高校內部管理“去行政化”改革思路探討

張功員

（鄭州大學 高等教育研究所，河南 鄭州 450001）

“去行政化”是近年我國輿論界和學術界對高等教育體制改革的熱議中最為突出的字眼，是針對高等教育實際辦學中出現的種種不應存在于高校這一學術機構中的行政化傾向而提出的強烈呼吁。“去行政化”主張弘揚現代大學精神，政府還大學以自主辦學權，在高校管理中奉行學術至上的價值取向，讓行政為學術服務，實現大學自治、學術本位和學術自由。針對這一問題，溫家寶總理在2010年2月27日接受中國政府網、新華網聯合專訪，與廣大網友在線交流時也特別指出：“教育行政化的傾向需要改變，最好大學不要設立行政級別。”[1]2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出的“推進政校分開、管辦分離”、“落實和擴大學校辦學自主權”等方針，更進一步為高等教育體制的“去行政化”改革提供了指導方向。

一、高校內部管理體制“去行政化”改革的必要性

高校行政化，指的是在高等學校的管理和運行中以行政權力為主導、以“官本位”為價值取向、以政府意志和行政級別決定辦學資源分配等的傾向，其實質是當前政治體制下行政主導一切的價值觀念在教育系統中的延伸表現。高校行政化的傾向主要表現在兩個方面，一是政府對高等學校的管理，二是高等學校內部的管理。其中，以內部管理的行政化對高校的影響最為深入。在行政化的影響下，高校的各項事務圍繞行政管理進行，教育教學工作不是遵循教育規律運行，而是按行政規律運行，行政權力成為強勢主導，學術權力被侵吞乃至取代，淪為行政權力的附庸，學術自由不得不向各種現實低頭，高校學術創新能力大受鉗制。然而，事實上，高校無論是作為為社會培養專門人才的教育機構，還是進行文化傳承和創新的學術研究機構，都不應以行政權力為主導、按行政規律運行。行政管理是高校系統運行所必需的，但行政化卻是萬萬要不得的。行政化的弊端在于行政權力過多干預學術權力，大學沒有以教師、學生以及學術研究為核心來運作，而是出現了行政權力中心化的越位和錯位[2]。高校內部管理的行政化，不僅造成了高校行政管理的效率低下，更影響了高校的學術自由和學術創新發展，是我國高校建設中國特色現代大學制度的阻礙之一。高校“去行政化”首先要解決高校內部的行政化傾向問題，而不能僅僅將眼光局限在政府對高校的行政權力控制，更要注意到高校內部行政權力對學術權力的控制和約束。沒有了對高校內部行政權力的制約，高校“去行政化”就只能是“隔靴搔癢”[2]。高校內部管理體制的“去行政化”改革不僅是凈化高校學術空氣、激發學術創新活力的需要，更是事關百年教育大計和民族文化傳承發展的大事。

二、厘清行政權力與學術權力的關系是改革的前提

高校內部管理體制的本質體現為高校內部的權力結構及其關系。一般來說,作用于高校的權力有學術權力、行政權力和其他權力三大類，學術權力、行政權力是其核心權力[3]。其中，以教師、教輔人員和學生為主體的其他權力由于不具有組織性、規模性和穩定性，較為松散和薄弱，難以與行政權力和學術權力抗衡。因此，行政權力與學術權力就成為高校內部的兩大權力主體，它們之間的相互制衡、此消彼長是高校內部管理中各種復雜問題的根源。要明確高校內部管理體制改革的方向，就必須首先從觀念上厘清這兩者的關系。

（一）行政權力與學術權力的性質、主體和行使方式不同

高校行政權力是基于政府授權的法定權力，具有“科層化”特征，以行政組織體制為依托。其權力主體是高校的管理部門和管理人員，對我國來說，則是黨委領導下的各級行政組織及其成員。我國高校行政權力一般分為校、院、系三個等級，形成自上而下的權力體系。行政權力的行使則以此等級體系為路徑，并以高校的各項合法化的制度為依據和保證。與有著政府授權和制度保障的“合法化”的行政權力相比，高校學術權力是一種非正式的、基于學術造詣和學術影響而產生的“合理化”的權威性力量，具有民主的特征。學術權力（power）產生于“學術權利（right）”及其民主形式，它包括個人的學術權利和由享有學術權利的個人集合而成的組織[4]。具體來說，高校學術權力的主體是教授個體和由教授集合而成的學術組織。學術權利的性質要求學術平等，要求以民主的方式而不是以權威專斷的方式來表現學術權力[4]。因此，學術權力體系是一種以學科和專業分工為單位的、扁平化的結構，沒有類似于行政權力體系的縱向層級和隸屬關系。學術權力實現方式的民主性是衡量其公正與否的根本原則。行政權力與學術權力在性質、主體和行使方式上的不同，決定了二者之間既相互依存又相互矛盾的關系，因此當二者并存于高校內部管理體制之中時，由于兩種權力力量對比的此消彼長，便形成了高校內部管理體制的不同類型。

