制度實施過程中的“反公共地悲劇”及其出路——以預防職務犯罪制度為例

楊圣坤

(北京市朝陽區人民檢察院，中國 北京 100025)

一、制度實施的多元參與主體及其“反公共地悲劇”

“反公共地悲劇”(The Tragedy of the Anticommons)的概念最早由美國密執根大學的黑勒(Michael Heller)教授，于1998 年在《哈佛法學評論》中的《反公共地悲劇:從馬克思到市場轉變中的產權》一文中比較完整地予以提出。在黑勒教授看來，作為與“公共地悲劇”正好相反的一種現象，“反公共地悲劇”主要指的是，對于某種稀缺資源，許多所有者都擁有其部分產權，同時，任何一個享有部分產權的所有者都有權不讓其他人使用該項資源，進而導致該項稀缺資源的使用處于低效率的狀態［1］。此后，布坎南和楊(Buchanan ＆ Yoon)用定量分析的方法，論證了黑勒教授的“反公共地悲劇”的原理，也用“反公共地悲劇”的原理分析論證了政府管制部門造成了社會價值的損失［2］。蘇佩爾和列森(Sobel＆ Lesson)用“反公共地悲劇”的原理揭示了美國聯邦政府機構在應急處理卡特琳娜颶風事件中運作失靈出現失誤的原因，即，像聯邦危機管理局之類的政府部門做出反應或開展行動往往要接受許多其他相關部門的批準，就這樣，在危機事件中，政府部門或機構的應變能力不得不降低［3］。

上文雖然揭示了政府管理領域的“反公共地悲劇”現象，但并沒有站在制度實施的多元化參與主體的角度上，來揭示“反公共地悲劇”在制度實施過程中的形成機理及其表現形式。事實上，在制度實施的過程中同樣也會出現“反公共地悲劇”現象，進而將導致制度失靈的出現。隨著經濟社會的發展，一項制度的實施所牽涉到的問題越來越復雜，越來越麻煩。僅憑單一的制度實施機構越來越難以有效地落實好制度，因此，其他組織機構通常會通過建立彼此協調和配合的緊密聯系來一起參與到制度的實施過程中，進而使得某種形式的制度實施網絡得以形成。制度實施的網絡化趨勢使得制度實施的過程日益復雜。由于制度目標的實現在很大程度上需要制度實施網絡中的多個參與主體之間加強配合、合作與協調，如果這種配合、合作與協調并非來源于法定關系或某種共同權威，這就可能導致他們在制度實施中從私有利益出發，使得制度實施網絡的高效運轉需要付出更多的努力，制度的有效實施需要付出更多的耐心和智慧。所以，制度預期目標的實現可能就會受到影響，甚至會導致制度實施的失敗，從而出現“反公共地悲劇”現象。

在預防職務犯罪制度的實施過程中，網絡化的社會預防機制若想有效運行，要取得公檢法、紀檢、審計以及新聞媒體、公民、法人和其他組織等的配合與協作。對于預防職務犯罪制度的實施，這些部門都只是擁有部分產權。因此，預防職務犯罪制度能否有效實施，將依賴于這些部門之間的合作關系。如果這些部門能夠彼此協作與配合，都能夠按照有關制度的規定正確行使權力、履行職責，職務犯罪預防制度的實施便能實現或接近制度制定者的預期目標。假若其中的一個部門從自身利益出發，假借某種理由對預防職務犯罪制度的實施采取消極態度，甚至百般刁難，那么預防職務犯罪制度在該領域的實施便會步履維艱、陷入困境。

二、消除或避免“反公共地悲劇”的兩個方案

黑勒教授認為，既然“反公共地悲劇”現象的根本原因在于排他權利的零碎分布，那么解決這一問題的思路就在于，讓單一的獨立的主體來統一擁有和掌握某項公共資源的所有權，進而將公共資源的排他權和使用權統一起來。受這一邏輯的影響，在制度實施問題上，要想消除或避免“反公共地悲劇”現象的出現或發生，將它對制度實施的不利影響扼殺在搖籃之中，有如下兩套方案。

