整合式公共安全管理體系的參與途徑與模式構建

劉乃源

（吉林警察學院基礎部，吉林 長春 130117）

整合式公共安全管理體系的參與途徑與模式構建

劉乃源

（吉林警察學院基礎部，吉林 長春 130117）

當代中國公共安全管理的制度整合模式和政策協同手段在新形勢下面臨一系列挑戰，這使整合式公共安全管理體系建設成為當前社會管理創新的重要內容和路徑選擇。整合式公共安全管理體系涉及公共安全管理主體、手段和監督的整合，并借助一定的參與方式與管理模式發揮相應功能。新時期構建整合式公共安全管理體系應以整合理念作為指導原則，完善公共安全信息公開機制，提高公共安全管理機制的協同化水平，加強政府與社會的溝通和互動，在全社會樹立正確的公共安全觀。

公共安全管理體系；整合式；參與途徑；模式構建

公共安全是維系社會穩定和促進社會發展的基本條件，公共安全管理作為政府部門和社會主體的職責領域和活動方向，關系著政治生活的安定有序與社會的長治久安。2011年制定的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》正式提出，“適應公共安全形勢變化的新特點，推動建立主動防控與應急處置相結合、傳統方法與現代手段相結合的公共安全體系”。黨的十八大報告進一步明確提出“強化公共安全體系建設”的要求，突出強調了加強公共安全管理體系建設的緊迫性與重要性。通過創新社會管理的理念與機制，積極探索公共安全管理體系建設的相關重要問題，有利于為經濟社會發展創造良好的環境。但是在看到公共安全管理模式日益發揮積極作用的同時，還要注意到我國公共安全管理的制度整合模式和政策協同手段在當前形勢下面臨一系列挑戰。現實中公共安全管理體系的協同治理程度有待加強，公共安全管理部門與配套機構在整合聯動方面的評價指標具有單一化的特點，不利于充分掌控復雜局面下的風險因素和社會心理。總體而言，傳統公共安全管理模式已表現出一定的滯后性特點，這使整合式公共安全管理體系建設成為當前社會管理創新的重要內容和路徑選擇。

一、整合式公共安全管理體系的理念定位

傳統公共安全管理模式一般由風險管理、應急管理、危機管理的制度結構和政策措施構成，公共安全管理往往等同于對危機的處理，這在一定程度上使預防機制建設長期以來明顯落后于危機處置機制的發展。整合式公共安全管理體系建設的提出主要基于如下兩方面的理由。一方面，隨著經濟、社會、政治、文化的不斷發展和變化，公共安全管理的背景、過程、資源與手段日益復雜化，傳統的政府權力運行方式難以保證公共安全的維護。另一方面，公共安全職能不僅反映在政府部門對領土完整和主權尊嚴的保障，還強調其對公眾和社會組織安全需求的維護，以人與社會的協調發展作為政府處理公共安全事務的根本目標。一般而言，整合的功能在于“系統能夠提高自身的完整性和組織水平”，通過必要資源的配置和相應手段的協調，使各要素在交互作用的良性運行中實現系統功能的優化。[1](p76)因此從整合的角度審視公共安全管理體系建設，就是基于主體、手段和監督等方面實現公共安全管理機制的全面整合，在最大程度上凝聚全社會的公共安全資源，提升政府履行公共安全職能的效率。在具體實施過程中，整合式公共安全管理體系建設主要“探索如何克服中國行政管理中普遍存在的部門分割、資源分散問題，以達到指揮統一、聯動協調、資源集中、反應迅速的管理效果”。[2](p11)

首先，公共安全管理主體的整合。在創新社會管理的宏觀背景下，公共安全管理作為社會管理的重要內容，其主體不僅包括公共權力的行使者，而且逐漸吸納一般社會主體，使公共安全管理的社會基礎不斷擴展。公共安全管理主體的有機整合構成了整合式公共安全管理體系建設的重要前提，可以為公共安全管理體系的發展提供具有聚合意義的路徑，提高公共安全管理體系的運行效率，使其更好地體現公共性。具體來看，政府、企業、社會力量、公眾在整合中發揮各自優勢并以合力的方式維護公共安全，“在強調政府主導作用的同時，最大限度地調動社會資源，拓寬社會參與渠道，形成全民動員、集體參與、上下聯動、網絡應對的綜合治理格局”。[3](p151)

