中國政策性農業保險法律制度的價值及其實現進路

何文強

（川北醫學院人文社科學院 四川 南充 637000）

一、中國政策性農業保險法律制度的價值

由于法學家認為法的價值的各種理論只不過是反映了其各自所具有的特殊偏好，因此，法的價值就具有普洛透斯臉①似的特性。盡管如此，法學界對法的價值的基本內涵還是有較為合理的界定，即作為客體的法律滿足主體需要的積極意義，一般包括正義、自由、秩序、公平、安全和效益。

“對于不同的部門法來說，對法律價值既有不同的解釋，也有不同的側重和取舍。”[1](P119)例如，民商法的價值可能側重于“平等”、“自由”，而經濟法的價值可能側重于“秩序”、“安全”。又如，在傳統經濟法體系中，市場秩序法的價值在于秩序，而社會分配與保障法的價值則在于“公平”。

就政策性農業保險（簡稱為農業保險，下文同）法律制度而言，筆者認為，其根本的價值在于正義、保證農業安全和保障農村的穩定和有序。在農業保險法律制度的諸價值中，正義是農業保險法律制度的首要價值，保證農業安全最能體現農業保險法律制度的特征，因而是農業保險法律制度的核心價值，而保障農村的穩定和有序是農業保險法律制度追求的基本價值。

（一）農業保險法律制度的首要價值——正義

何為正義？可以說是仁者見仁，智者見智。古代希臘法和羅馬法均將“各得其所”視為正義，查士丁尼《法學總論》正文開篇即對正義下定義：“正義是給予每個人他應得的部分的這種堅定而恒久的愿望”；古希臘思想家亞里士多德認為，正義是指人們在社會關系中所產生的一種美德，而法律則是正義的體現，法律的好壞完全是以正義為標準的；托馬斯·馮·阿奎那將正義劃分為交換正義、分配正義和法律正義。社會學法學代表人物龐德則認為，法學上講的正義是指在有政治組織的社會中，通過這一社會的規范來調整人與人之間的關系及安排人們的行為，是一種人與人之間的理想關系。羅爾斯認為，一個社會的法律制度如果能夠滿足社會成員的最大幸福，它的組織就是正確的和正義的。霍恩認為，分配正義是指國家根據其收入和適當性對其公民的財產和利益提高保障。根據社會正義和社會保障準則，國家有義務保障所有人獲得有尊嚴的生存最低標準；另外，立法者，從社會正義和社會保障意義上來塑造社會關系[2](P305)。無論對正義進行怎樣的界定，正義與法之間與生俱來的緊密聯系在各種定義中都得到了充分的體現。正義是法的本質屬性，是法最基本和最原始的品格，法只有合乎正義的要求才稱為法，法的創制、適用、執行和遵守都必須以一定的正義觀念作為思想和精神的依據，體現正義要求，并最終以正義為依歸。

農業保險法律制度的主要目的在于以農業保險作為農業支持政策，確保農業可持續發展和以農業保險作為支農性收入再分配手段，保障農民的經濟收入穩定增長，推動農業和農村的發展。因此，筆者認為農業保險法律制度的正義價值主要表現在以下方面：第一，國家通過社會資源的轉讓來保證農村社會的基本福利，對處于不利地位的農民的需求保持高度的認識；第二，國家通過稅收和財產權的必要調整提高農民的生活標準。保障農民的生存權是農業保險法律制度正義價值的集中體現。農業保險法律制度正是農民社會保障權法律保護體系中至關重要的一環，是該權利得以實現的重要保證。

農業保險是雙務有償的契約關系，而不是情誼行為和慷慨行為，也不是贈與行為。因此，每一個投保農業生產者將交納一定的分擔額，即保險費。但農業保險是特殊的雙務有償的契約關系，原因在于政府將對農業保險的購買者資助大部分保費。由此可見，完全的等價交換以及市場經濟的價值規律、供求規律、競爭規律等在我國農業保險中并不完全適用。因此，農業保險法律制度所追求的正義價值重點在于分配正義而不是在于交換正義，其實質為結果公平而不是形式公平。

