政府誠信建設與公務員誠信管理——防止利益沖突問題研究的政府管理視角

李成言，黃國珍

（北京大學 政府管理學院，北京 100871）

一、政府誠信悖論

“誠信”一詞包括兩方面的內容：一是自己內心的誠；二是對他人的信?！罢\”是對自己而言的，朱熹說：“誠者，真實無妄之謂，天理之本然也。”[1]也就是說，誠信首先是存在于人本心之中的心志形態，是一種內在的道德品質和信念，即“內誠于心”?！靶拧笔菍λ硕缘?，《周易》上說：“人之所助者，信也。”[2]所以誠信必須對他人嚴守信用，要言必信、行必果，即“外信于人”。所以誠信是內與外的統一，言與行的一致。

同樣，政府誠信內含以下兩個要求：一是誠心待民，二是取信于民。誠心待民要求政府把以民為本、追求公共利益作為一種價值理念和信仰，側重于“誠”的內在約律。取信于民要求政府行為恪守各種規約和準則，公平公正地執法施政，側重于對“信”的具體考證。

一般而言，社會誠信體系可以分為三個部分：個人誠信、企業誠信和政府誠信。三者當中，政府誠信處于核心地位，起著基礎性、決定性、導向性的作用。沒有良好的政府誠信，就無法建立良好的社會誠信。這是因為，政府誠信在社會誠信體系中擔當雙重角色：一方面，政府是個人誠信和企業誠信擴展的最重要的保障機制，政府是現代社會保障公民之間建立信任關系的最后盾牌；另一方面，政府的合法性基礎來源于公民個人和企業對政府的信任。也就是說，對前者而言，政府作為個人誠信和企業誠信的管理者、監督者，是獨立的“第三方”；對后者而言，政府要取得公民個人和企業的信任，它是這種信任關系中的直接行動者。勝任這個雙重角色要求國家做到穩定、有效、公正、廉潔[3]。

不管扮演何種角色，作為公共權力的行使者，政府相對于普通公民和企業總是處于優勢地位。政府是否合理行使公共權力是評判政府誠信度的重要指針，如果政府濫用權力、腐敗橫生，公民自然沒有理由對政府保持信任，也不會心甘情愿地接受政府的政策。更嚴重的是，政府失信還會對社會誠信造成巨大的破壞。一旦政府發生誠信危機，民眾和企業無法依靠政府挽回失信者給自己造成的利益損失，就可能轉而通過腐敗行為謀取利益，或者向黑社會組織尋求庇護，形成對正式秩序的嚴重挑戰。從此意義而言，腐敗和黑社會現象，不僅是政府失去誠信之因，也是政府失去誠信之果。

概言之，在誠信問題上，政府存在一個“誠信悖論”：一方面，有效的政府為個人誠信和企業誠信提供強有力的保障后盾；但另一方面，政府并不能保證能夠勝任社會誠信體系的第三方監督者角色，政府的“惡行”很多時候正是社會誠信的最大破壞者。所以，加強社會誠信建設，首要問題是加強政府誠信建設。

二、中國公務員誠信建設現狀

公務員是構成政府整體的基本要素，是各級政府執掌行政權力的直接承擔者。政府的誠信狀況首先要通過不同級別和職務的公務員的誠信行為體現出來，離開了公務員的誠信，各級政府的誠信就無從談起。雖然公務員誠信并不能等同于政府誠信，政府誠信也不是簡單的各個公務員誠信的加總，它還體現于整個政府體制架構是否科學、合理和有效，但是，公務員的誠信建設是落實和推進政府誠信建設的最佳支點。

