平潭綜合試驗區開發建設的SWOT分析

梅進祿

（集美大學政法學院 福建 廈門 361021）

2011年國家批復了《平潭綜合實驗區總體發展規劃》[1]，賦予了平潭積極開展兩岸合作試點，建設兩岸交流合作的先行區的重任。運用SWOT全面分析平潭的優勢與弱勢、機遇與威脅，明確其最佳的發展模式，具有十分重要的意義。

一、突出獨特優勢，實現差異發展是平潭成功的唯一途徑

自《平潭綜合實驗區總體發展規劃》（下文簡稱《規劃》）公布以來，平潭的建設突飛猛進，人們對平潭的期望和呼聲也日益高漲。但平潭與同屬福建省的廈門市，同國內臺資企業發達的蘇州昆山、廣東東莞相比，屬于后發地區。從發展經濟學的角度來看，后發地區只有充分發揮自身的獨特優勢，揚長避短，實行與先發地區不同的差異化發展道路，才能在與先發地區的競爭中取得成功。

平潭作為國家批準、探索進行海峽兩岸區域合作的第一塊試驗田，如果在建設過程中照搬照抄其他先發地區的發展模式和思路，不僅經濟建設無法取得成功，同時也失去了國家建設平潭綜合試驗區的政治意義。然而，分處臺海兩岸的平潭與臺灣在制度上存在著很大的差異，要實現兩種不同制度的對接與融合，把平潭建成兩岸同胞“共同家園”，就必須在明確自身優勢與弱勢、機遇與威脅的基礎上，在經營理念、法律制度、社會文化等與臺灣開展各方面的合作實驗，圍繞共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益這“五個共同”來設計出具有平潭特色的發展之路。

二、平潭開發的SWOT分析

（一）平潭的優勢（Strength）

平潭是祖國大陸距臺灣本島最近的地區，與其他地區相比平潭在對臺方面具有許多優勢，如其地理區位特殊，具備全面開放開發的良好的自然條件，具有獨特的對臺交流合作的優勢。但其當前最大的優勢是政策優勢與投資優勢。

1.政策優勢。現階段平潭最大的優勢是政策優勢，因為《平潭綜合實驗區總體發展規劃》賦予平潭比經濟特區更加特殊、更加優惠的政策，是高于特區的特殊政策。所以人們認為平潭“比‘特’更特”。這些政策主要體現在以下幾個方面：第一，實施“一線放寬、二線管住、人貨分離”的特殊通關制度；第二，實施特殊的稅收政策，對符合條件的企業減按15%的稅率征收企業所得稅，并對在平潭工作的臺灣居民進行所得稅差額補貼；第三，可以購買免稅商品；第四，在島上實行“雙幣制”；第五，實施最快捷的對臺直航；第六，允許臺灣的機動車能在平潭島上行駛；第七，允許持有臺灣地區權威機構頒發的證書的臺灣相關服務機構及執業人員在平潭島開展相關的業務；第八，劃定一些區域，在這些區域中，將由臺灣人管理，其它區域也聘請臺灣人共同管理。

2.后發優勢。平潭作為后發地區具有明顯的后發優勢。具體地說，平潭與相關先發地區相比，有未開發的優勢，制約因素小，土地資源相對充裕。在承接臺灣產業轉移、促進周邊地區聯動發展等方面具有較大的發展空間和潛力。同時，平潭作為新建立的行政區，可以在行政制度設計上打破常規，找到大陸與臺灣政治上的接觸點，解決長期以來兩岸地政治上缺少溝通的局面。

3.行政體制優勢。平潭綜合實驗區具有很大的行政體制優勢，它在行政體制上實行扁平化管理，構建了精簡高效的管理機構，實現了行政管理的高效率運作。平潭綜合實驗區管委會統一協調平潭綜合實驗區各項事務，共內設經濟發展局等30個正科級職能處（室）和部門管理機構。形成平潭綜合實驗區的事在平潭綜合實驗區辦的運行機制，使平潭綜合實驗區具有更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權。

（二）平潭的劣勢（Weakness）

實驗區的“總體發展規劃”列出了平潭在開發條件上的四個不足，即經濟發展基礎薄弱、公共服務水平較低、生態環境相對脆弱、高層次人才缺乏等。除此之外，我們認為平潭還存在著以下幾個明顯的劣勢。

1.人口少，經濟總量不大，腹地小。2010年福建省第六次人口普查統計數據顯示，平潭常住人口35.78萬，城鎮人口11.39萬，鄉村人口24.39萬，城鎮化水平僅為31.8%。在經濟發展上，由于平潭偏居海島，交通不便，又長期擔負對臺武裝斗爭前線的角色，基本上沒有大規模、高科技的工業企業，導致經濟總量過小。2009年平潭縣的GDP只有73.58億元，到2011年也僅為111.86億元，2012年才達到135.53億元[2]。同時，平潭跨海與福州的各縣市相連，這些縣市的經濟發展水平也不高，經濟總量也不大，無法給平潭提供較大的經濟腹地支撐和完善的產業鏈。

