街頭官僚問責：邏輯意蘊、即時監督與新媒體工具選擇

高煥清，汪 超，于亞婕

（1.湖北科技學院 經濟與管理學院，湖北 咸寧 437000；2.華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079）

引論：研究意蘊

黨的十八大報告指出，要加強政法隊伍建設，推進依法行政，做到嚴格規范公正文明執法。在公民意識不斷覺醒、干群關系尖銳化、社會管理復雜化背景下，談論街頭官僚執法問題具有很強的現實意蘊。街頭官僚工作在一線，處于直接與公民打交道的最前沿，“對于一個個具體的、活生生的社會事實，沒有任何規則可以提供詳盡的指導，街頭官僚由此擁有選擇和定義顧客的權力，也有著選擇處理事態的方式和手段的自由”，[1](p108-115)其所作所為直接決定著公共資源的分配和公共服務的品質，但是其權力行使域相對獨立，一定程度上決定著公共政策的成敗，因而對其自由裁量權的監督就顯得尤為重要。

一、多源流分析：街頭官僚行為監督的邏輯意蘊

（一）街頭官僚概念的厘定。

街頭官僚理論在李普斯基、普羅特斯、摩爾、斯科特、穆蒂與雷蘭德等學者的不斷研究下，其深度與廣度得到相應拓展。學術界一致認為李普斯基最先對“街頭官僚”理論進行了闡述，他認為，“政府中的街頭官僚是指工作在基層或一線，同時也是在政府最前線直接與公民打交道的公務員，并且多是指主要在現場從事政策執行或行政執法等工作的政府普通公務員”。[2](p583-591)依循李普斯基對“街頭官僚”的解釋，“典型的街頭官僚包括警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等”。[3](p5-9)在政府機關的“門口”或“窗口”[4](p180)執行公務的政府公務員也被稱為典型的街頭官僚。詹姆斯·威爾遜稱其為“從事證明組織存在的正當性”的“業務人員”。[5](p46)世界銀行將為客戶提供直接服務的提供者稱為“一線專業人員”、“一線服務人員”或“一線員工”。[6](p46-52)羅伯特·雷納在《警察與政治》一書中把處理實際問題的警察稱之為“街面警察”，[7](p111)以與管理他們的“管理警察”[7](p111)區別開來。這些“門口”、“一線”、“窗口”與“街面”詞匯已經包含了解讀街頭官僚內涵的密鑰。這里需要指出的是本文所探討的“街頭官僚”特指政府機關中直接與公民打交道的基層政府公務人員，而不包括如公立學校的教師、社區工作者等一類街頭官僚，其中交警、城管以及其他“窗口”部門的一線工作人員，可視為典型的“街頭官僚”。

（二）街頭官僚的行為特征。

對于考究街頭官僚的行為特征，筆者認為必須對其工作中的行為進行多維多角度分析，才能較為深刻、準確地把握其行為特征。其一，執行性。街頭官僚無權過問各種法律法規、規章制度及各項決策的制定，但要不偏不倚地執行它們，與此同時，他們又有著較大的自由裁量權；其二，致禍性。正因為街頭官僚有著較大的自由裁量權，一旦監督缺位，就極易導致執行過程中的剝奪與損益等問題，從而引起公民的抱怨和不滿；其三，隱蔽性。街頭官僚擁有關于其工作情景的特殊知識，以及特殊化的情境通常要求他們當場做出裁決和行動，這就使得管理者或監督者與街頭官僚間信息不對稱，街頭官僚的工作細微處就往往會游離于其掌握之中；其四，任意性。街頭官僚執法過程中因為主觀因素或情感等的介入，加之自由裁量權的存在，難于保持價值中立，不免會有任意性的存在。而公民對街頭官僚的懲罰或制裁沒有選擇權更何談拒絕權，大多只能是畢恭畢敬地接受街頭官僚的處置。

（三）街頭官僚的行為邏輯。

通過微觀層面對街頭官僚的角色、地位、行為特性的分析，可將其執法行為邏輯概括為激勵缺失、規則依賴、選擇執行和一線逃避四個方面。對其行為邏輯進行深入探究，既是判斷其可能行為的基礎，也是監控和改進街頭官僚工作的前提。一是激勵缺失。官僚體制的激勵機制單調而缺乏彈性，常以晉升來調動員工的積極性，然而職位是稀缺的，而街頭官僚隊伍卻是龐大的，由此而導致的官僚自身的內生激勵也是不足的，但尋租的動力卻被強化了；二是規則依賴。既然稀缺的組織資源難以對街頭官僚提供充分的正面激勵，而“負面的激勵”又容易不期而至，安全和自我保護的動機使他們不愿去“自尋煩惱”，于是就在照章辦事的官僚主義邏輯中“打擦邊球”以求免于責任；三是選擇行為。由于街頭官僚“可能缺乏資源在所有事項上一致地來實施規則，他們的反應可能就是‘治療類選法’，也就是在最有益的地方投入他們的時間和資源”。[8](p386)選擇性行為也就因此而產生；四是一線逃避。街頭官僚時不時要面對危險而緊張的工作情景，如拘捕罪犯、涉案調查、處理爭端等。這樣，街頭官僚作為理性的經濟人就往往會非常巧妙地逃離“一線”放棄自己的職責，規避其所謂的“風險”。

