情報主導警務模式下基層公安機關領導職能研究

陳 剛，蔣 勇

（中國人民公安大學，北京 100038）

情報主導警務模式下基層公安機關領導職能研究

陳 剛，蔣 勇

（中國人民公安大學，北京 100038）

情報主導警務模式下基層公安機關領導職能屬于工作機制中不可或缺的部分，傳統基層警務中的領導職能過多強調控制的特征而不能適應情報主導警務模式下的組織變革。在情報主導警務模式下，領導職能出現層級分化、決策更加專業化、協調職能逐漸增強的新特點，同時在原有的家長式和英雄式的領導風格中融入了分布式領導的優點。

情報主導；警務模式；基層公安機關；領導職能

情報主導警務模式是一種主動警務模式，情報作為警務驅動力，需要通過決策者才能實現，在基層公安機關中，決策者是有等級體系的，其中警種的負責人和公安機關的負責人被稱為領導①這里的領導是指公安專門業務領導，還有警務保障、警務督察部門的領導也是行政管理意義層面上的領導，但與情報主導警務模式關系不大，因此不列為研究范疇。，領導既可以直接與情報互動，也可以通過調整決策者之間的權力、義務而間接的作用于情報的主導過程。因此在情報主導警務模式中，領導模式問題是值得關注的，但是檢視現有研究成果，對情報主導警務模式要素的分析中，關于領導職能問題一直被忽略，似乎情報主導警務只是一個情報運用問題。因此對基層公安機關的領導職能進行考察是很有必要的，同時由于領導風格與領導職能密切相關，本文將這兩個要素進行了合并研究。

一、傳統基層警務中的領導職能

領導職能是指領導者運用組織賦予的權力，組織、指揮、協調和監督下屬人員，完成領導任務的職責和功能。公安機關是具有武裝性質的刑事司法力量，是人民民主專政的工具?；鶎庸矙C關主要從事一線執法和管理，考察基層公安機關的領導職能，雖然有層級之分，但基本功能是一致的，其特征是以控制為核心。

（一）監督職能

一直以來，領導常常被視為單一角色，領導工作是領導者一個人的事情，其對象是被領導者。我們平時所接觸到的領導特質理論、領導行為理論、領導權變理論等基本上都是在這個意義上使用領導概念的。公安機關由于半軍事化性質、中央集權的管理體制，更使領導成為一名組織控制者，通過監督、威懾職能來實現組織控制。監督職能的具體實現方法有：指令、政策執行情況監督，是指對領導自身發出的指令和政策下屬是否貫徹、執行所作的監督；職務行為監控，是指領導對下屬警員的日常工作行為進行監督，以防止有違法違規行為的產生；組織運行監控，是指領導對組織運行的效率、效益以及可能的問題進行診斷，以保證組織正常運行。

（二）人事職能

用人是領導者的基本職能。公安工作從某種程度上講就是“部署”人力的工作。領導者的人事職能表現為提拔、降格、獎勵、處分、人事調動等權力的使用上，基層公安機關的人事調動除了受本機關領導的影響外，公安機關的上級機關及所屬同級政府均有此權力。

（三）協調職能

協調職能，是指公安機關領導者從實現組織的總體目標出發，依據正確的政策、法律和工作計劃，運用恰當的方式方法，及時排除各種障礙，理順各方面關系，促進組織機構正常運轉和工作平衡發展的一種管理職能。協調職能既可以表現為對內協調，如專案組偵查模式。也可以表現為對外協調，如群體性事件的處理。

傳統警務的領導職能之所以呈現上述特點，主要是因為傳統警務是基于“運動式警務”風格和簡單社會的警務對象。警務風格，就是對特定的警察組織如何設定自己的工作目標，并選擇何種方式去實現這種目標的一種概括和描述。自我國改革開放以來，由于犯罪率的飆升，我國基層公安機關經過文革時期的摧殘，并沒有能力進行常態化的應對，于是在公安部的統一領導下，開展階段性嚴打斗爭，此做法一直持續到本世紀初。嚴打斗爭屬于典型的運動式警務。所謂運動式警務是指公安機關為解決某一領域內突出存在的問題而通過集中優勢人力、物力，采取有組織、有目的、規模較大的執法活動行為。在運動式警務中，基層公安機關并沒有多少自主權，打什么目標，什么時候打，怎么打，完全由上級公安機關決策，基層公安機關只需要執行。因此，基層公安機關的各級領導以貫徹為工作重心，并將任務層層分解交由最一線警員去執行，領導本身很少進行重大決策，而只監督下級是否有松懈現象，是否正確執行了政策意圖。即使可能出現某些問題（如案件訴不出去，有可能是錯案），也要繼續執行，領導的能力體現在對公安機關和本部門的控制力上。同時，由于改革開放初期，我國仍然是一個同質度較高的社會，社會中的要素運行簡單，無論是在辦案還是在管理上，一線警員或小組都可以游刃有余，無需領導過多決策。因此領導的職能也只能停留在控制上。