其次，公共安全管理手段的整合。公共安全管理的手段受特定時期經濟、社會、政治、文化發展水平的影響，因而其整合實質上是對總體性發展狀況的積極反應。傳統公共安全的維護更多地依靠國家制定的強制性法律體系，表現為公共權力對社會的高度控制以及政府部門迅速而有效地推行應急管理政策。現代公共安全管理主體和對象范圍的擴展，促使制度化的管理方式成為公共安全管理的基本途徑，于是預防機制、預警機制、懲罰機制逐漸建立，政府履行公共安全職能的手段趨于完善，社會力量在某種程度上也具有了處理公共安全事務的資源和維護公共安全秩序的功能。改革開放以來，特別是在構建和諧社會的背景下，教育機制、救濟機制、分配機制等與人民群眾的根本利益直接相關的公共安全管理機制構成了政府履行公共安全職能的重要途徑。從這個意義上講，公共安全內涵的不斷豐富，以及公眾對安全需求的日益增長，對探索有效的公共安全管理手段提出了現實要求。在新時期，由于社會管理的創新離不開公共安全管理的體系化、制度化、規范化建設，因此整合公共安全管理的手段有助于制定維護公共安全的普遍化標準，使不同社會主體了解其在公共安全管理方面的基本權利和義務，從而能夠積極參與公共安全管理體系的建設。在公共安全管理手段的有效整合過程中，應以法律規范的形式明確政府部門在處理公共安全事務方面所擔負的基礎性作用，同時鼓勵社會力量承擔部分公共安全管理職能以實現社會協同安全管理，通過加強公眾的安全觀念和法律意識發揮群防群治的功能，重視社會組織和市場主體在預防突發事件發生、降低社會風險危害、增強應急保障能力方面的積極作用。[4](p159-161)

最后，公共安全管理監督的整合。制度的體系性運轉需要相應的主體或機制進行必要的監督，公共安全管理事關社會秩序的維護和公共利益的保障，對政府履行公共安全管理職能的情況予以監督十分必要。同時，由于社會組織、社區、企業等社會主體已逐漸承擔起某些公共安全管理職責，因此在公共安全管理過程中也應對其加強相應的監督。就目前來看，對政府履行公共安全管理職責的監督往往沒有同對政府其他活動的監督作出嚴格的區分，致使公共安全管理監督被消解為經濟發展、社會管理、災難處置等政策話語，監督對象的權責定位和實際作為難以在監督中得到清晰的界定，而對其他非政府部門公共安全管理主體的監督則由于法律規范的不健全和保障機制的缺失，致使應有的強制性和針對性作用無法充分發揮。公共安全管理監督的整合就其基本目標而言，就是發揮不同主體在公共安全管理中的監督作用，對此必須通過廣泛的宣傳教育增強社會成員的公共安全觀念，加大公共安全管理資金投入并完善相關保障設施，提高處理突發事件和公共危機的應急能力，在強化政府部門對公共安全管理實施監督的同時，還要“建立全社會對公共安全的監督機制，暢通各種監督渠道，動員群眾和媒體舉報公共安全方面存在的問題”。[5]由此可以得出這樣的認識，公共安全管理監督主體的協同配合與監督作用的共同發揮，既有助于正確處置突發性公共安全事件，積極應對非傳統公共安全挑戰，還可以主動消除廣泛存在于各領域和各環節中的社會性公共安全隱患，在防微杜漸的意義上實現社會的長治久安與和諧發展。

二、整合式公共安全管理體系的參與途徑

公共安全管理體系所強調的整合機制的目的在于凝聚公共安全管理資源，而推進整合功能實現的主體則是具有特定身份和角色的各種組織或單位。隨著市場經濟的發展及公民權利意識的提高，新時期對于公共安全的認識也發生了一定變化，在社會管理創新的背景下，公共安全管理必然反映多元化的時代特征，在肯定不同主體的重要地位和突出作用的同時，還要集中關注并深入分析其在整合式公共安全管理體系建設中的參與途徑。在公共安全管理的多元社會結構中，政府部門、社會組織、基層社區、村民組織和個體家庭作為關鍵主體發揮著各不相同的作用，從整合式體系建設的角度來看，根據這些主體各自的運作特征、職能劃分以及利益需求分別考察其在公共安全管理體系建設中的參與途徑，無疑具有重要的現實意義。