二、嬗變：電子政務監督模式的型塑

目前，我國利用電子技術進行監督已取得一定成效，例如電子警察、網上投訴、舉報、財產申報、緝拿逃犯等。這些電子監督方式為我國電子政務提供了寶貴經驗，也證明了電子政務的可行性。上述的多源流分析論證了對街頭官僚執法行為進行監督的必要性，下文擬構建的電子政務監督模式，其可行性與契合性可從其特征及作用功能等維度得到彰顯。

（一）電子政務監督模式的構建：基于官民互動特征。

電子政務監督模式實質是一個集網絡化、數字化、動態化于一體的集體協商監控模式，在此模式中多元行動主體通過海量的、可靠的信息就人們所共同關注的問題展開合作、協商互動，以求在一定時期內推動實現社會善治的總體目標。構建的電子政務監督模式可以解構為G2C（Government to Government）模式、G2B（Government to Business）模式、G2G（Government to Government）模式、G2E（Government to Effectiveness）模式。（見圖 1）

圖1 電子政務運行模式

G2C模式通過使行政工作人員及其工作公開透明，增強其行為的可視性以促進公民與政府進行互動，這正是構建電子政務監督的主要目標；G2B模式主張要求通過改進采購做法和推崇競爭擇優，從而使得政府不能像以往隨心采購，壟斷采購行為；G2G模式是政府為加強和更新自己的內部系統和電子交易的前程序。為此，政府要做到：一是政府內部不僅要簡化辦公程序，還要平行辦公，增強信息的共享性與易獲得性。二是加強自身執法的剛性，做到“嚴格執法，公正執法”、“依法行政，違法必究”，從而為提高政府辦公的效度與力度提供法制基礎；G2E模式是政府機構通過網絡技術實現內部電子化管理的重要形式，它強調通過實現業務過程的網絡化、數字化、電子化，減少行政程序和管理經費，提高工作質量和工作效率，是G2G、G2B和G2C電子政務模式的基礎。

（二）電子政務監督模式的特征與作用。

此電子政務監督模式的特征與作用既是通過與傳統的行政監督相比較而甄別出來的，又是針對街頭官僚執行行為特征與邏輯而彰顯出來。

一是電子政務監督模式所運用手段的科學性。電子政務監督模式主要通過網絡技術平臺及電子政務技術對公共權力操作者的行政行為進行“無縫隙監督”。通過電子政務技術力求在網上盡可能建立起廣泛的類似BBS的雙向討論、投票等反饋區，完善政務公開，增強行政工作的透明度。

二是電子政務監督模式中所涉及主體的廣泛性。電子政務主體更加注重廣大公民的監督作用。盡管傳統行政監督也強調公眾監督，但通過無處不在的網絡技術及平臺，為廣大人民群眾的監督提供了技術支持和保障，提供了最現實、最有效、最便捷的監督途徑。

三是電子政務監督模式的即時性。隨著移動互聯網的迅猛發展，老百姓可以將政府公務員的執法行為在第一時間發送到網絡，數秒之內就會有成百上千的點擊次數，執法人員就仿佛置身于由無數電子眼組成的密網之中。

（三）電子政務監督模式的優勢：“5E”功能。

高效合作（Efficient Corporation）。電子政務監督模式通過網絡技術，使得公共權力置于公眾的監督之下，構建起一個“無縫隙監督網”，使得電子政務監督模式能夠打破信息盲區，增強政務的透明度，可以提高違法行為的發現率，使違法行為難以藏身。

溝通簡單（Easy Communication)。電子政務借助于互聯網平臺，社會因互聯網這個表達平臺門檻較低、自由度較高、信息發布便捷等特征，可以更為直接表達意見，促使公共部門與社會之間的交流與互動更為通暢。

有效降低成本(Effective Cost-down)。電子政務監督模式優化了政府運行結構，簡化了工作程序，縮小違法行為發生的空間。也讓社會行政參與活動流程更為簡短便捷，促使交易成本更加節省。