針對社會誠信建設，國家出臺了一些指導性規定。例如2007年，國務院辦公廳頒布了《關于社會信用體系建設的若干意見》，提出“以法制為基礎，信用制度為核心，以健全信貸、納稅、合同履約、產品質量的信用記錄為重點，堅持‘統籌規劃、分類指導，政府推動、培育市場，完善法規、嚴格監管，有序開放、維護安全’的原則，建立全國范圍信貸征信機構與社會征信機構并存、服務各具特色的征信機構體系，最終形成體系完整、分工明確、運行高效、監管有力的社會信用體系基本框架和運行機制”，并要求由國務院辦公廳牽頭建立國務院社會信用體系建設部際聯席會議制度，指導推進有關工作。在該《意見》指導下，一些部門和地區相繼開展了多種形式的社會信用體系建設試點工作，其中上海市的實踐最為突出。上海市人民政府先后制定發布了《關于加強本市社會誠信體系建設的意見》、《上海市2003—2005年社會誠信體系建設三年行動計劃》、《上海市社會誠信體系發展“十一五”規劃》、《上海市個人信用征信管理試行辦法》和《上海市企業信用征信管理試行辦法》等一系列法規，成立了社會誠信體系建設聯席會議辦公室和征信管理辦公室等專門機構[4]。但是這些制度和實踐基本上都是針對個人誠信建設，尤其是企業誠信建設，很少涉及公務員誠信建設，當前國家并沒有出臺專門的關于公務員誠信管理的法律法規。

盡管沒有專門的關于公務員誠信建設的法律，但是關于精神文明建設、公民道德建設的要求中，都直接或間接涉及公務員誠信建設。例如，早在1987年發布的《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》中就指出：“在我們社會的各行各業，都要大力加強職業道德建設。首先是黨和國家機關的干部，要公正廉潔，忠誠積極，全心全意為人民服務，反對官僚主義、弄虛作假、利用職權謀取私利?！?001年中共中央公布的《公民道德建設實施綱要》中提出：“要大力倡導以愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會為主要內容的職業道德?！?006年正式實施的《公務員法》中，明確規定公務員必須履行如下義務：“全心全意為人民服務，接受人民監督”、“忠于職守，勤勉盡責”、“遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”。應該說，這些規定都涉及公務員誠信建設。

各部門和地區在實踐中也針對公務員誠信建設做了許多有益的探索。例如北京市宣武區2003年頒發了《關于深化政務公開建設誠信政府的實施意見》，建立了政務承諾制度；上海市徐匯區政府通過運用共享日歷系統，對公務員的行政行為進行痕跡管理①；上海市金山區從2003年始對3000名公務員建立公務員誠信檔案，率先進行了誠信考核；上海市楊浦區自2004年始在公務員管理中引進個人信用報告制度[5]。此外，各地也都或多或少開展了公務員誠信教育工作。

以上各地政府的誠信建設舉措，盡管還只是初步的、不系統的，但是他們的努力還是值得肯定的，然而從全國層面審視公務員誠信建設，欠缺還是比較明顯的：

首先，全國性的公務員誠信建設整體方案尚未出臺，關于公務員誠信的法律規范基本上沒有，有的只是抽象的、零散的、難以落實的有限規定。

其次，公務員誠信管理體系建設尚未起步。公務員管理部門并沒有被法律明確賦予承擔公務員誠信建設的責任；紀檢監察部門也沒有對公務員誠信的監察和監督采取足夠的重視。公務員誠信建設的重任反而由中央精神文明建設指導委員會和宣傳部門來承擔，負責包括公務員在內的全社會道德建設重任，這種職能上的錯位，勢必影響公務員誠信建設的推進和效果。

再次，缺乏合理的誠信評估機制和有效的誠信獎懲措施，缺乏公務員守信的受益機制和失信的懲戒制度。

三、加強公務員誠信建設的路徑

中國在加強公務員誠信建設上任重道遠。筆者認為公務員誠信建設的最終目標是要將公務員誠信倫理行為法制化，當務之急是建立公務員誠信管理的組織載體，操作途徑是通過評估和獎懲建立公務員誠信的激勵驅動機制。

（一）法律保障

誠信是一個道德問題，但誠信管理作為一種制度，卻要用法律加以保障，以實現誠信管理的權威性、嚴肅性和公正性。公務員誠信屬于行政倫理范疇，國際上，一些國家制定了專門的行政倫理法案，例如美國有《美國政府行為倫理法》和《美國行政部門雇員倫理行為標準》，日本有《國家公務員倫理法》和《國家公務員倫理規程》，韓國有《韓國公職人員倫理法》和《韓國公職人員倫理法實施令》；一些國家將誠信等行政倫理問題納入反腐敗法案當中，例如英國的《反腐敗法》。

