新制度主義政治學視域下制度變遷的學理詮釋

劉乃源，馬雪松

（1.吉林警察學院 基礎部，吉林 長春 130117；2.吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

政治制度的變遷是傳統政治思想關注的重要內容，但傳統制度研究由于側重政治規則的法條形式與政治組織的框架結構，因此往往從靜態視角出發而較少深入分析政治制度在時間維度下的變遷。社會科學尤其是新制度經濟學引發了對于制度變遷的研究旨趣，新制度主義政治學的蓬勃發展也為考察政治制度的變遷提供了理論基礎，并在相關領域取得了豐富的研究成果。基于新制度主義政治學的研究視域，對制度變遷的含義進行較為充分的界定，進而分析制度變遷的相應條件和具體途徑，無疑具有重要的研究價值和理論意義。

一、新制度主義政治學對制度變遷的界定

制度變遷思想深刻蘊含在政治研究傳統之中，古代政治思想家主要從哲學思想和現實政治運作兩個方面考察政治制度的變遷。舉例而言，柏拉圖認為政體變遷如同生物演化，有其生長時節與生命周期，因而政體必然有其生成、維系、變遷、消亡的過程；亞里士多德則從現實政治角度出發，集中考察不同政體發生變遷的基本規律及一般原因。盡管如此，政治研究中的制度變遷思想并沒有隨著政治科學的不斷發展而取得長足進展，由于舊制度主義范式側重于法條式的靜態描述，政治制度變遷很少被研究者納入理論分析的視野。

制度變遷在新制度主義政治學研究中備受矚目，并不斷在理論化方面取得豐富的成果，這實際上是由三個重要因素促成的。其一，傳統政治思想中的主要觀點為新制度主義視域下的制度變遷研究饋贈了寶貴的理論化素材，并在一定程度上使當前研究蘊含著傳統制度變遷思想的旨趣。柏拉圖將政體同生物演化進行比附的方法同新制度主義制度變遷的演化觀存在某種相似性，亞里士多德對制度變遷原因、性質的關注，以及從內部和外部分別審視制度變遷的發生方式，對新制度主義的內生變遷與外生變遷觀念提供了有價值的啟示。其二，新制度經濟學的研究成果為制度變遷的理論化提供了重要的問題領域和研究方法，也圍繞制度變遷這一主題為新制度主義政治學各流派搭建了建設性對話的平臺。新制度經濟學的經濟史分析、博弈論分析、演化論分析，均強調制度變遷在經濟分析和制度理論中的重要性。其三，新制度主義政治學為政治制度變遷的理論探索賦予了分析方法與研究框架，不僅從多個角度豐富了變遷理論的內容，而且在多個方面深化了關于變遷理論的認識。有必要強調的是，新制度經濟學對政治學乃至社會學的政治制度研究起到了不容低估的影響，對于政治制度變遷的理論化而言這種影響尤其重要。

然而，在承認這一點的同時，必須清楚地認識到正是新制度主義政治學的蓬勃發展，才促成了當前政治學中的制度變遷理論不同于傳統政治研究與社會科學其他研究領域對于政治制度變遷的考察。其中，歷史制度主義對制度變遷的深刻認識和分析工具代表了這一理論探索的前沿成果，并被新制度經濟學以及其他新制度主義流派所借鑒。歷史制度主義十分重視制度變遷，認為政治制度在維系并發揮作用的同時也不同程度地發生著變遷，并在制度變遷的機制方面展開深入探索。[1](p1-32)具體來看，以瑟倫和斯坦默為代表的歷史制度主義制度變遷理論被新制度經濟學者斯密德納入其政治制度研究之中；[2](p334)著名經濟史學者格雷夫也借鑒歷史制度主義的路徑依賴理論，并在此基礎上提出內生制度變遷理論。[3](p633-652)