“當代中國警政又在很大程度上受到前蘇聯警政模式的影響，體現在警察管理體制的高度集權、擅長采取運動式方法開展工作和偏好運用秘密力量、秘密手段打擊反動和異己力量上”[1]。雖然嚴打斗爭早已停止，中國社會也發生了重大變革，但是基于上述兩方面的警務領導職能卻因為路徑依賴而保存了下來，被帶入了情報主導警務模式中。

二、情報信息主導警務模式下的領導職能的不適應

情報信息主導警務的機制變革不僅反映在業務流程上，更對基層公安機關的管理提出了新的課題，除了人力資源的合理利用以外，領導職能的轉變也在范疇之列。Ratcliffe教授認為“3I模型強調分析員應理解領導者和決策者的處境。針對決策者的技能水平，情報主導警務等最新警務范式提出了與先前不同的新要求。在這種情況下，高級警官應該付出更多的努力來接受降低發案原則、情報主導警務機制等新理念。即使領導者在某一方面的能力和政績突出，但他未必能掌握降低發案手段并成為優秀的決策者?！盵2]

情報信息主導警務將決策者置于3I模型的核心位置①3I模式的環節有：犯罪情報分析解讀治安局勢→犯罪情報分析影響決策者→決策者駕馭治安局勢。，也就是說情報信息的驅動力需要通過決策者才能表現出來。這種驅動力同樣寓于戰術和戰略行動之中，戰術行動一般由各警種負責人指揮，而戰略行動則需要由最高長官（基層公安機關負責人）指揮。因此領導職能在此產生了分化，領導職能需要置于警種和級別下考慮。傳統的控制職能在層級上并沒有區分，控制職能很少會涉及到專業警務（戰術和戰略）的決策，這顯然不能適應決策者對專業化情報信息的處理。同時基于情報信息的傳遞網絡，領導者專斷的工作方式也會遇到諸多挑戰，情報信息分析員需要將戰術情報和戰略情報以適當的形式遞交給領導，提出建議在情報信息主導警務工作格局中至關重要，而專斷的工作方式顯然是難以為繼的。

三、領導職能的轉變

（一）領導職能的分化

如上述所述，情報信息主導警務模式下，戰術行動和戰略行動的區分使得領導職能產生了分化，基層公安機關的負責人應當在戰略層面上有更多考量，而各警種的領導則更多的是執行上級領導的戰略意圖和推動本警種內的戰術行動。這種分化打破了領導只是負責控制而不涉及具體決策的傳統特征，呈現出團隊領導的趨勢。情報信息主導警務模式下，情報信息成為警務的驅動力，公安機關的業務將圍繞著情報信息的順利運轉展開，隨著情報部門與業務部門之間的溝通與融合，團隊形式將在偵查工作中扮演越來越重要的作用。這種團隊形式既可以存在于警種里，如刑警中隊（組）長和普通警員，刑警大隊長和刑警中隊長之間；也可以存在于警種之間，如公安局長和各個大隊長（主任）之間。傳統的領導理論關注的是領導者如何影響和激勵下屬、建立對下屬的約束機制等，而忽略了領導者在整合團隊成員的專業技能,培養團隊成員的團隊合作技能方面應發揮的作用。因此基層公安機關團隊化的趨勢要求科學合理的團隊領導。而團隊領導職能可以從四個維度來認識，即“信息搜尋和結構化；運用信息解決問題；管理人力資源；管理物質資源”[3]。很顯然前兩個維度使得領導職能產生分化，對于警種領導而言，戰術信息搜尋和解決實際問題是主要任務，而對公安機關領導而言，戰略信息匯總和長遠規劃則是其主要職責。領導的職能分化是情報信息主導警務下的一種必然趨勢。