首先，政府部門通過制度建設和法律實施加強對公共安全的維護。“政府的目的就是服務和增進公共利益”，[6](p220)古往今來，政府始終承擔著維護公共安全的職責，因此是公共安全管理的首要責任主體。政府履行公共安全管理職責的方式不可避免地受到現實條件的影響，現代民主政治的發展使公民的權利意識不斷增強，公共權力的不當干預或失范運行會在特定條件下積蓄社會的不安定因素，如果這些因素得不到合理疏導便會對社會秩序產生威脅。因此，新時期政府對于公共安全的維護主要是通過制度和法律的手段實現的。就制度手段而言，政府通過制度建設提高公共危機預防和應對能力并不斷加強公共安全管理機制建設，充分發掘并運用蘊含在社會體系中豐富的公共安全管理資源，調動一切積極因素維護公共安全。就法律手段而言，政府通過法律的制定和實施營造公共安全管理的法治基礎，在多元化的背景下規范各主體的行為，以具有普遍約束力和得到嚴格貫徹的法律規范維護公共秩序的權威，并對公共安全實施全局性的管理。

其次，社會組織在市場經濟條件下通過經營活動和志愿活動維護公共安全。改革開放以來，特別是市場經濟體制的確立和發展使各種社會組織成為社會生活的重要主體。在這一形勢下，政府逐漸重視并加大社會組織的建設，充分發揮社會組織在社會服務方面的積極作用，從而維護社會秩序和保障公共安全。在新時期，無論是以經營為目標的社會組織還是以公益事業為旨歸的社會組織，無不承擔著供給公共安全產品的功能。就經營性的社會組織而言，積極開展良性的市場經濟活動有益于鞏固市場秩序，在實現經濟長期穩定的同時也極大地減少了社會群體性事件的誘發因素，從而促進教育、醫療、就業等事關生存與發展的問題得到妥善解決。就志愿性的社會組織而言，志愿組織在很大程度上彌補了市場經濟的缺陷，保障弱勢群體的合法權益，這在一定程度上緩和了社會劇烈分層引發的社會矛盾，從而實現維護公共安全的目標。總之，社會組織為廣大社會成員提供了生存和發展的社會條件和物質保障，這對社會生活的長治久安與和諧發展起到了重要的支撐作用。[7](p4)

再次，基層社區通過自我管理創新實現公共安全的源頭治理。工業化和城鎮化的深入推進削弱了維系傳統社會的地緣結構和血緣紐帶，基層社區成為重要的城市公共空間和生活場域，也構成了城市基層社會不容忽視的公共安全責任主體。在社會管理創新的背景下，大力發揮社區在基層管理中的積極作用，可以通過有效引導基層社會成員的行為來維護公共安全。基層社區為城市區域內的社會成員提供了共同的生活背景，在治理過程中具有直接、便捷、親近的優勢，這表現為基層社區并不是以強制性措施限制公眾的活動，而是通過提供包括公共安全在內的公益性服務實現社區的安全管理。一方面，社區將有關公共安全理念、公共安全舉措的信息傳遞給本區域內的成員，并將其安全需求集中反映給相關政府部門，推進基層社會與政府部門的有效互動，使政府權力在公共安全管理過程中得以深入基層。另一方面，社區是和人民群眾生活最接近的公共場所，應密切同公眾的交流，承擔基本的公共安全責任，在能力和權責范圍內強化社區的公共安全監督，配合政府部門進行必要的公共安全基礎設施建設，維護基層社區的公共安全。就其具體的運行方式而言，基層社區的公共安全管理在實踐中要防止出現固步自封的做法和事不關己的態度，基層社區內部和不同社區之間積極共享有價值的經驗和信息，集中有效資源開展培訓活動，通過資源的集聚作用發揮公共安全管理的規模效應。[8](p16)