新制度主義政治學盡管在豐富的理論資源中對制度變遷理論作出了開創性的貢獻，但正如政治學者羅思坦所言，制度變遷是“政治制度分析中最弱、也是最難的一點”。[4](p223)這尤為顯著地體現在新制度主義者對于制度變遷的基本內涵缺乏一致的認識。首先，從不同的分析視角和理論立場出發，制度變遷大致可以分為博弈論視角、演化論視角和歷史視角三種理解方式。制度變遷的博弈分析強調制度性博弈活動之中存在某種均衡狀態，制度本身實際上就是作為某種均衡狀態存在的。當制度性選擇集合有所改變時，制度均衡向非均衡狀態的轉變便意味著制度變遷的發生。[5](p430-432)制度變遷的演化分析認為制度變遷同制度演進的含義在某種程度上可以相互替代，制度變遷不僅在時段上可能需要長期的時間，而且其發生機理接近于自發秩序。[6](p63)制度變遷的歷史分析則主張制度變遷發生在一定的時段之內并表現出漸進性的特點，但可能在關鍵節點上發生“斷裂性變遷”或“斷續性均衡”（punctuated equilibrium）。[7](p84)其次，從制度變遷分析的三個視角中可以得出關于變遷時段的不同認識。對于博弈分析而言，制度變遷產生于原有均衡的變化，一項制度發生變遷便意味著該制度不再保持之前的均衡狀態，制度變遷的時段就是從一個均衡狀態轉為另一個均衡的過程。對于演化分析而言，制度變遷往往發生于極漫長的時段當中，制度的生成、維系和變遷都內化于制度的演化過程中。對于歷史分析而言，制度變遷的時段相對較短而且不同于制度生成或制度維系，但制度變遷仍然是包含著制度的生成和維系以及制度安排發生變更的一系列過程。

這種對于制度變遷基本認識存在差異的狀況，還體現在新制度主義政治學者彼得斯和皮埃爾所作的理論闡釋之中。他們通過分別考察新制度主義各流派關于制度變遷的觀念，認為制度變遷具有政治、經濟及社會等方面的前提。在新制度主義政治學理論文獻中，對于制度變遷的過程也存在相互沖突的兩種觀點。第一種認識將制度變遷理解為受到所處時段中各種要素深刻影響的連續性及階段性過程，制度通過抵制那些使其脫離相應軌跡的運動而呈現一定的穩定性。另一種觀點則認為制度變遷是持續不斷的并在本質上具有有機特征的組織變遷過程。[8](p572-573)在認識到制度變遷有其豐富內涵的同時，本文主要基于制度生成和制度維系在時段上的發展順序，將制度變遷理解為制度安排在一定條件下由于某種因素的影響，而隨著時間的發展脫離既有軌跡的過程。如此界定制度變遷，一方面將制度變遷同相應的時序性過程緊密聯系起來，也把它同生成過程和維系過程予以區分；另一方面從時段角度對制度變遷進行界定，有助于保留各種分析視角或理論立場的不同認識，可以從多個角度考察制度變遷的具體條件及動力機制，這也為深入分析政治制度變遷的各種方式奠定了必要的基礎。

二、供給者、隨機因素、制度類型：制度變遷的具體條件

制度變遷不會發生在真空的環境中，所以變遷必然需要一定的條件，這可能是外在于制度的某種因素，或是內在于制度的一些成分。因此，確定制度變遷的相應條件并對其進行考察，便成為制度分析的重要任務。新制度主義政治學為制度變遷提供了較為充分的理論解釋，而且這些解釋往往基于不同研究者所重視的關鍵變量。由于各流派之間存在嚴重的理論紛爭，因而研究者無法在明確界定這些重要變量上達成一致，但在不同的新制度主義流派那里仍然存在共有的關鍵變量。[9](p142)需要注意的是，制度變遷的條件并不是制度變遷的動力機制，對其本身的考察只是對制度得以發生變遷的基本促成因素進行說明而并非揭示制度如何在穩定的狀態下發生變遷。