（二）農業保險法律制度的核心價值——安全

安全，乃沒有危險、不受威脅和不出事故之謂，指事物存在及其運行的持續性、妥當性狀況。安全經常用于社會領域，即所謂社會安全，一定的社會安全是人類得以生存和發展的基礎條件。而社會安全的實現必須有法律，因此，安全是所有法律的基礎性價值之一。霍布斯的名言“人的安全乃是至高無上的法律”就是對此最完美、最本質的說明。但不同的部門法所追求的安全價值的重心有所差異。比如，民商法所追求的安全包括“靜的安全”和“動的安全”[3](P39)。經濟法則追求和促進國民經濟整體安全。“經濟法上的經濟安全是指一國經濟宏觀上、整體上的安全。”[4](P64)

“安全是法律追求的價值取向和目標”，農業保險法律制度也不例外，它將保證農業、農村安全作為自己的核心價值。農業保險是我國農業風險管理的重要工具，農業保險有利于減輕農業風險對農業的威脅，提高農業經濟的穩定性。由于農業保險的推行，可以在發生農業災害時及時有效地補償損失，迅速恢復農業生產，保證農業再生產不至于萎縮和中斷，進而穩定農產品價格不至于大起大落，保證農業生產資料的穩定供給，進而保證農業持續、穩定、健康地發展。這樣可以從宏觀層面上實現農業經濟的安全。農業保險通過增加農民的收入、解決“三農”等問題保障農民的經濟收入穩定增長，從微觀層面上實現農村的安全和健康發展。

（三）農業保險法律制度的基本價值——秩序

“秩序，按中國的傳統解釋，秩，常也；秩序，常度也。秩序也作秩敘，猶言次序，指人或事物所在的位置，含有整齊守規則之意。按現代解釋，秩序，乃人和事物存在和運轉中具有一致性、連續性和確定性的結構、過程和模式等”[5](P177)。

秩序是人類生存與發展的一種基本需求，是每個善良的人的一種天然渴望。然而，社會運動的過程，并不是完全按照我們的期望進行的，戰爭、沖突、動亂、強者的恣意、惡者的猖獗，常常將我們的社會帶入一種“混亂”、“失序”的狀態。而解決期望與現實之間矛盾的最好武器，即法律。古羅馬法的格言“只要有社會就會有法律”便是很好的寫照。

農業保險法律制度的秩序價值中的“秩序”是指農業保險的有序狀態或良好狀態。秩序是與無序相對應的。秩序是一種具有一致性、連續性和確定性的現象。無序就是一種不具有一致性、連續性和確定性的現象。埃德加·博登海默對秩序和無序的論述，似可借鑒。他說，“秩序的概念，意指在自然界與社會進程運轉中存在著某種程度的一致性、連續性和確定性。另一方面，無序概念則表明，普遍存在著無連續性、無規律性的現象，亦即缺乏可理解的模式——這表現為從一個事態到另一個事態的不可預測的突變情形。”[6](P288)

目前，我國農業保險的混亂、無序或失序，主要表現在以下幾個方面：其一，我國政策性農業保險立法滯后，嚴重制約了農業保險的發展。在缺乏農業保險法律法規的情況下，農業保險的試點、試驗的連續性得不到保障；其二，農民買不起，保險公司賠不起的“供給有限，需求不足”的農業保險市場失靈致使我國農業保險的長期萎縮；其三，農業保險經營模式多元性和經營主體不足導致農業保險低速發展。因此，我國未來的農業保險法律制度將為農業保險的發展提供有序的保障和動力，并將秩序價值作為其追求的主旨。

農業保險法律制度的秩序價值主要表現在以下幾個方面：1.為農業保險提供統一、規范的行為模式。即通過規范農業保險經營主體的行為、建立農業保險合同法律制度，為農業保險交易主體和交易行為提供規范，指引人們按法律的統一模式從事農業保險活動；2.建立農業保險監管法律制度。通過建立農業風險管理局，并制定科學的農業保險監管規則確保農業保險的有序、健康發展；3.及時有效地解決農業保險糾紛。糾紛是難免的，但如不及時處理，就會引發更多更大的矛盾，從而危及我國農村乃至整個社會的經濟秩序。

二、農業保險法律制度價值的實現進路

法的價值實現，是法的價值目標的現實化、價值選擇、價值評價等過程與結果的總稱，是法的價值活動的目的得以現實化的過程與結果。它是法的價值客體的主體化的過程，是法在價值方面產生實際影響、效果、效益的過程。法的價值實現是一種復雜的社會實踐和一項復雜的社會工程。就農業保險法律制度的價值的實現而言，需要國家的干預與介入。