在我國，約束官員誠信等道德倫理問題的法律制度還很欠缺，《公務員法》雖然已經將把對公務員道德領域的要求提升到了法律地位，但是規定還比較籠統，配套法規建設還很不完善。因此有必要研究和制定專門的《公務員誠信管理條例》，具體規定公務員誠信管理的范圍、誠信管理相關機構、誠信信息采集和披露、誠信狀況的評估和考核等問題。近年，中國有一些被問責的官員復出，受到人們的誠信質疑，如果法律有明確的誠信評估和獎懲標準，這種現象就不會發生。

（二）組織載體

誠信建設的當務之急是建立公務員誠信管理的組織載體。必須合理規劃和科學安排公務員誠信管理的機構設置，充分利用公務員誠信管理的人力和物力資源，建立符合我國國情的公務員誠信管理組織網絡，使管理在網絡的覆蓋中實現，使信息在網絡的平臺上溝通，使靜態的制度在網絡的互動中運作，通過搭建管理平臺，整合各方資源，加強溝通協調[6]。

1.設立公務員誠信集中管理機構，理順輔助和監督機構職能

公務員誠信建設的組織載體包括三個部分：

一是集中管理機構。美國根據《美國政府行為倫理法》成立了美國政府倫理辦公室，它在1979年成立之初隸屬于人事管理局，1989年獨立建制直接向美國總統、國務院和國會負責，辦公室主任由美國總統提名經國會任命。香港特區在公務員事務局內部設立了公務員品行紀律事務部，主管公務員道德、操行和紀律等誠信方面的工作。我國由于沒有一個專門的組織載體進行統一管理，使政府對于誠信管理職能的實現分散在不同的部門，信息缺乏溝通，沒有形成管理的合力，呈現的問題好像有很多部門在管，實際誰也不管[6]。

筆者認為，我國可以考慮在組織、人事部門內設立專門的公務員誠信管理機構，根據公務員誠信管理條例制定具體的實施細則和管理程序，具體開展各種管理、指導和協調工作；負責公務員誠信信息記錄，做好各種誠信信息資料的搜集和整理分類，進行誠信檔案管理和誠信等級評定；負責制訂公務員誠信教育培訓計劃，對公務員進行誠信理念教育；把好公務員招考和錄用時的誠信關。

二是輔助管理機構。宣傳和文化部門要突出誠信建設的宣傳報道，組織開展以誠信為主題的宣傳教育活動，營造誠信的社會氛圍；信息管理部門要建立公務員誠信信息平臺，依法提供信息查詢，實現誠信信息共享；檔案管理部門參與誠信檔案的編制以及歸檔后的管理，協助相關部門調閱；黨校行政學院要組織參與公務員誠信教育和培訓；同時鼓勵和規范從事征信業務的中介機構的發展。

三是監督機構。各級紀檢監察機關是公務員誠信管理的監督機構。必須將公務員誠信管理提升到反腐倡廉的高度，公務員誠信管理作為廉政建設體系的一部分，紀檢監察機構擔負著重要責任。紀檢監察機構要負責查處公務員的違法違紀行為，并將公務員的違法違紀情況記錄進公務員誠信檔案；紀檢監察部門要與公務員誠信管理專門機構合作，將誠信管理工作納入黨風廉政教育和腐敗預防工作當中，推進各部門形成廉潔、誠信的工作作風。此外，還應該加強人大、政協、輿論和公眾對公務員誠信管理的監督，形成內外結合的多維度的監督體系。

2.建立公務員誠信信息共享和誠信管理、監督機構聯動機制

公務員誠信信息的采集是否全面、真實和準確直接影響到對公務員誠信的考核、評價、獎懲等管理行為的客觀性、準確性和權威性。公務員誠信信息的采集應該考慮以下三個方面：一是政府內部產生的公務員誠信信息，包括年終公務員的個人述職報告和材料、每年本單位對公務員考核的綜合意見、領導在檢查工作過程中發現的情況、績效評估的反饋意見以及紀檢監察部門接受的舉報材料和相關信件等；二是社會、公眾以及企業等政府服務對象對公務員工作及行為的評價，包括信訪部門接到的社會反映與群眾來信來訪、網上與報刊等媒體的意見與群眾評價等；三是公務員個人的信用信息，包括個人身份信息、銀行信息、消費信息和交通駕駛信息等。以上三方面的公務員誠信信息綜合以后，要通過電子政務系統實現在政府部門內共享，以便在工作中快速了解公務員的誠信狀況，把握問題癥結并及時予以糾正。同時還需要加強與社會公眾的溝通和聯系，及時了解社會公眾對政府服務和公務員行為的評價，因此公務員誠信信息共享機制還應該包括與民眾聯系的信息公開和反饋系統。