第一，制度變遷的發生往往需要必要的供給者。很多制度無法找到確切的創設者，因而就其起源而言具有匿名性（anonymity of origin）的特征，但卻不能因此而忽視行動者對制度的影響，這是因為制度在某種意義上也是人們互動的結果。[10](p13)這從一個方面揭示了行動者在制度變遷中起到的重要作用，他們所掌握的權力及能動性的發揮程度能夠促成變遷。其一，制度變遷的供給同需求一道，構成了理解制度變遷的重要視角。從需求的角度來看，制度變遷之所以發生，在于行動者認為按照現有制度安排則自身無法獲得潛在的收益，而且自己在制度變遷中的利益所得總是超過實現變遷所需的成本。[11](p126-130)其二，制度變遷的供給者具備有效施行某種主張或安排的強制性或誘致性力量。制度變遷可以表現為原有制度的轉變或失效，也可以表現為新制度對于舊的規則或組織的替代。在此過程中，具有重要影響力的行動者可以推行或促成不同于以往的制度安排，因此這些行動者的關鍵性作用是毋庸置疑的。供給制度變遷的行動者可以是國家，也可以是一般性組織或集團，還可以是精英個人。諾斯將有權界定并執行產權制度的國家理解為制度變遷過程中的重要行動者。社會學者施廷斯凱姆也指出精英在制度的形成和發展過程中，其介入和干預對制度變遷發揮著深刻的影響。[12](p192)

第二，制度變遷盡管受到供給者的影響乃至支配，但制度環境中的隨機因素對變遷的過程和結果也有重要的作用。其一，制度安排的背景因素影響制度的維系及行動者之間的相互作用，制度環境的變遷可能導致制度安排發生不同程度的變化。新制度主義政治學在考慮制度變遷時并未忽視制度的背景，認為它實際上也處于變動之中。理性選擇制度主義提出制度作為某種秩序狀態受其外部環境的影響，歷史制度主義和社會學制度主義則主張制度嵌植于更廣泛的制度環境中。當制度環境隨時間發生變化時，不同要素在時間過程中的隨機組合及其作用，必然會對既定的制度安排產生程度不同的變化，當這種變化達到一定限度時便導致制度變遷。其二，制度變遷的隨機因素也包括變遷發生的時機，制度環境中各種因素發生組合的時段往往會對制度變遷的方向和軌跡產生截然不同的影響。時間并非僅僅涉及相關因素的持續性或時序性運動，而是反映著特定時空背景下的制度安排及與之關聯的各要素間的動態關系，因此某些關鍵性時刻對制度變遷而言有著其他時刻所不具備的重要性。一般而言，制度安排所處的穩定階段有助于解釋政策產出，這是由于制度安排塑造著政治沖突。制度性危機一般由外在環境的變遷觸發，這不僅造成舊制度的崩潰，而且在重新塑造制度安排方面也會導致激烈的政治沖突。[1](p15)其三，文化或觀念因素也對制度安排產生作用，在某種情況下會促成制度發生變遷。文化或觀念因素對制度的生成和維系施加了重要影響，單就制度的穩定而言，如果支持性的意識形態或一般性觀念發生變動，那么相應的制度安排、制度之下行動者之間的交往方式，還有行動者對制度的認識都會發生一定程度的變化。