2.文化語言與臺灣的差距較大。平潭跟臺灣語言不相通，文化也不相同。大多數平潭居民講的是福州方言，且普遍普通話不標準，臺灣則以閩南文化為主體。平潭的語言文化、社會環境、生活方式與臺灣缺少共同之處，在這種條件下要建設起臺灣同胞熟悉的生活環境，形成臺灣同胞的“第二生活圈”，是一個比較棘手的問題。

3《.規劃》不具體。《規劃》是原則性的看法，并沒有一些具體的優惠措施，致使臺灣方面沒有很認真地看待和重視平潭的開發和建設。平潭實行“五共”政策是一個很好的構想，但相關政府沒有形成一個清晰的發展定位，只仍停留在小區、開發區的共建共管，臺灣民眾便捷進入平潭等方面，而究竟要讓平潭成為何種產業的聚落，目前仍不明確。這無形中導致了不少想來此發展的臺灣人的誤解和困擾，因而保持觀望，謹慎面對。

4.優勢遞減快。各種優勢都有一個積累提高的問題，往往在開創之初，大家干勁足，容易出成果，效果明顯。但隨著時間的推移，問題會越來越多，情況會越來越復雜，從而使各種優勢逐步減弱，甚至快速遞減，最終喪失。

（三）機遇（opportunity）

1.兩岸關系平和。2008年國民黨重新執政后，揭開了兩岸關系的歷史新頁，使兩岸關系持續緩和。經濟上，兩岸各種生產要素的直接交流更加密切，兩岸經濟關系走向正常化，兩岸經濟合作制度化進程也在加速推進。在社會與文化交流交往方面，兩岸直接“三通”（通郵、通航、通商）基本實現，兩岸人民邁入大交流時期，兩岸文化教育交流迅速升溫。

2.國家積極支持。國家支持福建省加快建設海峽西岸經濟區，對平潭而言是一個絕佳的歷史機遇期。因此，從平潭綜合實驗區成立以來，先后有19位黨和國家領導人，130多位副部級及以上領導前來考察，并作出一系列重要指示，要求平潭先行先試，加快開放開發，服務對臺工作和海西發展大局。國家財政部決定從2010年起每年給予8億元補助，6年將給予48億元。福建省委、省政府賦予平潭設區市及部分省級經濟管理權限，并將未來10年內平潭所有稅收留在平潭，用于平潭的建設。福建省30多個省直部門也相繼出臺支持政策，如省發改委等部門相繼將部分項目審批、核準權限下放到平潭，全力支持平潭開放開發。

3.各方投資力度大。“平潭綜合實驗區”確立以來，各級政府對平潭的投資逐年加大，增長迅猛。2010年投資近100億元，2011年已達303.5億元，2012年達到600.29億元，2013年預計投資500億。根據計劃，十二五期間要完成2500億元，平均每年達到500億元。同時，各金融機構也對平潭單列了信貸額度，其中15家商業銀行就給了平潭670億元的總承貸資金。

（四）威脅（threat）

目前平潭發展的核心驅動力仍然是“政策和資金投入”兩架馬車。政策的變動和投資的減少，必然會影響平潭的發展。這是顯性的威脅，本文不作過多的分析。我們認為，在這兩因素不變的情況下，一些隱性的威脅更需要重視，否則平潭的建設就難以達到既定的目標。

1.周邊地區的激烈競爭。平潭不僅與國內的長三角、珠三角等臺企密集地區相比在發展上存在著比較大的差距，就是與同處海西、對臺職能相近的廈門相比差距也不小。同時，現在這些先發地區對臺交流的力度也在不斷加大，如昆山也已經開始大力打造“臺灣精神家園”，讓臺商在昆山不只是工作，還能融入當地，把昆山當成“第二個家鄉”。可以預見，未來的競爭會更加激烈，平潭要在競爭中取勝困難不小。

2.認識不統一。對平潭的開發建設，在福建省內有不同的認識，甚至有一些干部群眾持懷疑態度，他們擔心扶持開發平潭會犧牲廈門的發展，得不償失。這就造成如何在各地區協調發展的基礎推動平潭快速發展是個比較大的難題。同時，分管平潭開發建設的不同層面的領導，對平潭的定位和解讀也不同，容易引起人們的誤解。這對平潭的開發建設形成了很大的制約。

