我國農地資本化的動因、績效及政策建議——基于城鄉統籌的視角

馬英才

（中國人民大學 經濟學院，北京 100872）

我國農地資本化的動因、績效及政策建議
——基于城鄉統籌的視角

馬英才

（中國人民大學 經濟學院，北京 100872）

改革開放以來，我國城鄉二元的土地制度造成了農村集體土地一直處于弱勢，大量的征地引發了各種矛盾，損害了農民的權益，加劇了城鄉之間的差距。在這種背景下，農村土地也有實現資本化經營的沖動，以緩解城鄉二元的經濟社會矛盾，增加農民收入。

農地資本化；城鄉統籌；績效

長期以來，我國一直實行的是城鄉二元的土地制度，這一制度安排使城市國有土地和農村集體土地走過了兩種不同的發展路徑。城市國有土地早已經隨著工業化和城鎮化的發展，走上了資本化發展的道路；而農村集體土地雖然隨著工業化和城鎮化的深入被大量征收為國有土地，但農民并沒有在此過程中享受到土地的資本化收益，不僅拉大了城鄉居民之間的收入差距，也加劇了城鄉矛盾。近年來，一些發達地區進行的農地資本化實踐，盡管采取的形式不同，也產生了一些負面的影響，但總體來講，其進一步釋放了農村土地和勞動力，提高了要素流動和配置的效率，盤活了農村閑置土地，提高了農民收入，對城鄉統籌發展具有積極作用。

一、我國農地資本化的動因

（一）我國農地資本化的現實原因。

1.農地資源的低效配置。改革開放30多年來，我國工業化和城鎮化得到了飛速發展，2011年末，我國的城市化率已經達到51.27%，城鎮人口數量首次超過農村人口。伴隨著城市化發展，是城市對農地的大量占用，不可避免地導致了農地的非農化配置，與此相伴的則是農地資源配置效率低下。

資源的配置效率問題是經濟學關注的重點內容之一。城鄉統籌關注的問題之一就是如何有效配置城鄉資源，使之達到一個帕累托效率的狀態。所以，土地資源的稀缺性要求城鄉土地要素的配置達到或接近帕累托效率。在我國，由于城鄉二元的土地制度帶來的負面效應，以及快速推進城鎮化的需要，一方面推動了城鎮化的飛速發展，另一方面也帶來了城鄉用地之間的矛盾與人地之間關系緊張的局面，以及農地非農化后，農地資源配置達不到資源優化配置的目標。

從宏觀層面看，隨著我國城鎮化水平的提高，城鎮人口的增加，必然伴隨著我國農地資源甚至耕地減少的局面，不但加劇了城鄉用地之間的矛盾，還對我國的糧食安全產生了影響。同時，農地非農化配置后，效率并沒有明顯的提高，反而由于不合理的利用，導致了農地資源、尤其是集體建設用地集約利用程度不高、甚至低下的局面。在當前城鄉二元的土地制度框架下，集體建設用地要進入市場，只有通過征地這一途徑。通過征地，地方政府可以獲得巨額級差收益，鄉鎮、村集體也能從中獲得利益，這樣，地方政府就有了推進農地非農化的動力，加速了農地非農化的進程。然而，地方政府在用低價征收來的土地進行招商引資、興辦鄉鎮企業、設立各種名目的開發區的過程中，卻存在著土地閑置、資源浪費、“囤地”、“圈地”以及利用粗放等問題。同時，低成本征地降低了工業投資的成本，誘發了土地對其他要素的替代，進而導致了土地資源利用效率的低下。[1](p250)

從微觀層面看，一方面，經營土地的效益和收益并不高，農產品的價格較低，有些地方的農民從經營土地獲得的收入甚至比投入的成本還要低，這就導致了相當數量的農民喪失了經營土地的動力，大量農村勞動力選擇進城打工，獲取更多的報酬；而農村留守的老人、兒童更加無力去經營土地，導致了農村土地得不到充分利用，浪費現象嚴重。另一方面，在我國城鄉二元的分割背景下，農村人口在就業、戶籍以及社會保障方面不能和城鎮居民享有同等的權利，進城務工的農民寧可將自己的土地閑置，也不愿意放棄，這同樣導致了土地資源的浪費。

2.征地沖突與農民權利受損。在我國快速城鎮化的過程中，大量的農地被征收、征用，轉變為非農用地，而征地必然引起土地權益的調整，由此帶來的土地沖突事件和失地農民已經成為影響社會穩定的隱患。