（二）行政權力與學術權力的關系決定了高校內部管理體制的類型

根據行政權力與學術權力的關系，可以將高校內部管理體制分為學術權力主導型、行政權力主導型和行政權力與學術權力均衡型三種類型。學術權力主導型的高校內部管理體制以德國、法國和日本的一些國立大學為代表。在這種類型的高校中，由于辦學規劃及資源分配權力被政府主管部門嚴格控制，因此實際上高校內部的行政權力被直接介入的政府權力所削弱。與此同時，基層的教授卻掌握著科研規劃的制訂實施和學術資源的分配使用，具有高度的自由，并且參與學校重大事宜的討論和決定，在學校的決策活動中發揮重要作用。行政權力主導型的高校管理體制以美國的一些巨型大學為典型，如加州大學、斯坦福大學等。這些高校以董事會為最高權力機構，實行嚴格的科層化等級管理，在以行政權力為主的同時保證學術人員有一定的學術權力。行政權力與學術權力均衡型的高校內部管理體制以英國傳統大學為代表。學校內部的管理由校務委員會、理事會、評議會和副校長四個部分分擔，校務委員會與理事會行使行政權力，由大學教授組成的評議會行使學術權力，而副校長則負責兩種權力之間的溝通和協調，構成二者均衡局面。

（三）行政權力與學術權力均衡型體制可作為一種理想的模式

高校內部的行政權力與學術權力對比狀況的不同，形成了不同的內部管理體制類型，但孰優孰劣卻是難以一言以蔽之的。學術權力主導型的模式，雖有利于學術自由的發展，卻由于行政權力被削弱而導致了管理效率低下、資源不合理配置等問題。以行政權力為主的模式，基于嚴格的科層管理提高了運行效率，卻過多約束學術權力，影響學術自由的發揮，甚至背離教育發展規律，不利于高校文化創新和育人目標的實現。因此，綜合二者的特點，使行政權力與學術權力協調溝通、均衡發展才是“揚長避短”、“剛柔相濟”的中庸之道。

現代高校規模的不斷擴大和高校資源的社會化需求使得單純追求學術目標的“象牙塔”式大學管理模式難以為繼，而繁雜的大型學校管理事務也并不適合由學術權力來承擔。高校的內部管理需要行政權力的運作來保證效率，而行政權力的科層制、下級服從上級式等管理方式又是不符合高校作為學術科研機構的特質的，必須將行政權力約束在適當的范圍內。綜合以上情況來看，行政權力與學術權力溝通協調、相互制約、均衡發展才是高校內部管理體制改革的方向。行政權力與學術權力均衡型體制可作為一種理想的模式。當然，絕對均衡的狀態是難以在實際中達到的，現實中也不存在一種絕對標準的“放之四海而皆準”的高校內部管理模式。在充分了解現代大學制度精神和管理理論的基礎上，根據自身的狀況和問題進行調整和完善才是高校內部管理體制優化改革的良策。

三、建立行政權力與學術權力平衡機制是改革的關鍵

受我國社會政治體制和近代高等學校發展歷史的影響，我國高校的行政權力一直占據著強勢的主導地位，在學校的各個層次、各個方面的管理工作中發揮主導作用，而學術權力處于弱勢的從屬地位。因此，探討建立行政權力與學術權力平衡機制，實現高校內部管理權力結構的均衡化是改革的關鍵。

（一）在制度規定上清晰界定行政權力與學術權力職責范圍

高校內部管理制度作為內部管理的依據和準則。制度規定的準確細致是制度高效履行的保證。在高校內部管理制度中明確界定行政權力和學術權力的職責范圍，可以保證二者分工明確、有序運行，以實現相互制約、相互均衡，防止推諉扯皮現象的發生。二者職責范圍的界定應當遵循適當分離的原則，根據高校內部管理事務的不同性質來分配適用的權力。行政權力不應涉足應由學術權力承擔的事情而取代學術權力的角色，學術權力也不應包攬行政權力分內的事情而扮演行政權力的角色。即使對于學術事務管理中需要行政權力承擔的工作，也應在學術權力先期行使的基礎上來進行行政協調和運作。例如，研究生入學面試這一環節就包括了行政權力和學術權力雙方的工作，其中對考生的專業知識作出學術水平評價是學術權力的職責范圍，而根據學校招生計劃進行各專業名額調配是行政權力的職責范圍，在此過程中，任何基于招生名額影響而左右學術水平評價結果的行為都是混淆了學術權力和行政權力職責范圍的不當做法[4]。基于我國高校目前行政權力過大的現狀，對行政權力的規范應當更為嚴格。行政權力的職責范圍界定應約束在行政事務管理之中，不可影響學術事務的運行和學術目標的實現。