(二)決策的專業化

情報信息主導警務模式下，團隊領導的具體行為由以人為中心轉向以任務為中心，領導將在情報信息的運轉和運用上付出更多精力。因此關于任務的決策將會是領導行為的重要組成部分。在傳統的任務決策中，領導多以經驗判斷和組織表決為決策依據，例如在戰術層面，許多警種領導都是以打擊能力作為下屬晉升的重要標準。因此這些領導的決策往往也偏好具體刑事案件的偵查或者違法案件的處理。在戰略層面，公安機關領導的決策偏好往往追隨地方政府的治理重點。總之，在傳統警務時代，決策的專業化不強。而在情報信息主導警務時代，決策跟著情報信息走，領導決策更多的是強調理性，而不是經驗判斷和非理性偏好。就有限理性下的警務決策而言，通常需要經過如下程序：一是提出問題確定目標，無論是戰術層面還是戰略層面，在提出問題確定目標時都是要慎重的。二是分析所擁有的資源和限制條件。在確立目標以后，需要知曉權限內擁有哪些對解決目標有益的資源及可能的限制性條件。以刑偵戰術為例，如確立以最近多發的搶奪案件作為偵查重點，那么就應當梳理已掌握的情報信息，按照合理的運用模式，推演出可能遇到的信息障礙及有無彌補辦法，并提前做好準備。如準備好信息瀏覽權限，或者協調信息共享。三是擬定方案，四是執行反饋。對于警務決策的專業化來說前兩者是最為重要的，它直接體現了大情報、小行動的警務特征。從偵查角度來說，決策專業化對于提高偵查效益極為重要。目前欠發達地區基層公安機關在立案后，沒有確立重點偵查的案件，導致偵查大隊平均用力，又因為缺少第二階段的資源分析，很多案件在前期花費了大量人力財力后不得不戛然而止。就戰略決策而言，公安機關的領導決策也要從重大事件的回應性決策轉到日常戰略決策上，通過對治安局勢的情報分析，在基于現有警務資源的基礎上，安排各種戰術性行動來達到駕馭治安局勢的目的。

(三)協調職能的強化

協調職能在傳統警務時代并非是領導職能的重點，由于警務職能的分散性和社會運行的簡單線性，在統一的官僚體制下運行的公安機關除非遇到重大事件，一般很少需要在業務上進行協調。但是在情報信息主導警務時代下，情報信息的搜集、產出打破了原有的組織程序，情報信息作為警務驅動力需要各層級領導充分發揮協調職能，在制度框架內更多的進行合作。組織機構運行的過程中出現的各種矛盾和沖突，都在協調的范圍之內。這些矛盾和沖突按與組織的關系，可分為內部和外部兩大類：對組織內部的各種矛盾和沖突的協調，稱之為內部協調；對組織與其他組織、個人的矛盾、沖突的協調，稱之為外部協調。協調的內容主要有目標協調，思想協調，工作計劃協調。

從基層公安機關的實踐來看，情報信息導向警務在戰術層面需要加強內部協調，這種內部協調表現為情報部門和業務部門的融合，警種內情報人員和一線警員的融合，警種間情報信息的交換和共享。情報部門地位的提高，使得情報信息從各警種流向了情報部門，情報部門在情報信息主導警務中獲得了警務資源的核心地位，但是情報部門畢竟不能一線執法，情報求實效，偵查求真相?，F有的權力架構仍然賦予具體警種為公安實戰部門，公安執法的效能最終需要各警種去落實，因此在警務資源和權力架構之間的沖突需要領導去協調，這一層級的協調一般由公安機關領導負責。警種內專職情報人員由于實行雙重領導，在業務上脫離了原來的警種職能，很有可能造成部門內的共識障礙和信任危機。因此，需要警種領導在警種內部進行一系列的協調。警種間需要有情報信息的交流，雖然情報部門本身就可以共享和傳遞情報信息，但是由于警種間搜集信息時，可能會有重復勞動的現象，或者由于理解的問題而出現搜集范圍和目標的偏差，因此警種間的直接溝通是必要的，而跨部門的交流很顯然需要領導去協調。就戰略層面而言，除了內部協調，外部協調也是公安機關領導面臨的一個挑戰。由于公安機關屬于地方政府的職能部門，因此雖然公安機關領導人需要循證決策，但是地方政府對警務決策的影響是不可小覷的。因此公安機關領導人在戰略層面上的決策，需要充分獲得地方政府的支持，同時也要有上級公安機關的指導和監督。

從協調的內容是看，思想協調的內容處于最高境界，當在全警范圍內樹立了情報信息主導警務的思想意識時，協調的難度將會降低，協調的形式也將多種多樣。目標協調的內容處于中間層次，當被協調的主體存在認識不一致時，樹立明確的目標則是必要的，目標協調將人們的行為趨向統合一致，在具體任務上配合得也就更加默契。當然目標協調并不會介入具體工作的范疇，主要還是通過目標協調和依靠組成成員的自覺行為。當沖突和矛盾達到一定程度，僅僅靠思想協調和目標協調都不足以解決工作各自為政的情形時，工作計劃的協調就必須及時展開。工作計劃協調相對于思想協調和目標協調而言，無論在介入強度還是在介入深度上都屬于最高等級，工作計劃協調是使用領導權力強制布置相關任務，在某個任務或某些任務的執行上剝奪下屬的授權權力，對于違反相關工作計劃的予以明確制裁，從而確保目標任務得到執行和實現。目前發達地區的基層公安機關已經有情報例會制度或者會商制度，這就是在意識到協調職能的重要性后一種常見的協調形式。在情報信息主導警務的模式下，協調職能將會進一步強化。