伴隨著國家經濟體制、財稅體制的改革，尤其是1994年分稅制改革后，省級以下地方政府迫于財政和推動城鎮化進程的壓力，不得不尋找新的財政來源。土地這種稀缺性資源，就自然成為政府、開發商的香餑餑。政府在征地中扮演著主導地位，農地非農化帶來的收益、土地出讓金成為地方政府收入的主要來源。我國法律對征地的目的有明確的規定：土地征收的目的是出于公共利益的需要?！稇椃ā返谑畻l第三款和《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這說明征地的前提必須是為了公共利益的需要。但是，這些規定有明顯的漏洞，不管是《憲法》還是《土地管理法》都沒有對“公共利益”進行明確的界定，導致“公共利益”成了一個高度抽象的概念。在實際的操作過程中，地方政府為了利益最大化，利用法律對征地范圍規定得不明確的漏洞，隨意擴大征地范圍，征地權被地方政府濫用，土地利益相關者都被卷入沖突中。

伴隨著征地，失地農民權益受損的問題也日益嚴重。在我國城鄉二元的土地制度下，政府通過行政權力低價將原來屬于農民集體所有的土地征收，變為國家所有，然后通過“招拍掛”的方式，高價賣地，通過“剪刀差”獲得高額級差收益。盡管我國法律規定，土地征收之后，國家要通過農轉非、土地和安置補償等措施，給農民以補償?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，國家只按被征收土地的原用途進行補償，補償的費用包括耕地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。但這種行政色彩濃厚的補償規定，一是忽視了市場規律，補償價格偏低，并不能反映農村土地的實際收益，補償的一次性和農民生存需要的長期性遠遠不對等，補償并不能使失地農民維持原有的生活水平；二是補償的范圍過窄，補償費用分配不合理，農民實際得到的補償少之又少。由于醫療保險、養老保險等農村社會保障并不到位，農民喪失土地以后，不僅失去了安身立命的基本生活保障，也失去了利用土地獲取收益的機會，更不能分享農地非農化帶來的級差地租收益；而且，由于較低的補償費用與農民的預期差距過大，容易引發政府和農民之間的矛盾沖突。同時，相當多的農民由于缺乏文化知識和技術，難以再就業，逐漸被社會邊緣化，帶來嚴重的社會問題。

（二）農地資本化的相關理論原因。

1.資本理論。資本是經濟學中一個重要的范疇。西方經濟學家很早就開始了對資本及其實現形式的研究。馬克思在《資本論》中指出：“資本能夠固定在土地上，即投入土地，其中有的是比較短期的，如化學性質的改良、施肥等等，有的是比較長期的，如修排水渠、建設灌溉工程、平整土地、建造經營建筑物等等。我在別的地方，曾把這樣投入土地的資本，稱為土地資本?！盵2](p698)馬克思在這里所說的土地資本只是凝結在土地上的勞動價值的部分。他還論述了收益資本化的思想，資本在生產、交換、分配、消費運動循環過程中，改變形式，在運動中增值，獲得剩余價值。馬歇爾認為，資本是“一個人從他的資產期望中獲得收入的一部分……包括為營業目的所持有的一切東西在內”。他還提出了現代資本化評估的一般公式，農村土地價值=收益/利率。熊彼特認為，資本是“可以在任何時候可以轉交給企業家的支付手段的數額”，“是交換經濟的一個要素”。新古典綜合派的主要代表薩繆爾森認為“資本是一種不同形式的生產要素。資本（capital）（或資本品）是一種生產出來的生產要素，一種本身就是經濟的產出耐用投入品?！薄百Y本作為資產有多大價值取決于利息率的高低，與利息率的高低成反比?！辟M雪認為“資本就是一段時期內提供服務的財富，包括土地、機器、建筑物、原材料、自然資源、人的技能等。收益是指服務流量超過必要的維持和更替費用的余額。連接資本與收益的是利率，因為資本的價值只不過是由其生產的未來收益流量的現在值?！辟M雪的關于價值是未來收益的現在值命題，構成了現代評估技術的理論基礎。