拓展合作（Extensible Cooperation）。電子政務監督模式下要求政府與社會自組織間、政府與政府間、政府部門與部門間進行交流合作，在這個過程中會促使跨部門之間業務協同更加深入。而電子政務的剛性特征確保制度和工作程序得到嚴格執行。

社會滿意（Enjoyable Customer）。電子政務打破了時空限制，使得社會公眾能夠對街頭官僚實施全面及時的監控，及時糾正失范行為，懲治違法行為，樹立良好的政府形象，增強社會的公信力。

三、工具創新與新媒體路徑選擇：微博問政

微博技術的發展顛覆了傳統大眾傳媒下的傳播理論，以其特有的即時性傳播速度、便捷的傳播方式、豐富的傳播內容、親民的傳播形式、嵌套的傳播機制，日益成為繼網絡論壇和博客之后公民政治參與的重要途徑。

（一）微博問政：社會化媒體下執法監督工具的嬗變。

1.微博問政的本意解讀。

微博問政的信息內容及技術要求簡單，具有草根性，不需要在語言方面進行復雜的創作編排，通過140字以內“語錄體”即時表述。微博問政將手機網民、互聯網網民進行交互、立體式鏈接，實現了“海量”、“直播”、“全天候”信息傳播與交流。因而，微博問政以其便捷、即刻轉發評論功能為人們創造了一個全新的互動平臺，使其成為人際溝通、信息研判、新聞焦點以及事務處理的重要來源和工具。作為一種全新的信息傳播形式，微博問政打破傳統媒體單向、隔離式的傳播模式，將廣泛的人脈和關注度聯動聚集，產生風暴般的內在能量，制造出巨大的“蝴蝶效應”。微博問政以極大的廣泛性表象內化為傳播效應的裂變，借助傳播反復發酵形成推動事態發展的聚合力量。

2.微博問政的動力及優勢。

微博問政如同蝴蝶扇動翅膀的裂變式在社會中廣泛傳播開來（見圖2），其發展動力可以歸結于以下幾個方面：一是技術推動。Web2.0是相對于Web1.0而言的，Web2.0強調用戶的雙重身份——信息的接收者和發布者。Web2.0用戶可以突破互聯網和移動網的限制，通過web、wap頁面以及各種客戶端發送微博信息，簡單的技術要求降低了公民政治參與的技術門檻，互動、即時、易得的特性則使公民在瞬間就可以得到海量信息。二是公民意識與民主自覺性驅使。隨著不同社會群體的分化，利益追求也變得多樣，利益的不均衡導致了公民權利意識的覺醒，公民對民主政治有了更多的渴求和更高的期待，網絡恰好為公民意見的表達提供了理想的平臺。微博的匿名性使得人們可以在這一虛擬空間里酣暢淋漓地宣泄自己的不滿和對政府的指責，并在現實中對政府形成壓力，儼然一場民主操練。毫無疑問，這有助于疏通民意、緩解民憤。三是官員責任意識回歸。在網絡輿論監督壓力之下，許多官員一改往常遮遮掩掩、欲說還休的作風，主動通過網絡回應民眾的質疑，坦承的交流方式在一定程度上改變了群眾對官員神秘、慵懶、冷面孔的刻板印象，拉近了彼此之間的距離。

圖2 微博問政流程示意圖

（二）制度約束：微博問政的保障。

1.微博問政的前提：行政保護制度。

目前，在我國司法實務界存在著這一屢見不鮮而且影響惡劣的情況，那就是很多人在揭發或證實了另一方的行為事實后卻遭到打擊報復。所以，出于保護相對人的合法權利與利益，防止街頭官僚的惡意打擊報復行為，行政保護制度就顯得異常重要。文章擬從四個層面著力設計。第一，公民的陳述權、申辯權和控告權神圣不可侵犯，任何剝奪他們這些權利的個人或集體都要依法嚴肅處理。第二，逐步完善行政復議和行政訴訟制度，拓寬行政復議和行政訴訟的受案范圍，規范兩者，尤其是行政復議程序，務必做到程序公正，完善行政復議責任追究制度和答復制度，嚴格追究行政機關不履行行政復議的責任，充分實現實體公正。第三，國家立法機關要加緊修訂或清除現有的《國家賠償法》中不完善、不適應現實需要的部分規定，研究設立適用于街頭執法的特殊法律規定，合理確定追償條件和追償標準，切實保障信訪人和舉報人的合法權益，建立他們對政府的信心。第四，多管齊下的處罰機制。這里的處罰機制指的是街頭官僚必須對其違法行為或者不合理的行為承擔政治責任、法律責任、經濟責任、社會責任以及道義上的責任。街頭官僚的上級管理者也必須要對下級的行為承擔管理不善的責任。至于處罰的力度要依法合理度量，處罰本身并不是目的，目的是要讓街頭官僚樹立起絕對責任的理念。