第三，考察制度變遷必須結合對于制度類型的充分認識，這是由于不同種類的制度在變遷方面往往表現出極為顯著的差異。如前所述，同制度生成與制度維系的理論分析相比，制度變遷的多樣性和復雜性更加突出。這主要體現在不同種類和處在不同發展階段的制度在開放性的制度環境之中，隨著時間的演進而具有多種多樣的變遷可能和變遷軌跡。從某種角度來看，不同類型或形式的制度本身就是一個具體而微、彼此相異的制度生態環境，并構成了各種相對獨特的制度條件。于是，新制度主義認為不同種類的制度在變遷方式上存在明顯的差異，這也為制度變遷的動力機制和變遷方式提供了類型化的理論基礎。舉例來看，正式制度和非正式制度的變遷路徑和速度并不一致，當正式制度變化時非正式制度可能沒有相應發生變化，因而習俗總是比大多數法規變化得更為緩慢。[6](p65)此外，著名新制度經濟學者威廉姆森基于演化分析將制度劃分為四種，分別是包括宗教、習俗和社會標準的非正式制度，包括憲法、法律等在內的正式制度，包括將組織看作使交易成本降低的交易治理模式，以及包括生產、雇傭等經濟活動的日常行為準則。[13](p152)第一層次的制度的變遷極為緩慢，改變或調試的時間至少需要一千年以上，而第四層次的制度作為資源的短期分配，更接近于日常的經濟運行，因而其變遷較為迅速。[5](p406-407)威廉姆森的制度類型與制度分層觀點盡管產生于新制度經濟學研究之中，但對新制度主義政治學的制度變遷研究提供了深刻的理論啟示。

三、政策嬗變、制度演化、觀念創新：制度變遷的動力機制

只有對制度變遷的動力機制進行深入探究，才能合理地從時間演進的過程中獲得關于制度變遷的現實性及連續性的具體認識。歷史制度主義認為，制度研究的一個缺陷是其機械的靜態解釋方式掩蓋了變遷問題，從而滑向制度決定論的理論誤區。因此，探究制度性動力機制 （institutional dynamism）不僅有助于將制度本身同對其進行調節得更廣泛的制度背景結合起來，也為制度變遷的理論研究提供了必要基礎。制度性動力機制有四個顯著的來源。其一，社會經濟或政治背景的宏觀性變化可能使潛在性制度凸顯出來，并對政治結果施加影響。其二，社會經濟背景或政治權力均衡狀態的變遷可能導致舊的制度被用于完全不同的目的，這主要表現為行動者通過現有制度追求新的目的。其三，外生變遷可能導致行動者在現有制度之下的目標或策略發生變化，在舊的制度之中確定新的目標并導致政治結果發生變化。這三種制度性動力機制的來源其實可以歸為一類，即同一制度隨著時間的發展而產生不同的結果。其四，政治行動者還可以通過調整自身策略來適應制度的變化。這種情形可能發生在制度崩潰這樣的斷續性均衡遭受破壞的關頭，也可能是由激烈的政治斗爭或策略調整所引發的結果，這構成了制度變遷的動態約束（dynamic constraints）模型的理論內容。一方面，關于第四種動力機制來源的認識不同于斷續性均衡理論，它強調制度崩潰并不是制度變遷的唯一來源，行動者的策略調整及相互沖突也是重要的變遷來源；對于制度來說，即便不發生劇烈的危機性事件，行動者的策略調整和沖突也會對制度環境產生很大的影響。另一方面，斷續性均衡理論所強調的外部壓力盡管十分重要，但動態約束模型更關注行動者對外部壓力的策略性反應。于是，制度在同廣闊的社會、經濟或政治性變革的相互聯系中，其意義和功能都發生了變遷。這種變遷促使行動者進行政治斗爭，行動者的斗爭反過來也驅動了制度發展的方向。[1](p16)

歷史制度主義通過考察制度性動力機制的來源并揭示動態約束模式的理論內涵，從經驗研究中歸納出政治制度變遷理論的三個一般性命題。它們分別是穩定制度安排之下的政策變遷動因，制度本身的變遷機制，以及特定制度約束下的觀念創新如何通過政治制度與政治觀念之間的互動而得以發生。