四、領導風格的轉變

正是由于領導職能在諸多方面產生變化，領導風格也必須有相應的改變以適應上述變化。所謂領導風格是指領導者的行為模式。領導者在影響別人時，會采用不同的行為模式達到目的。有時偏重于監督和控制，有時偏重于表現信任和放權，有時偏重于勸服和解釋，有時偏重于鼓勵和建立親和關系。這些行為模式是可觀察的，也是可以由被領導者“感受”得到的。領導風格實際上是領導者個性化色彩的體現。

基層公安機關處在與犯罪作斗爭的第一線，同國外一樣，經常會被賦予“犯罪打擊者”的形象。因而傳統公安機關的領導風格有兩種：一種是英雄式領導；一種是家長式領導。英雄式領導的立論前提為：第一，領導需威嚴而具有控制力。這些人讓下屬敬畏，能夠有效地監督下屬的行為。第二，善于通過嫻熟的政治行為或者高超的為人處世技巧獲取資源。英雄式領導只注重領導者及其個人的英雄行為，忽視領導者與他人之間的交互作用，其他人只能扮演次要、支持的角色。家長式領導包含三個重要維度：威權、仁慈和德行領導。威權是指領導者的領導行為，要求對下屬具有絕對的權威和控制，下屬必須完全服從。仁慈是指領導者的領導行為對下屬表現出個性化，關心下屬個人或其家庭成員。德行領導則大致可以描述為領導者的行為表現出高度個人美德、自律和無私。英雄式領導是在處理突發事件和進行組織變革時最容易形成的領導風格，而家長式領導則是維持組織平穩運行的常用風格。因此基于公安機關是具有武裝力量性質的刑事司法力量和治安行政力量，保持一定程度的英雄式領導和家長式領導是必要的。但在情報信息主導警務模式下，英雄式和家長式領導風格應該融入分布式領導的特點。分布式領導是“領導者、下屬以及情境之間的互動”[4]。這三個要素共同構成領導實踐，缺一不可。分布式領導強調一個組織或團體中的多個成員隨工作任務、個人特點和能力以及情境的不同而動態地承擔領導角色。個人領導更多的是激勵和支持下屬創造性的開展工作。情報信息主導警務模式下，情報分析員和情報用戶的直接互動是十分重要的，這意味著情報管理者必須放松對分析員的控制，不當傳話筒，而是允許信息在分析員和決策者之間自由流通，使分析員更好地領會任務要求。因此就警種領導和情報部門的領導而言，更多的包容下屬為了情報信息的傳遞而做出的跨層級報告行為是必要的。同時由于情報信息的復雜性，領導不可能再是全知全能，為了提高團隊的工作士氣，鼓勵情報分析人員的創造性情報研判工作，領導者應該適應更多民主化而更少專斷的工作氛圍。例如主動向情報人員提出自己的工作需求及困境，而不是定時聽取匯報；領導應與情報分析員集中辦公，主動接觸情報分析員；鼓勵情報分析員的再學習和創造性工作方法等。總之，在情報主導信息警務模式下，領導風格是在家長式、英雄式領導和分布式領導之間的一種平衡。

[1]陸永.當代中國警政與現代國家成長[D].南京：南京大學，2012.75.

[2][英]杰瑞·萊特克里菲.情報主導警務[M].崔嵩譯.北京：中國人民公安大學出版社，2009.150.

[3]曾楚宏，王斌，朱仁宏.團隊領導述評[J].外國經濟與管理，2012，（12）：58.

[4]張曉峰.分布式領導：緣起、概念與實施[J].比較教育研究，2011，（9）：46.

TheLeadership Function of Grass-rootsPublic Security OrgansUnder theIntelligence-led Policing Mode

CHEN Gang,JIANG Yong
(People's Public Security University of China,Beijing,10038)

Under the intelligence-led policing mode,the leadership function of grass-roots public security organs is an integral part of the work mechanism.The traditional leadership function of basic policing has too much emphasis on controlling characteristics,which can not adapt to the organizational change of intelligence-led policing mode.In the intelligence-led policing mode,new features have been appeared,such as hierarchical differentiation,specialization decision-making,increasing coordination function.At the same time,the advantages of distributed leadership have been integrated into the paternalistic and heroic leadership style.

intelligence-led policing mode;policing model;grass-roots public security organs;leadership function

D631.41

A

2095-1140（2013）04-0070-05

（責任編輯：王道春）

2013-04-12

公安部公安理論及軟科學課題“基層公安機關情報信息主導警務工作機制研究”(2009LLYJZJST019)。

陳剛（1968-），男，浙江杭州人，中國人民公安大學偵查系副主任，教授，博導，主要從事偵查學研究；蔣勇（1986－ ），男，安徽馬鞍山人，中國人民公安大學2012級偵查學博士生，主要從事偵查學研究。