2．正式制度的外部控制：社會政治參與機制。

如果說市場制度是通過價格機制傳遞信息，那么政治體系的信息機制就是政治參與。在市場體系中，個人的需求和偏好是通過選擇和購買行為反映出來的。而在政治市場中，權力的強制性使“用腳投票”成為不可行，某種形式的社會公民參與則成為反映公民意愿、需求、偏好的最佳途徑。利用微博進行政治參與，可以提高政治參與的有效性，這不僅可以幫助政府獲得分散的公眾信息，提高公共決策的質量，吸收和化解公眾的不滿和抱怨，降低政策執行中的阻力和障礙，還有助于形成官民之間的和諧關系，促進提升公民精神。利用微博拓展公民參與必須建立健全相關機制：第一，推廣微博問政的社會教育，提高公眾問政意識的同時，幫助公眾掌握了解新的監督工具。第二，拓寬社會進入窗口，要求政府不僅要有專屬的官方微博，還需要追蹤與解決具體性事務的部門或官員微博。不僅需要有代表民意的非政府性微博，還要有社會名流的個人微博，通過其個人的影響力去反饋民意與發表民聲。第三，針對微博自身的特性，需要健全相關運作機制。從微博普及具有草根性特點，建立“微博問政”信息發布審核機制。從微博傳播具有廣泛性特點出發，建立“微博問政”信息傳播研判機制；從微博效應具有聚合性特點出發，建立“微博問政”信息動態監測機制。

3．非正式制度的內部控制：道德內約。

人是理性的經濟人，這一點已是毋庸置疑。另一方面，人又并非完全理性，正式規則雖然是制約人類行動的框架，但對于復雜而豐富的人類行為而言，正式規則有時也會顯得“力不從心”。規則的制定不可能對博主的所有細節行為都做出先驗的假定，因此也就不可能對其進行全面、精確的指導和監控。進一步講，微博博主因為對信息的不全面掌握容易出現情緒化和偏激化表達，以及微博所具有的強大媒體融合功能、碎片化表達等等，加劇了謠言滋生、蔓延現象，因此在加強“微博問政”法規化管理，制定行業規范的同時，增強微博網站服務自律能力與保持負責的行為能力就顯得極為必要?！氨３重撠熑蔚男袨橐话阌袃煞N方法：內部控制和外部控制”。[9](p122)內部控制是“由一系列自己內心的價值觀和倫理準則組成的，而且它們想要在缺乏規則和監督機制的情況下，鼓勵從事合乎道德規范的行為”。[9](p123)很顯然，道德倫理角度實施的控制就是一種內部的控制，其目標在于培養一種自律精神以保證符合道德規范的行為。正式規則所界定的人們的行動范圍始終是一種他律界定的意志。而道德內約是對道德法則的尊重，在康德看來，這是一種自律的行動，它賦予人類特殊的尊嚴。由此可見，良好的倫理品格是微博博主道德行為的終極性資源。道德內約能夠使博主在外部監控缺位的情形下，仍能作為理性存在的人，遵循道德法則，秉持公共精神，使自身成為作為目的的存在，而不是作為工具的存在。

余論

阿爾溫·托夫勒在《權力的轉移》中說：“世界已經離開了暴力與金錢控制的時代，而未來世界政治的魔方將控制在擁有信息強權人的手里。”以互聯網為核心的信息技術的發展對民主政治的意蘊就是探討該如何利用信息技術對各級政府官僚進行控權，維護公民的自由空間，而實現權力的不自由。本文從街頭官僚的內涵、行為特征、行為邏輯論述了對街頭管理執法監督的必要性，在借鑒美國電子政府研究專家Duogas Holmes的G2G、G2B、G2C的電子政府運行模式基礎上，建構了電子政務監督模式。電子政務監督模式所彰顯出來的特征、作用以及“5E功能”證實了電子政務監督模式的可行性和實用性。以微博為載體、以制度約束為保障的監督體系則是對電子政務監督模式的具體化和可操作化。至于微博問政的具體運轉機制應該如何建立起這一長期有效的運轉機制，怎樣保證虛擬世界里政治參與的“適度”，如何讓外部控制轉化為經濟人的道德內約，顯然還懸而未決，但仍是值得后續探討的學術問題。總之，一切有權力的人都容易濫用權力，盡管街頭官僚處于權力運行鏈的末端，以現代信息技術為依托，建構電子政務監督模式問責街頭官僚，推進依法行政，無疑具有強烈的現實意義和理論意義。

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