第四，村民組織通過自治維護鄉村公共安全。當代中國農村正經歷著經濟、社會、文化的急劇轉型，這也埋下了很多公共安全隱患，因此加強農村公共安全建設尤為必要。在此過程中，村民組織作為農村自治組織和治理形式，理應承擔相應的公共安全管理責任。隨著基層民主的不斷深化和鞏固，村民能夠行使村民委員會組織法所賦予的權利選舉產生村民委員會，這不僅標志著基層民主和農村治理取得的積極成果，也表明村民組織已成為維護鄉村公共安全的重要載體。從公共安全的角度來看，村干部選舉是村民表達利益和意志的有效途徑，村民以此直接地反映自身的安全需求。此外，村民組織是村民公共生活的組織者和管理者，可以通過宣傳、教育密切鄉鎮政府與村民之間的聯系，還可以提供一定的公共安全服務。同城市基層社區相比，村莊的顯著優勢在于其生存空間相對寬敞，村民基于血緣和地域而有著較強的認同感和歸屬感，這有利于村民組織在整合相關資源的基礎上推進公共安全管理。[9](p60)

最后，個體家庭通過教育在微觀層面上為公共安全提供必要基石。家庭對維護公共安全具有重要的作用，這突出地表現為家庭在公共安全方面承擔著關鍵的教化職能。公共安全觀念是確立公共安全管理體系的前提，同基層社區和村民組織的公共安全宣傳教育所起到間接或輔助性的作用相比，家庭教育作為先于公共教育的教化形式，在某種程度上對家庭成員的影響要比其他教育方式更為深遠，可以直接影響社會公共安全觀念的形成，因此有必要強化家庭在公民自我安全管理方面的教化功能。[10](p122)一方面，家庭教育有助于增強家庭成員的社會責任感，將維護公共安全視為公民的責任和義務，從而在源頭上避免危害公共安全的行為發生。另一方面，家庭作為化解社會矛盾的內在場所，家庭關懷和道德說教也可以從根本上為公共安全提供必要的維護機制。

三、整合式公共安全管理體系的模式構建

公共安全管理體系建設是一項復雜的系統性工程。目前公共安全管理的組織體系的協同治理程度還有待進一步提高，這從現實訴求和治理環境上要求公共安全管理體系建設應將管理的重點從事件轉移到過程、從分散應對轉移到整合聯動。這意味著在新時期構建符合當前公共安全需求的整合式公共安全管理體系，要改變以往分散化的特點，并以整合理念作為指導原則，完善公共安全信息公開機制，提高公共安全管理機制的協同化水平，加強政府與社會的溝通和互動，在全社會樹立正確的公共安全觀。

首先，完善公共安全信息公開機制。建設陽光型政府是公共權力運行的內在要求和具體目標，這是因為政府所行使的公共權力在根本上是由人民委托的，行政機關在維護公共秩序的前提下有義務向一般社會成員公開其掌握的與社會事務相關的公共信息。公共安全事關人民群眾生存權和發展權的保障，因此公眾有權獲知同自身合法權益或社會利益有關的公共安全信息，這既是政府執政為民的具體表現，同時也是加強公共安全管理制度化建設與密切政府和社會互動的重要前提。一方面，建立健全公共安全信息發布的權威性平臺。在信息化快速發展和價值觀日益多元化的時代背景下，公共安全信息很難被任何主體長期壟斷或封鎖，而且從政府保障公共利益和維護社會穩定的角度來看，及時而準確地發布突發性公共安全信息也有利于維護公共權力的權威，在公共安全管理特別是在公共危機處置中，為政府掌握主動權、降低社會管理成本提供了重要的社會環境和輿論氛圍。[11](p25)另一方面，不斷加強公共安全信息輿論引導的日常工作機制。包括政府部門在內的公共安全管理主體不僅應在公共危機或災害發生時，通過發布相關信息實施輿論引導以降低社會恐慌，更應在公共秩序尚未遭受威脅或嚴重破壞的情況下加大公共安全信息的宣傳和公開力度，同時加強對社會公眾的公共安全教育，介紹公共安全信息的獲取渠道，通過公共安全信息的合理和充分利用以實現社會利益的最大化。

