定過程，因此政策制定者必須充分考慮政策目標群體的需求與偏好。在基本公共文化服務體系建設中，政策制定者和目標群體應共同參與，避免出現供非所需的情況，將自上而下的決策模式轉變為自上而下和自下而上相對接的雙向決策模式。一方面，建設基本公共文化服務的需求表達制度，應保證人民群眾向政府部門表達其基本的公共文化服務需求。這種表達模式包括兩種意見流動向度，一是政府部門主動了解人民群眾的基本文化需求；二是人民群眾直接向政府表達其所需的文化服務和文化產品。從理論上講，這種表達路徑應該成為表達文化需求的主要方式，因為人民群眾將自己的需求直接傳達給提供者，既能降低溝通成本，又能減少信息多次傳遞造成的誤差，保證需求表達的準確性。但在現實中，文化需求的正式表達途徑尚未完善，所以不斷拓寬新式民意表達途徑，充分發揮民意代表的作用，是當前鞏固公共文化需求表達途徑的可行方式。另一方面，建設基本公共文化服務的需求表達制度，應保證人民群眾通過社會組織、新聞媒體等民間方式表達基本的公共文化服務需求。相對于正式的表達途徑，民間表達途徑更貼近群眾，易于被公眾所接受。一般而言，文化需求的民間表達途徑主要有兩種，一是通過社會組織表達文化需求。社會成員的個體性話語權往往是微弱的，而將個體性話語匯聚起來形成合聲，則會產生倍增的效果。二是通過新聞媒體表達文化需求。新聞媒體的優勢在于廣泛的信息覆蓋范圍和迅捷的信息傳遞能力，可以通過輿論引導和信息公示及時發布社會公眾的文化需求，清晰表達其文化偏好與訴求。

再次，財政支持制度建設。基本公共文化服務體系建設依靠公共財政的支持作用和保障功能?！肮藏斦鳛闄嗤缘纳鐣Y源分配活動，目的在于維護公共秩序和提供公共服務，公共財政支出中用于公共文化服務體系建設特別是公益性文化成果共享的經費數額也直接反映了公共文化服務的水平和質量”。[5](p117)公共財政是基本公共文化服務有效供給的必要條件，公共財政投入的數額直接決定了公共文化服務設施和公共文化服務產品的總體數量；公共財政投入的均等化程度則影響著基本公共文化服務的均等化程度。由此來看，基本公共文化服務體系要實現回應需求與有效供給的目標，保持有序運行和可持續發展，必須建立公共財政支持的長效機制。然而，當前基本公共文化服務領域的財政支出仍存在很多突出問題。一方面，公共財政對基本公共文化服務領域的支出較少。據財政部發布的全國公共財政支出決算表顯示，2012年全國文化體育與傳媒類財政支出決算數為2268.35億元，較去年有所增長，但在全國財政支出中的比例只占1.8%，在全國24個財政支出大類中排在第17位。[9]另一方面，公共財政的轉移支付制度不夠完善。財政轉移支付制度是保障基本公共文化服務均等化的重要手段，財政轉移支付能力則是衡量人民群眾享受公共文化服務公平性的基本指標。從我國的現實情況來看，公共財政的轉移支付制度在很多方面運行不夠規范、結構不盡合理，目前專項財政轉移支付仍占較大比重，而一般性轉移支付所占比重較低。就此而言，建設基本公共文化服務的財政支持制度可以從財政投入和財政轉移支付兩個方面入手。在財政投入方面，隨著我國經濟的不斷發展，國家財政實力日益增強，財政收入也不斷增長，公共財政支出應該適度擴大基本公共文化服務的份額，根據國家經濟社會的發展速度制定基本公共文化服務的財政投入計劃，增強公共財政投入的穩定性。除了依靠國家公共財政的投入以外，還應該積極發動社會力量，將民間資本注入公共文化服務投資領域，保障基本公共文化設施和公益性文化產品的總體數量與較高質量。在財政轉移支付方面，首先，在遵循財權與事權合理劃分原則的基礎上，使財政轉移支付更傾向于經濟欠發達地區和少數民族聚居地區，確保這些地區基礎文化建設必要經費的充足。其次，要對一般性轉移支付和專項轉移支付進行合理配置。專項轉移支付作為有條件的財政轉移支付項目，資金用途雖然得到明確規定并由專門的管理辦法保證其實施，但在現實操作中資金被挪用和被擠占的現象仍然存在，不利于基本公共文化服務體系的建設。對此應該繼續增大一般性轉移支付力度，縮小區域財政差距，保證欠發達地區基本公共文化服務供給所需資金的穩定性。

[1]李強.社會分層十講[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.

[2]曹愛軍，楊平.公共文化服務的理論與實踐[M].北京：科學出版社，2011.

[3]辛鳴.制度論：關于制度哲學的理論建構[M].北京：人民出版社，2005.

[4][美]蓋伊·彼得斯.政治科學中的制度理論：“新制度主義”[M].王向民，等，譯.上海：上海人民出版社，2011.

[5]馬雪松，張賢明.公共文化服務體系建設：功能預期、價值取向與路徑選擇[J].探索，2012，（6）.

[6]曹愛軍.基層公共文化服務均等化：制度變遷與協同[J].天府新論，2009，（4）.

[7]中國（海南）改革發展研究院編.基本公共服務與中國人類發展[M].北京：中國經濟出版社，2008.

[8]王洛忠，李帆.我國基本公共文化服務：指標體系構建與地區差距測量[J].經濟社會體制比較，2012，（1）.

[9]2012年全國公共財政支出決算表[EB/OL].http://yss. mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966261.html，2013-06-25.

責任編輯 申華

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1003-8477（2013）10-0035-04

馬雪松（1982—），男，法學博士，吉林大學行政學院副教授，碩士生導師，中國社會科學院政治學研究所博士后。

教育部哲學社會科學重大課題“實現基本公共服務均等化研究”（11JZD030）；吉林省社科基金規劃項目“新時期公共文化服務體系建設研究”（2013B001）；吉林大學哲學社會科學創新團隊項目“制度政治學理論建構研究”（2012FRTD04）。