（一）政府介入農業保險的理論解讀

1.市場失靈與政府介入。所謂市場失靈，就是指由于市場機制本身的某些缺陷和外部環境的某些限制，而使得單純的市場機制無法把資源有效配置到最佳狀態。在市場經濟條件下，價值規律的調節作用主要表現在調節社會資源在各個生產部門之間的分配，當供求均衡的情況下，說明價值規律的調節作用是經濟的，它使社會資源達到了有效的合理配置。當供求出現嚴重的非均衡狀態時，說明價值規律的調節作用出現了不經濟，社會資源或出現短缺或出現過剩、浪費。這就是市場失靈的表現之一。再者，市場主體具有“經濟人”的秉性，他以個人利益的最大化為宗旨，在無情的市場競爭的壓力下，他們相互間的經濟交易行為注定會表現出“公開的、無恥的、直接的、冷酷的剝削本性。”[7](P467)市場主體普遍的得利欲望和人人都為自己利害計算的本性極有可能使市場變成私人利益的“角斗場”，使霍布斯筆下的“叢林法則”在市場條件下成為所有市場主體的行為圭臬，其結果必然是不擇手段的惡性競爭代替安全、公平、有效的有序競爭，市場主體的經濟自由成為“水中月，鏡中花”，進而會危及整個社會的經濟安全[8](P45-48)。

歷史已證明，完全依賴市場的自發秩序來維系社會的發展，并保障經濟自由的實現已不可能，國家依法干預市場就獲得了道義上的正當性。這也為政府介入市場提供了可能性和必要性。如前文所述，市場失靈在農業保險中同樣存在，由于信息不完全和不對稱所引發的市場風險，以及信息供給不足所產生風險防范與化解的困難、制度創新過程中缺乏創新成本的分擔機制等等，都是市場機制不能有效發揮作用的體現，這些都產生了政府介入的內在需求。因此，在我國農業保險立法時，應當對政府在農業保險中的作用和責任作出充分、明確的規定，為政府介入農業保險提供法律依據。

2.信息供給缺陷與政府介入。信息具有公共物品的特征，信息的消費不具有競爭性。信息也同樣面臨公共物品屬性帶來的缺陷。就信息供給來說，由于信息在消費上不具有排他性，農業信息一旦提供，農業生產者都有可能免費分享，而信息的提供者很難通過收益彌補成本，使信息供給的激勵不足。就信息需求來說，信息的獲取是需要付出成本的，但是由于信息具有不可排他的外部性，加上農業信息的效仿性很強，個人在使用獲取的信息時，其他人很有可能效仿而使用同樣的信息，卻很難向他收費，因此，對信息的需求激勵不足，每個人都希望做“免費乘車者”。由于市場經濟本身不能有效解決公共物品的供給缺陷，這就產生了政府介入的必要。政府或者直接提供信息服務，或者實行優惠政策鼓勵其他主體提供信息供給，以解決農業風險管理中農業信息供給和需求激勵不足的問題。

（二）政府介入農業保險的方式

農業生產的特殊性決定了農業保險的高風險、高賠付率和高虧損，使得私營保險公司介入謹慎，不愿承保，致使農業保險經常供給不足。由于農業保險風險集中、賠付率高，保險費率相對也比較高，而農民的支付能力有限。因此，無論是由政府實施農業保險的國家，還是由私營保險公司或其他主體經營農業保險的國家，政府都對農業保險給予大量的保險費率補貼和管理費用補貼等財政支持的方式介入農業保險。下面比較美國、日本等國家對農業保險的補貼方式和數額，以說明這些國家對農業保險的干預和介入的方式和力度。

1.美國。美國政府對從保費、管理費等方面對農業保險給予補貼和支持，具體表現在以下幾個方面：第一，根據不同的投保水平給予農民不同比例的保險費補貼。從1938年頒布實施《1938年農作物保險法》時起，美國政府開始介入農業保險業務，并對投保基本保障水平的農民純保費補貼比例為30%[9](P113-114)。第二，對保險公司的管理費用補貼。聯邦政府向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%-25%的管理費用補貼。第三，對農作物保險計劃的虧損補貼[10]。

2.日本。日本農業保險雖然是由農業共濟組合來經營的，但政府依然為其提供保險費率補貼和管理費用補貼。無論是法定保險項目，還是自愿保險項目，政府都給予保費補貼。日本在《農業災害補償法》中，按農作物的不同種類，根據保險費率的高低及風險系數大小，確定了政府對農業保險費及農業保險的經營管理費用進行補貼的比例，以及中央、地方、各農業共濟組合所承擔的保險責任的比例。日本農戶參加保險，僅承擔很小部分保費，大部分由政府承擔。保費補貼比例依費率不同而高低有別，費率越高、補貼越高[11]。