其次，提高公共安全管理機制的協同化水平。如前文所述，新時期公共安全的維護需要全社會的共同努力。因此，推進整合式公共安全管理體系的模式構建，不斷創新公共安全管理機制，需要從協同治理的角度實現不同主體、資源和手段的有機整合。據張海波研究，公共安全管理機制的協同以合作原則與合作方式為前提，即在自愿參與、權責對等、優勢互補等價值理念的指導下，使公共安全管理的不同主體根據客觀條件和自身需要參與公共安全合作項目，并在管理過程中形成權利與義務明晰的合作關系，通過資源共享和相互支援化解公共危機和社會沖突。在此基礎上，合作方式可以具體劃分為區域風險聯合評估、區域風險消除與應急準備、區域風險減速、突發事件信息通報、突發事件協同處置、應急救援資源共享、聯合應急演練等七項重要內容。[2](p168-169)

再次，加強政府與社會的溝通和互動。不斷推進政府與社會的互動是新時期社會管理的基本要求，公共安全管理作為社會管理的重要組成部分，應在整合式公共安全管理體系建設中加大力度構建政府與社會的良性互動平臺。一方面，提高政府的權威性和合法性，保持政府的公開性和廉潔性，密切政府與人民群眾的聯系，最大限度地回應公眾的安全需求，為制定合理的公共安全政策、完善公共安全機制提供現實基礎。另一方面，推進公共安全管理主體的合作，強化各主體的交流和溝通，增進互信和理解，汲取一切有益的公共安全建設資源，實現資源的優化組合與合理配置，為整合式公共安全管理體系建設注入不竭動力。總之，加強政府與社會的溝通和互動，必然要“加強政府與社會各個方面、學術研究與實際應用之間的風險溝通，以各種形式向社會進行宣傳教育，培養社會主動履行義務的意識，從而實現在整個社會范圍內建立一種和諧的安全文化與制度，這樣能夠幫助增強整個社會的超前防范風險和突發事件的能力”。[12](p10)

最后，在全社會樹立正確的公共安全觀。觀念是實踐的前奏，如果缺乏正確觀念的引導作用，則很難在實踐中保持正確的發展方向。整合式公共安全管理體系建設亟需在社會范圍內樹立正確的公共安全觀，培育符合時代發展的公共安全文化，充分發揮不同公共安全管理主體的積極作用。第一，政府部門應在其職能系統內部不斷貫徹維護公共安全的重要意義，將執政黨的路線、方針、政策同公共安全管理體系建設緊密結合起來。第二，社會組織應嚴格遵守法律法規，尤其是在市場經濟條件下遵守法治和公正原則，以現代法紀觀和道德觀維護公共安全。第三，基層社區應加大公共安全教育和宣傳工作力度，增加社會成員的公共安全知識，提高公眾的公共安全意識，使之既能識別風險的發生跡象，又能懂得風險的防范措施。第四，鼓勵以家庭為基本單位的公共安全教育主體，使家庭及其成員形成維護公共安全的責任感和義務感。第五，增強社會成員在公共安全方面的文化交流。威脅公共安全的因素除了自然災害和外部風險之外，很大程度上可以歸結為社會成員之間的利益沖突。通過推行合適的文化交流機制，可以不斷強化不同社會群體及公民個人的互信與合作，不僅讓利益表達在彼此尊重和相互理解的基礎上進行，還培育了良性的公共安全文化，有助于形成符合社會成員廣泛利益的公共安全意識，從而在軟實力建設的角度上推動我國整合式公共安全管理體系的構建。

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責任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2013）10-0039-04

劉乃源（1982—），女，法學博士，吉林警察學院基礎部講師，吉林大學行政學院博士后。

吉林省社科基金規劃項目“整合式公共安全管理體系建設研究”（2013B290）；吉林省社科基金規劃項目“新時期公共文化服務體系建設研究”（2013B001）；中國博士后科學基金資助項目“協同治理式基本公共服務體系建設研究”（2013M541274）。