方案一，將制度實施權統一交由某個機構行使，消除或減少制度實施各個參與主體之間的利益沖突和糾紛。高效的制度實施有賴于實施主體意志和行為的高度統一，橫向合作的協調一致以及縱向控制的堅強有力。正是這一切保證了規模龐大、牽涉眾多的制度實施活動的秩序和效率，保證著制度的順利實施和制度目標的全面實現。而保障這一切本身的，便是足夠強大、高度集中、完整統一的權力。充分完整的權力，也是制度實施主體獲得巨大實施動力的有效激勵因素。

在一項制度正式被制定頒布之前，制度的制定者應該對肩負著制度實施這一重任的部門或機構慎重選擇，盡可能地減少參與到制度實施中去的部門或機構的總數，進而減少制度實施過程中所可能出現的利益沖突或糾紛。因此，制度制定者需要理順并合理安排相關部門和機構的職能，必要時還要對現有的政策文件規定作出清理和修訂，將職能相近或趨同的部門盡可能地整合在一起，將業務范圍相近或類似的事項盡可能集中到一個部門進行統一管理，以最大限度地避免多頭管理、職能重疊交叉、政出多門的問題出現，從而降低制度實施的成本，提高制度實施的效率。

但是，對于預防職務犯罪而言，情況可能要正好相反。預防職務犯罪的制度制定和決策過程已引入了越來越多的社會利益主體的參與，這可以從中央領導人講話以及最高人民檢察院出臺的文件中關于“網絡化社會預防”的有關論述中看出來。為了能夠最大限度地應對職務犯罪的隱蔽性、復雜性的特點，為了能夠最大限度地反映制度實施相關主體特別是制度目標群體的利益要求，預防職務犯罪的制度制定者不得不逐步推行制度實施的參與主體的多元化，以保證職務犯罪制度的有效實施。由此可見，面對情況復雜化、利益多元化的現代社會，簡單地以單一的實施主體來推動預防職務犯罪制度的實施，可能難以有效地推進制度目標的實現，這就需要引入另外一個方案。

方案二，設置中間協調機構，對實施制度過程中的參與主體進行統一協調。這主要指的是，制度制定者為了順利實現制度目標，在制度實施過程中設立專門的機構，以使得其他各參與機構能夠順暢地進行信息交流和信息傳遞。協調是對于制度目標及其相關問題獲得統一認識并進行協作分工的方法和程序。在多元化參與主體的情況下，有效的協調是制度有效實施不可或缺的條件。制度制定者應當在必須要涉及多個制度實施參與主體的情況下設置中間協調機構，由該協調機構對多個制度實施參與主體之間的行為統一進行協調和調配，對實施制度過程中所發生的沖突和矛盾及時化解，避免或消除“反公共地悲劇”現象。

制度實施過程中設立的協調機構，要使協調工作得以順利進行，必須具備相應的權威。權威資源是保證協調工作順利進行以及制度有效實施的一種特殊重要資源。權威是協調一致行動的基礎，可以使制度實施者產生較大的執行動力，增強制度實施者的自信心和責任心，有助于組織的整體協調。正是權威的上述功能決定了它是制度有效實施的重要保障。人們對權威的敬畏與服從是人類社會長久發展積淀下來的傳統心理。協調機構由于自身的素質優勢和所擁有的權威，只有對制度實施中的其他參與者擁有著足夠的威懾力和號召力，才能在制度實施過程中可以做到令行禁止，才能減少制度實施的其他參與主體的緊張和對抗，推動制度的順利實施。