3.法國。政府對農業保險實行的也是低費率和高補貼的政策，政府對農民所交保費的補貼比例在50%～80%左右。開展農業保險的行政經費、農險基金赤字等都由政府給予直接的財政補貼。政府每年要進行一次保險預算，總額不少于保費總額的20%，不超過保費總額的50%[12]。

（三）中國農業保險法律制度對政府介入農業保險方式的選擇

農業的弱質性、風險的復雜性與外溢性等產業特性決定了政府必然要介入到農業風險管理中，而且要以有效的方式介入。對農業保險進行合理補貼不管在經濟學界、法學界還是在實務界都已達成共識。現在我國政府通過保費、管理費等進行補貼的方式介入農業保險需要解決三個主要問題：第一，通過保費補貼，解決農民買不起保險的問題；第二，通過管理費補貼，解決農業保險經營成本過高的問題；第三，通過農業保險的再保險費補貼以及為農業保險建立巨災風險準備基金，解決農業保險中巨災風險難以分散的問題。這些在《國務院關于保險業改革發展的若干意見》(簡稱《國十條》)里實際上已經明確，即財政補貼無非是三項：保費、管理費和再保險費，同時還要由財政逐年出一部分資金建立巨災風險準備金[13]。

三、保障中國農業保險法律制度價值實現的基本原則

農業保險的準公共產品性決定了我國農業保險只能實現政策性保險，因此，實現我國農業保險法律制度價值就必須采用與一般商業保險不同的原則。

（一）非營利原則。從世界范圍看，無論是發達國家還是發展中國家，對農業巨災保險的經營方式普遍采取非盈利的政策性保險或合作性保險，只有少數歐盟國家單純采用商業性保險方式。在實施農業巨災保險時，只有把提高整體社會效益作為出發點，才能充分體現出國家的方針政策對農業發展的支持，才有利于提高農業的綜合保障能力和整體抗災能力，從而達到加快農業發展、振興農村經濟。

（二）政府扶持原則。即國家對農業巨災保險給予經濟上、法律上和必要的行政上的支持。農業保險200年的歷史表明，它對農業發展是必不可少的，國家應當扶持，目前國際上開展農險較好的國家無一例外地體現了國家對農險的扶持，如前述的美國和日本等國家。我國的農業保險同樣必須由政府來加以扶持，特別是需要財政、稅收、民政農林、農業銀行等涉農部門的支持，如將農業減免稅部分用于補貼保險公司，對農業巨災保險不征營業稅和所得稅等。

（三）強制保險與自愿保險相結合原則。農業保險合同是經由意思表示而形成的民事法律行為，是一種民事法律關系，合同雙方當事人應當遵循意思自治原則，理論上不得彼此強制。但從國外農業保險的法律制度看，立法除采用自愿原則外，在不同程度和不同方面實行了強制保險。

在我國農業保險立法的理論探討中，我國是否應當遵循國外的做法，對基本保險采用強制原則，在學界一直爭論不休。主張在我國未來農業保險法中采用強制保險原則的學者們也從不同角度尋求正當化根據。經濟學家則更多地從效率的角度論證農業保險應當采用強制保險。庹國柱認為為了農業保險的整體效率和提高農民對農業保險的參與率，我國未來農業保險法應當實行強制保險[14](P249-252)。有的從保險經營的大數法則的要求、避免逆向選擇、有效防止道德危險的角度論證認為我國農業保險應當采用強制保險原則[15]。

反對在農業保險中實行強制投保的學者主要有以下兩個理由：其一，我國《保險法》第四條規定：“從事保險活動必須遵守法律、行政法規，尊重社會公德，遵循自愿原則。”《中華人民共和國農業法》第四十六條規定：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”其二，農業保險監管技術手段滯后。強制農業保險需要完善的監管手段來防止農業保險中道德風險和監管權力市場上的尋租和創租行為，但由于沒有科學的監管技術，以及監管成本的高昂可能最終導致強制農業保險無疾而終。