不管是馬克思主義經濟學還是西方經濟學都對資本及其實現形式進行了論述，從中我們可以看出，資本必須能夠在運動中實現增值，能夠給所有者帶來收益或報酬。當一種資源進入市場，并按照市場的要求進行配置并進行自由交易的時候，這項資源就不僅僅是作為資源或生產要素發揮作用，而且還可以作為資本來發揮作用，這也說明資源和資本是有顯著區別的，資源是靜態的，不會增值；資源只有在運動過程中并改變運動的形式，才能實現增值，這也是資源資本化的過程。[3](p12)土地作為一種資源和生產要素不僅具有生產和社會保障的功能，而且，當土地進入市場，進行市場化流轉、配置、交易之后，還具有資本增值的功能，實現增值和收益，給所有者帶來收益和報酬的時候，土地資源就轉變為土地資本，這時，土地資源就被資本化了。所謂土地資本化，就是土地資源轉變為可以運動并增值的土地資本的過程。[3](p12)一旦土地資源轉變為土地資本，就具備了投資、融資等金融功能，就可以進行市場運作。

改革開放以來，尤其是隨著我國工業化和城鎮化進程的加快，土地作為稀缺性的資源對經濟發展的制約作用日益突出，尤其是在發達城市、城郊以及發達農村，土地成為最稀缺和緊俏的資源。這也意味著，在我國現行的土地產權制度下，誰掌握了土地的所有權，誰就掌握了財富，誰就能“以地生財”。[4](p32)而在當前，政府是土地資本化的主體，掌握了土地資源稟賦，主導著土地資本化收益的分配格局，以行政權力實現著土地資源資本化的過程。

2.產權理論。新制度經濟學認為產權是一組權利，是一個權利束，包括使用權、處置權、收益權、轉讓權等多方面的內容。合適的產權機制，不僅能夠對當事人起到激勵和約束功能，還能使資源得到有效使用和優化配置。在市場經濟活動中，產權的交易歸根結底是要體現為經濟利益的交換與分配。因此，一方面，產權的激勵功能要通過利益機制去實現，要有明確的產權保護他們獲得相應的利益，這樣他們就有了進行交易的動力；另一方面，要用明確的制度通過外部和內部約束，防止對產權所有人利益的侵害。

土地產權是土地制度的核心問題，是一種特殊的物權。土地產權包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權等多項權利。土地產權通過法律的確認，從而建立明晰的土地產權制度，體現了土地的歸屬關系，減少了土地經營過程中的不確定性，為當事人之間的相互交易與合作提供了有效保障，提高了土地資源的配置效率。

長期以來，我國實行城鄉二元割裂的土地制度，并在制度層面作了很多限制性的規定。在城市，土地屬于國有，不存在產權歸屬的問題；農村則不同，土地屬于集體所有。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》都明確規定了“農村土地依法歸農民集體所有”，但是，不管在法律層面，還是在實際操作層面，都沒有對“集體”進行明確的規定，“集體”的邊界不清，在事實上造成了農村土地所有權主體虛置，難以保障農民的權益。正是因為長期以來，我國農村土地產權不規范，農地產權權能缺失，產權主體虛置，從而就喪失了產權的激勵和約束功能，進一步導致了資源配置不合理，農民的合法土地權利得不到保障，在一定程度上阻礙了農地資本化的實現。同時，城鄉二元的土地制度一定程度上造成了農村土地市場的殘缺，城鄉土地市場存在著明顯的地權歧視現象。[5](p38)這就造成了城鄉土地在交易中的二元現象，農村集體土地明顯不能享有和城市土地同等的待遇，農村土地要進入市場，必須改變歸屬，通過征地的方式轉變為國有，土地資源是通過政府的行政干預而不是通過市場進行流動和配置，這也是導致農村土地資本化程度較低的重要原因。

二、農地資本化的績效分析

盡管目前農地資本化還不成熟，還可能會帶來一些問題和矛盾。但是，從目前一些地區的實踐經驗來看，農地資本化作為一種制度創新，對于保護耕地、提高土地資源的配置效率、促進農村地區的產業結構升級、加快農村經濟發展方面已經產生了一定的積極作用。

（一）推進農地資本化可以提高農地資源的配置效率。

從資源配置的角度看，農村土地資源逐漸向土地資本轉變，實現農村土地資本化的過程，不但是一種制度創新，而且是對當前農村土地資源配置方式單一的一種改革和創新。通過實現農村土地的資本化，不僅可以有效緩解當前我國存在的耕地面積持續減少的狀況，一定程度上保障國家的糧食安全；而且，還可以有效防止由于農村勞動力外出務工造成的農村土地資源浪費嚴重的現象，盤活大量農村的閑置土地，使閑置土地集中起來，優化農村土地資源的配置。