第一，穩定制度安排下的政策變遷關注這樣的問題，如果制度在一定程度上是穩定的，那么以這一制度作為背景或環境的政策為何發生變化。制度研究者在分析制度維系的途徑時往往主張制度是抗拒變遷的，這是由于制度具有惰性（inertia）或粘性（sticky）的特征。[14](p257-263)盡管如此，新制度主義政治學探討了既定政治制度安排下的政策如何在制度的調節或約束下發生變化。歷史制度主義者杜恩萊維對19世紀工人運動進行跨國歷史研究，指出英、美兩國工人運動的初始階段是以聯盟的形式向雇主爭取勞動權益，主要同立法機關進行互動。然而，英、美兩國憲政結構上的差異使立法機關和司法機關之間的關系并不一致，因此當工人運動從勞動權益保障向爭取政治權利階段轉化時，從屬于立法機關的英國司法體制支持議會在維護勞工權利方面的主張。與此不同，獨立于國會的美國最高法院通過行使憲法賦予的司法權，使本國工人組織在立法階段取得的成果失去效力。由此可見，該比較研究很好地揭示了同一個制度安排如何產生出演變路徑不同的政策結果。[1](p114-154)

第二，穩定的政治制度本身如何發生變遷也是新制度主義政治學關注的重要問題。歷史制度主義從兩個方面探討了穩定的政治制度發生變遷的動力機制。一方面，部分新制度主義者認為，審慎的政治策略通過改變某些結構性的特征來謀求自身長遠的優勢地位，這可以導致政治制度本身的變遷。另一方面，理性的政治策略活動盡管會使制度發生變遷，但制度本身在策略行動和政治斗爭的過程中也可能發生行動者預期之外的變遷。歷史制度主義者伊梅古特指出，政治制度正是在行動者圍繞權力所進行的斗爭中被創造出來并不斷發生變遷，但是客觀上參與政治制度設計的行動者往往不是在這些設計出來的制度框架中展開權力爭奪的行動者。這說明了同一個政治制度在不同階段對不同的行動者來說具有不同的意義或功能，因此政治制度的長期政策影響是很難確知的。例如，瑞典憲法在20世紀初由保守勢力制定，卻在之后的運行中促成了社會民主黨提出的健康保險政策。這是由于憲法在健康保障方面設置了具有權威性約束作用的否決點，對于那些反對該項政策的醫藥利益集團而言，構成了一道無法突破的堅固防線。[15](p391-416)

第三，從政治制度與政治觀念之間的互動角度出發，探究特定制度約束下的觀念創新對制度變遷或政策演進的影響也有重要的理論意義。多數新制度主義者均認同觀念因素對制度生成、維系和變遷的關鍵作用，其中很多研究者還把觀念因素看作制度變遷的基本條件，將政治觀念同政治制度結合起來并考察它們之間的互動關系。歷史制度主義者霍爾探討了英國政治制度及政策中的貨幣主義觀念（monetarist ideas），指出西斯政府在20世紀七八十年代提出貨幣主義政策時，由于凱恩斯主義在政府部門和政治制度結構中占據主導地位，因而來自后者的阻力使西斯首相無法推行其政策。當撒切爾夫人擔任首相時，工會力量不斷衰弱，同金融市場聯系密切的經濟制度和媒體權力也出現了明顯的變化，它們對貨幣主義的認可程度遠遠超出前一階段。這些情況連同英國行政制度和議會制度的相應特點，使撒切爾政府掌握了推行貨幣主義政策的強大能力。[1](p90-113)

四、結語

政治制度在生成與維系的過程中，其規則向度與組織向度必然隨著時間的發展而發生不同程度的變化。對于新制度主義政治學來說，政治制度的變遷主要體現在相互聯結、不可分割的兩個方面。一方面，政治制度在動態的歷時性過程中生成并維系，由于同制度相聯系的各種要素也處在變動之中，因此在長時段審視下的政治制度就其形態而言一定發生某種變化。從這個意義來看，制度的生成、維系與變遷在形式上構成了政治制度運作過程的不同階段。另一方面，政治制度的功能發揮表現為對行動者的行為產生積極影響或消極約束，由于行動者和制度共同處于時間維度之下，并同其他相關因素發生交互作用，因而制度對行動者的影響方式及程度也會隨著時間的發展而有不同的變化。這意味著，根據新制度主義政治學的分析模式對制度變遷的含義進行界定，并分析制度變遷的具體條件和動力機制，有助于對制度變遷的方式作出深入的理論認識。

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