雖然上述反對理由在不同方面和不同程度上具有合理性，但這些觀點并不能成為否定強制性農業保險的充分根據。其一，我國保險法和農業法對農業保險實行自愿原則的規定是針對純商業保險而言的，對準公共產品性質的政策性農業保險并不具有約束力，在未來我國制定《農業保險法》時，將重新確定其原則。其法律依據是我國《保險法》第八章附則第一百五十五條：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。其二，為了避免逆向選擇、有效防止道德危險，農業保險合同從技術上可以規定免賠額與共保條款，或者建立損失由保險人和被保險人共同分擔風險的其他機制來實現；而且，通過強制保險來強迫低風險地區的農業生產者投保也能減少逆向選擇，但是，強制保險通常會減少這些投保者獲得的好處，在政治上并不受歡迎[16]。其三，對農業保險法律、法規的制定和執行者來說，效率標準并不通常是支配性的目標。任何國家的農業保險計劃都必須從該國更廣泛的社會政治意義上來考慮。因為，經濟原則意味著人們或者以一個預先給定的，可以支配的投資總額獲得盡可能高的收益；或者相反，如果作為目標的收益是預先給定的，則以盡可能少的投資來達到既定的目標。在第一種情況下，人們追求收益的最大化，在第二種情況下則追求費用的最小化。但從這個原則中所個別推導出來的經濟規則與倫理準則或法律原則無關，在這個意義上的經濟觀察并不涉及價值判斷。在現實中經濟上的合乎規律性必須與倫理準則和法律要求相一致[2](P92)。

筆者雖贊成國家對基本農業保險應實行強制性保險的觀點，但單純從保險技術和經濟效率方面來尋找強制農業保險立法的理由實難充分。為此，我們還必須從法理路徑中來尋求強制農業保險的充分且正當的依據。

當立法者為了實現一定的正義準則而擬訂法律時，必須研究大量的技術問題。解決問題的方案不能輕易地從一般的正義準則中推導出。這里更多的是關于相應的規則的合乎目的性，以高效率地和同時謹慎地(顧及其他法益)實現立法者的目的[2](P279)。我國農業保險法的立法目的在于將農業保險作為農業支持工具，確保農業可持續發展和以農業保險作為支農性收入再分配手段，保障農民的經濟收入穩定增長，推動農業和農村發展的實現。筆者認為將購買農業保險作為農業災害救濟和其他農業資助計劃的前提的足夠充分且正當的根據在于更好地保護農民的權利和彰顯農民社會保障權的基本人權地位。

注釋：

①浦洛透斯是一位希臘變化無常的海神，普洛透斯的臉指變化無常的意思。

［1］江帆.經濟法的價值理念和從本原則［J］.現代法學，2005（4）.

［2］［德］N·霍恩.羅麗譯.法律科學與法哲學導論［M］.法律出版社，2004.

［3］鄭玉波.民事法問題研究（一）［M］.臺灣：臺灣三民書局，1980.

［4］王全興，管斌.經濟法與經濟民主［C］.中國經濟法學精萃，2003.

［5］卓澤淵.法的價值論［M］.北京：法律出版社，1999.

［6］［美］E·博登海默.鄧正來譯.法理學：法律哲學與法律方法［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.

［7］馬克思，恩格思.馬克思.恩格思全集（第四卷）［M］.北京：人民出版社，1958.

［8］何文強.經濟自由與國家干預［J］.云南社會科學，2007（3）.

［9］劉京生著.中國農村保險制度論綱［M］.北京：中國社會科學出版社，2000.

［10］Budget summaries for 1997-2000.httpl://www.usda.gov/agency/obpa/Home-Page/obpa.html［EB］.

［11］李炳坤.日本、南非農業保險的基本做法和啟示.http://www.ins.com.cn/material/2006/12/11/2006121116093050.html.2011-07-02［EB］.

［12］European Commission Agriculture Directorate-General:Working Document，Risk ManagementTools for EU Agriculture—with a special focus on insurance，January 2001p.39.

［13］庹國柱，朱俊生.關于農業保險立法幾個重要問題的探討［J］.中國農村經濟，2007（2）.

［14］庹國柱.中國農業保險與農村社會保障制度研究［M］.北京：首都經貿大學出版社，2002.

［15］施曉琳.我國農業保險立法原則及組織體系構建［J］.財經理論與實踐，2000（7）.

［16］Appel，D.，R.B.Lord and S.Harrington.“The Agricultural Research，Extension and Edcation Reform Act of 1998，Section 535 Crop Insurance Study，”Milliman and Robertson，July23，1999.