3.臺灣當局不認同。平潭實驗區的建設需要臺灣當局的積極參與，否則其優勢將無法顯現。但從最近的情況看，臺灣當局對“平潭實驗區”的開發建設不積極、不熱心，更不鼓勵臺灣企業、民眾到平潭投資創業。國民黨和臺灣當局把“平潭綜合實驗區”曲解為“一國兩制”的實驗區，或以懷疑實驗區暗藏“一國兩制的統戰陰謀”為由，宣稱臺官方沒有跟大陸攜手開發平潭的打算，也與對岸并沒有“共同規劃”過平潭實驗區，大陸要怎么試是他們的事情。并表示對平潭開發表示不樂觀，甚至提醒、告誡臺商前往投資須小心。臺灣當局的這種態度必然會給平潭的開發建設帶來不利的影響，它不僅制約平潭開發的速度，更會影響平潭發展的未來走向。

4.臺海局勢變化的不確定性

臺海局勢的變化是平潭發展中最為復雜的不可控的因素，也是平潭未來發展的一個威脅因素。臺灣海峽的局勢錯綜而復雜，影響的變數很多，并且許多因素的不確定性很大。如果臺海局勢繼續趨于和緩，將對平潭的開發有益；如果臺海局勢趨于緊張，將會扼制平潭的發展。2012年5月20日馬英九開始了第二個任期，但他個人的聲望則創下了歷史的新低。這在一方面會使馬英九在兩岸關系上更為消極、保守，另一方面也使民進黨重新執政成為可能。如果民進黨重新執政，將會對平潭開發建設造成巨大威脅。

三、對策

1.統一自身認識，加大對臺宣傳力度。認真組織干部群眾認真學習黨中央、國務院推進平潭開放開發的重大舉措，學習福建省委省政府推進平潭開放開發的思路和措施，把全省上下的思想和行動統一到加快平潭開放開發上來。尤其是處理好平潭綜合實驗區與廈門特區在發展上的關系，避免在發展中出現的自覺或不自覺的同質化競爭和不應有的內耗，明確各自在兩岸和平發展中應該發揮的不同作用和最佳的發展模式，實現兩個地區差異化發展和良性競爭。

2.加大對臺的宣傳力度，將大陸建設平潭經濟試驗區的意圖、思路、產業規劃、可能帶來的效益以及相關聯絡方式制作成多媒體的光盤，或放在網站上，或經由對臺交流訪問活動，全力向臺灣民眾介紹宣傳，讓臺商及相關人員對到平潭投資、工作的利多有更充分、更深入的了解。讓臺灣民眾真正溶入平潭的開發建設中，實現通過兩岸合作共創雙贏，讓臺灣共同分享政策利好，在實驗區的建設過程中讓臺灣方面深度融入參與。

3.吃透各項政策，細化落實方案，制定具體措施，盡快發揮政策效應。平潭應認真學習和吃透國家發布的一系列有關政策精神，尤其是國家發展改革委近期印發的《平潭綜合實驗區產業發展指導目錄》（發改產業［2013］348號）精神，根據這些文件精神盡早制定出平潭實驗區招商選資、培育兩岸共同產業和共同市場的實施細則。

4.促進制度創新，實現兩岸制度協調。海峽兩岸在規章制度上存在著很大的差異，因此在平潭必定存在地方的規章、規定怎么來執行，怎么來使用的問題。即到底用臺灣那一套，還是用大陸這一套。這就必須進行制度創新，實現制度協調。比如可以學習深圳灣口岸開通的“一地兩檢”模式。把臺灣的口岸查驗場地和設施設在位于平潭的口岸大樓里。同一幢樓內，兩套人馬、兩種制度共存，讓臺灣的行政管理權和司法管轄權在中央授權下有限度地延伸至內地，實現“無縫對接”。最初還可以海峽兩邊都承認的相關規定，可以做，只要有一邊不承認的，先不做；進而大陸能做，而臺灣不能做的，平潭島先做；臺灣能做，而大陸不能做的，平潭島也可以先做。

5.積極引進臺灣優秀人才，加快培育閩南文化。加大措施，積極引進各類優秀人才，尤其是臺灣和閩南地區的優秀人才。一方面可以把臺灣的各種先進理念引入平潭，另一方面使閩南語和閩南文化在平潭生根、開花，營造適合臺灣民眾生活的環境。

［1］國家發展和改革委員會.平潭綜合實驗區總體發展規劃［N］.福建日報，2011-12-19（1）.

［2］費偉偉.福建平潭共同海上家園，人民日報［N］.2013-2-25（6）.

［3］國家發展和改革委員會.平潭綜合實驗區產業發展指導目錄［EB/OL］.http://www.fjsen.com/a/2013-03/07/content_10-801242.htm.