從要素流動的角度看，資本必須在流動中才能實現增值。在市場經濟條件下，資本的流動性的本能，可以實現生產要素的合理流動與配置。農村土地的資本化，一方面可以有效促進農村土地資源要素的合理流動與優化配置，將閑置不用或荒廢的農地資源整合起來，用于工農業生產，提高土地資源的利用效率；另一方面，還可以有效促進農村土地的合理流轉，增加農村土地的財富價值。[6](p71)

（二）實現農村土地資本化可以促進農村產業結構的調整，實現農地規模經營。

產業結構是指各產業的構成及各產業之間的聯系和比例。產業結構的調整升級則是生產要素向資本的轉化，資源配置效率和生產效率得到提高的結果。[7](p132-133)我國的農村產業結構受土地資源、農村勞動力、資金以及科學技術等因素的影響和制約。就土地資源約束來說，目前我國城鄉二元的土地制度限制了農村集體土地資源的分配方式，導致農村土地流動性不足，產生了大量的閑置土地，制約了農業產業結構調整的進程。

農地資本化一方面將閑置的農地盤活，靈活地整合農村土地資源，從而可以對農村土地資源進行評估、選擇合適的產業發展方式與模式，實現農地資源的優化配置，而資源優化配置的過程就是生產要素在各個產業進行合理分配、促進產業結構優化升級的過程；另一方面，農地資本化后，還可以吸引有能力的個人或企業參與到這個過程中去，使其他要素能自由地進入到土地中，節約交易成本，提高投資的規模和效益，實現農地的規模經營。

（三）實現農地資本化可以促進農戶福利的改善。

城鄉統籌就是要改變城鄉居民收入差距過大的現狀，提高農民收入，讓農民分享城鎮化帶來的收益。要解決目前我國城鄉差距過大的問題，就要提高農民的收入。然而，僅僅依靠增加農民的勞動性收入又不足以彌補二者之間越來越大的差距，這就要考慮要素參與收入分配的過程，促進農民收入結構的多元化。

土地作為一種稀缺性資源，在實現資本化的過程中，恰恰可以滿足這方面的要求。目前城鄉二元的土地制度導致了土地資源的配置方式比較單一，農地資源的資本價值也一直未能彰顯。盡管家庭聯產承包責任制在增加農民收入方面起到了積極的作用，但是隨著經濟的發展，依靠傳統的手段達到增加農民收入的目標已經很難。而實行農地資本化在增加農民財產性收入方面無疑會起到積極的作用。

一方面，農村土地資本化促進了農地資源的流轉，使農村的土地價值得以彰顯，土地的財富效應得以顯現。在實踐中，農民可以以股份、土地經營權轉讓等形式參加分紅，使農民享受農地一部分級差地租收益，在保證農民權益不受損害的同時，一定程度上增加了農民的收入，改善了他們的福利。

另一方面，農地資本化的推進不僅促進了農村第二三產業的發展，還可以把農村剩余勞動力從土地中解放出來，更多地從事二三產業的工作，這不僅增加了他們的就業機會，還增加了他們的工資等其他財產性收入。

三、結論和政策建議

當前，我國正在推進城鄉統籌發展，其中重要的一條就是促進城鄉要素資源的合理流動，緩解日益拉大的城鄉居民收入差距。而從土地制度入手，推動農村土地資本化，凸顯農村土地價值，對于實現城鄉土地要素的合理流動，統籌城鄉經濟社會發展具有一定的積極意義。在實踐中，推進農地資本化也體現出了一定的制度績效。然而農村土地資本化畢竟是一個新生事物，推進農村土地資本化也必將是一個長期的、復雜的過程，面臨著歷史、現實、制度等諸多制約因素。因此，根據我國當前實施的土地制度的狀況以及農村目前的形勢和發展情況，要按照城鄉統籌和市場對資源配置的要求，逐步完善農村集體土地產權，積極探索農村土地資本化的各種實現形式，推進農村土地資本化的實行。

（一）建立和完善城鄉統一的土地產權體系。

產權結構和產權安排影響資源配置的狀態和效率，改變資源在不同主體之間的配置以及資源的流向和分布狀況，界定了社會成員運用資源權利的范圍。明晰的產權體系是保證資源配置市場化的前提和基礎，決定了資源配置的效率及社會財富的分配和利益結構，提供了影響經濟績效行為的激勵。雖然我國的土地制度經過幾次改革，但是農村土地制度依然存在缺陷和矛盾，沒有解決農村土地產權不明晰、產權主體虛置、土地流轉缺乏市場機制的約束等問題。農村集體土地產權不明晰導致了問題叢生：農地經營無序、圈地現象嚴重、農民面臨著失地的危險、農村土地難以實現資本化經營、土地資源配置過程中市場機制難以發揮等。