在信息共享的基礎上，公務員誠信建設還要在誠信集中管理機構、輔助管理機構、監督機構、其他行政部門以及社會之間形成有效的聯動機制，在聯系中加強溝通，在協調中形成合力。在這方面可以借鑒香港地區的經驗，香港公務員事務局的公務員品行紀律事務部聯合香港廉政公署定期為公務員舉行防貪培訓，推進“公務員廉潔守正計劃”，協助各政府部門制定防貪指引、員工守則；在政府內互聯網建立了“公務員誠信管理資料中心”；還引導各政府部門設立由高層人員擔任主任的“誠信推廣委員會”，推廣誠信，預防貪污舞弊，將誠信計劃和要求清晰地傳達給每位公務員，把握和監督本部門公務員的誠信狀況，并及時予以提醒和糾正，致力于長遠的誠信建設工作。

（三）激勵驅動

誠信管理要達到促進公務員誠信行政、廉潔自律的目標，必須通過誠信評估落實到考核和獎懲措施上，通過激勵驅動達到約束、引導、示范、反饋和促進公務員誠信的目的。

首先要設計一套合理的公務員誠信評估指標體系。評估指標體系要做到規范全面、過程和結果相結合、具有較強的可操作性。為此，有學者建議引入ISO9001質量管理國際認證體系來推動公務員誠信管理，ISO9001質量管理國際認證體系具有流程明晰、標準明確、痕跡可查、操作簡單等特點，借鑒這一體系，可使公務員誠信評估更加客觀、準確、科學[7]。此外，對公務員的誠信評估絕不能僅僅是政府內部的評估，更為重要的是社會公眾對公務員行政行為的評價。因此評估指標體系的設計要充分重視公眾意見和群眾滿意度，指標體系中要設計專門的公眾評價模塊。

其次，在誠信評估的基礎上實施獎懲措施。通過獎懲讓公務員明確誠信行政的具體標準，在獎勵誠信、懲戒失信中獲得典型教育和警示教育，從而校準自身行為。獎懲措施要綜合運用經濟手段、道德手段和法律手段，做到權威公正、及時合理。廣東省江門市仿照住房公積金模式，開始在市直機關試行廉政公積金制度，引起很大爭議。應該說，設計廉政公積金的初衷是為了獎勵官員的廉政誠信，但是如果沒有完備的公務員誠信記錄和誠信管理機制，沒有合理的誠信評估方法和獎懲手段，沒有完善的腐敗發現機制，廉政公積金就很可能成為變相增加的福利。

總之，公務員誠信建設要做到誠信管理機構專門化、誠信管理系統網絡化、誠信信息采集數據化、誠信評估獎懲標準化，形成一套準確、客觀、及時、動態的科學管理制度。此外，公務員誠信管理制度作為反腐敗制度體系的一部分，還應該和《公務員法》、官員財產申報制度、利益沖突管理制度、信息公開制度相結合，組成一套廉政建設制度體系，形成反腐敗的合力。當前，中國已經頒布了《政府信息公開條例》，領導干部重大事項申報制度正在逐步推進，利益沖突管理制度也在研究過程中，公務員誠信管理制度建設提上議事日程勢在必行。

注釋：

①即要求每位公務員將自己每天的工作日程和主要事項寫下來，日歷完成后，48小時之后就不能進行修改，作為痕跡留作永久的檢查。

[1]朱熹.四書章句集注·中庸[M].上海：上海古籍出版社，1983.

[2]周振甫.周易譯注[M].北京：中華書局，1991.

[3]肖俊奇.社會誠信與腐敗[J].中共天津市委黨校學報，2010，（3）：42—47.

[4]陳躍華.上海社會信用制度匯編[M].上海：上?？茖W技術文獻出版社，2009.

[5]陳尤文，袁建村，等.政府公務員誠信體系建設研究[M].上海：上海三聯書店，2008.

[6]陳尤文.公務員誠信體系建設亟待解決的幾個問題[J].中國人才，2007，（7）：49—50.

[7]陳尤文，王丹.以ISO9001為平臺推動公務員誠信體系建設[J].中國行政管理，2006，（11）：83—85.