與此相適應的做法是建立教授治教、職員治事的人員管理制度。在目前的高校管理中有一種常見的做法，就是學術職務和行政職務兼任于一人，或者是學術人員兼任行政職務，或者是行政人員兼任學術職務。這雖然在客觀上有利于節省管理成本、充分利用人力資源，但極易導致行政權力與學術權力職責的混淆，身兼兩種不同性質權力的管理人員極易在主觀上以行政意志去處理學術事務，或者以學術思維處理行政事務，從而導致了高校行政權力與學術權力混為一體、互相取代的復雜狀況。實際上，由于目前高校行政權力的強勢，行政權力取代學術權力的狀況更為常見，這也進一步削弱了高校的學術權力。因此，在高校的人員管理中實行學術人員和行政人員的職務分離，避免身兼二職的情況，應當成為改革的重點之一。例如，深圳大學專門設立了人事、財經教授委員會，專管學校的師資建設和教學科研資金分配，并規定不讓校長、院長及有行政職務的教授介入，其成員都是真正的“布衣教授”。這一做法保證了教授對學術事務特別是學術資源的使用權，在一定程度上體現了高校管理“去行政化”的要求。

（二）在機構設置上建立健全完善的基層學術權力組織

高校是以學科和專業分支為基礎的“底部沉重”的學術組織，學術管理活動主要是在基層的各院系和學科專業分支中進行。基層學術人員是高校學術權力的最大主體，但實際上他們恰恰是權力最為薄弱的群體。目前高校的學術事務決策權過于集中于學校一級，其實不利于激發基層的學術活力，也導致了大學辦學特色的缺乏。因此，建立完善的基層學術權力組織，使學術人員的權力得以落實，學術權力的行使得以保障，是改革的著力點之一。

提高基層學術權力的地位，關鍵是要在基層建立正式的教授組織（如教授委員會等），并從制度上保證教授對基層學術事務的決策權，包括學科和專業規劃的制訂權、課程的設置和調整權、教授的聘用權、科研項目的管理權等。例如，在國內高校中率先實行教授委員會制度的東北師范大學，其教授委員會組織以院（系）為單位組成，為基層學術權力的行使提供了機構依托。在此應當注意的是，由于學科和專業知識的差別造成了學術領域的“隔行如隔山”效應，因此，基于本學科之內的學術權威而來的學術權力在另一個學科領域內是沒有絕對主導權的，這就需要基層學術權力采用集體討論和民主商議的方式來進行決策，而不能像行政命令那樣強制推行。相對于教授個人權力形式來說，由教授群體組成的教授委員會則是更為恰當的基層學術權力組織形式。

（三）在權力監督上充分發揮教代會的民主監督功能

高校教代會是高校廣大教職工行使民主管理權力的機構，具有審議學校管理工作決策、監督評議領導干部、代表和維護教職工切身利益的實際權力。充分發揮教代會的民主監督功能，在高校主要權力體系之外建立廣泛的監督體系，有利于行政權力和學術權力決策和行使的科學性、民主性、可行性，同時監督體系的信息反饋功能也能不斷完善高校管理工作。

首先，教代會的人員構成是一個值得重視的問題。為了充分體現學校以教學、科研為主的特點，要注重讓一些沒有權力職位的教授、副教授、講師等普通學術人員充分發表意見，行使監督權力。例如，深圳大學在近年探索“教授治學”的改革實踐中，進行了學術委員會和教代會人員重組，規定教代會的構成中95%以上為普通教工，許多教授、副教授、講師都參與其中，這樣的人員構成可以充分體現基層廣大教職工的意愿。其次，要保證監督的有效性。教代會應當直接對校長負責，教代會的集體決議一旦生成應當立刻具有合法化的效力，由相關部門立刻執行，教代會有權對提案的執行情況督促檢查，學校要為提案的實施創造條件。再次，針對目前國內高校行政化的現狀，應當把行政權力的監督作為一項重要工作。最后，由于學術權力行使方式的特殊性和學術事務以合理化、學術自由原則為前提的特殊性，學術權力的制約顯得尤為重要，其操作難度也是頗高的。要保證學術權力按照學校規章制度和合法程序運行，避免權力行使中的無序性和隨意性。

[1]余英杰.溫家寶總理與網友在線交流現場熱詞：教育[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-02/27/content_13062805.htm，2010-02-27.

[2]任達軒.戴著“枷鎖”的舞者——大學去行政化改革探討[J].北京教育：德育，2010，（5）：24—27.

[3]張衛東，董慧.高等學校權力結構分析[J].遼寧教育研究，2006，（1）：14—16.

[4]秦惠民.高校學術管理應以學術權力為主導[J].中國高等教育，2002，（Z1）：25—27.