中共十六大提出了統籌城鄉的發展戰略，城鄉統籌發展就是將城市和農村、農業和工業、農民與市民作為經濟社會發展的整體來統一籌劃、通盤考慮，對存在的問題及問題之間的關系進行綜合研究，統籌解決；打破城鄉二元結構的制度，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉一體的協調發展。

在這種背景下，構建城鄉統一的土地產權體系，重點要完善農村集體土地產權，明確產權主體。新中國成立以來的歷次土地改革的實踐，逐漸形成了我國目前的農村集體土地產權體系，基本上適應了我國目前生產力發展的要求，促進了農村經濟的發展。堅持農村土地集體所有和家庭聯產承包也是我國目前政治、經濟體制下的必然選擇。但是家庭聯產承包責任制也只是基本明確了農村土地的使用權主體，土地所有權主體模糊、產權關系混亂的局面并沒有改變，農村集體土地缺乏明確的人格化代表。[5](p34)所謂的“集體”其實就是一個抽象的概念。農村集體土地產權主體缺位，造成了農村土地資源配置和利用效率低下，農村土地資本化難以推動的狀況。明晰的產權及主體是制度能夠發揮激勵和約束作用的保障，因此，必須完善農村集體土地的產權，明確產權主體，給予農民完全的財產權，逐步放松對農地產權的管制，激勵農民積極推動農村土地資本化，發揮市場機制在土地資源配置中的基礎性作用，盤活農村土地資源，提高土地資源的利用效率。

（二）建立和完善適應土地資本化的土地流轉機制。

在我國當前情況下，農村土地流轉主要有農用地之間的流轉、農業用地向建設用地之間的流轉以及建設用地之間的流轉。目前我國農村的土地流轉還存在很多問題：土地流轉無序、不規范；流轉價格隨意確定，無法反映土地的真實價格；違規違法現象時有發生；農民的流轉權益被嚴重侵害等。

完善農村土地流轉機制，一要培育和完善農村土地流轉市場，現行的農村土地資源配置還游離在市場之外，農民自發流轉以及政府和集體組織通過行政權力強制或禁止土地流轉現象嚴重，弱化了市場在配置資源過程中的基礎性作用。因此，要加強農村土地市場的基礎設施和組織建設，營造良好的市場環境和市場主體，逐漸培育完整的農村土地流轉市場。二要建立完善的土地流轉程序，明確土地流轉的主體、原則、范圍、程序等，嚴格約束政府公權力的行使，控制農地非農化，保護耕地。三要在城鎮化和工業化快速推進、對土地需求不斷增加的情況下，從市場出發，建立和完善合理的利益補償機制，保障農民的合法權益不受損害。

（三）完善適應土地資本化的法律保障體系。

從我國目前的土地流轉過程中產生的產權糾紛來看，我國的法律對土地所有權等概念的模糊化處理和內在的不一致性，很大程度上導致了法律法規的執行比較隨意，農民的土地財產權利被侵犯，行政部門越俎代庖，市場配置資源的作用被弱化甚至取代。

我國的《憲法》規定了農村土地是農民集體所有，但是并沒有明確指定集體土地所有權的主體到底是誰。而《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等法律法規又對集體產權進行了限制性規定，任何個人和組織都不能進行買賣、轉讓、出租和抵押土地的行為，但是國家可以征用集體所有的土地，這在一定程度上限制了農村土地的承包經營流轉，不適應當前加快土地流轉經營的需要。

針對法律體系規定不一致的情況，國家應該盡快完善和制定相關法律法規，解決和完善對農民財產權利及農村集體所有權主體規定不明的情況，對農村土地資產的性質進行確認。農村土地資本化實際上也是農村土地制度的一次變革，只有加快相關法律制度的配套改革，才能適應不斷變化發展的經濟形勢和農地資本化的要求。

[1]曲福田.中國工業化、城鎮化進程中的農村土地問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2010.

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[5]曲福田，田光明.城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革[J].管理世界，2011，（6）.

[6]楊勁.農村土地資本化：基于資本、產權和制度視角的研究[M].廣州：廣東人民出版社，2011.

[7]江華，楊秀琴.農村集體建設用地流轉——制度變遷與績效評價[M].北京：中國經濟出版社，2011.

責任編輯 張 豫

F301.2

A

1003-8477（2013）10-0088-04

馬英才（1982—），男，中國人民大學經濟學院博士研究生。