三、政治資源的優化配置與協調機構的職能履行

我們在了解了權威資源對于制度實施的協調機構的重要性之后，便不禁要問，我們應該把權威資源賦予給什么樣的協調機構呢?這就牽涉到了政治資源的優化配置的問題。政治資源是行為主義政治學的一個重要分析概念。在中國大百科全書中，政治資源被界定為政治行為的主體可以用來影響或支配他人行為的一種手段。國內外的許多專家學者對于政治資源都有著不同的觀點。美國學者阿爾蒙德認為，政治資源是一種可以動用的武裝力量，這種武裝力量應當在公民、議員投票以支持候選人以及在其他面臨決策的情況下能夠動用［4］。有的國內學者認為，同任何其他物質資源一樣，政治資源是能夠在特定環境中循環往復于生長和消耗的、并且能夠維持政治共同體存在、發展和延續的一種基礎性力量和源泉，政治資源任何一個環節的紕漏都會給政治共同體的存在與發展帶來毀滅性的打擊［5］。筆者認為，政治資源是一種政治手段，依靠這種手段，政治行為主體可以支配或影響其他主體。可以說，一切具有政治交換價值的事物都可以成為政治資源。政治資源的擁有情況直接影響著政治行為主體在社會上的支配力和影響力。因此，不同的政治資源的配置格局反映和體現著不同的政治力量和不同政治權力的對比。

制度實施的協調機構的工作開展需要一定數量的政治資源作為支撐力量。制度實施協調機構所掌握的政治資源發生些許的變化，都會使其在社會中的決定力、支配力和影響力發生相應的改變，進而會對其權威性基礎產生影響，以至于引發它在政治系統中的地位提高或降低。政治資源如同其他資源一樣，具有稀缺性的特點，這就要求政治資源配置要合理，因此，制度制定者要將有限的政治資源賦予給協調能力最強的機構擔當制度實施的協調機構。對于預防職務犯罪工作而言，黨的十五大確立了反腐敗要堅持“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責”的領導體制和工作機制。于是，預防職務犯罪制度的制定者就將預防職務犯罪工作的組織協調的職責賦予給了紀檢部門。按照黨內的政治規則，組織協調者的角色非紀檢部門莫屬。在當下中國的政治生態中，中央紀委擁有的政治資源不少于最高人民檢察院。一個重要的因素是，中央紀委的紀委書記是中共中央政治局常委之一。然而，在預防職務犯罪方面，雖然中央紀委擁有的政治資源遠非最高人民檢察院能比，但是這種政治資源在紀檢系統內部卻沒有被優化配置。盡管各級紀委書記列席各級黨委的常委會，盡管從表面上來看地方紀檢部門的政治地位不低于檢察機關，但是地方紀檢部門擁有的政治資源卻遠遠不如地方檢察機關。尤其是基層紀檢部門，政治資源更是薄弱，在人員編制、經費保障、機構設置、辦公裝備等資源存在不足的情況下，只能將主要精力用于查辦案件、審計財務、受理舉報等方面工作，對于組織開展預防工作力不從心，在缺乏預防工作基礎的情況下，地方紀檢部門在預防職務犯罪方面的組織協調職能便會逐漸退化。

盡管檢察機關在預防職務犯罪的總體格局中，既非領導部門，也非組織協調機構，但是預防職務犯罪制度實施的組織協調職責會轉移到地方檢察機關那里。這是因為，檢察機關是探索職務犯罪預防工作最早也是積累預防經驗最豐富的部門。伴隨著中共中央反腐敗政策的逐步調整，最高人民檢察院制定下發了一系列指導性和規范性文件，對預防職務犯罪的領導體制、職能定位、組織協調、基本職責以及主要工作措施做出了比較全面的規定。2000 年8月，最高人民檢察院設置了專門開展預防職務犯罪指導工作的職務犯罪預防廳，統一指導全國各級檢察機關職務犯罪預防工作的開展。然而，檢察機關的職務犯罪預防工作的開展也是受到了嚴重限制:預防職務犯罪制度的制定者一再強調檢察機關僅僅要在其檢察職能的范圍內開展預防工作，并且法律對于檢察機關在預防職務犯罪工作中的法定權限規定嚴重不足，對檢察機關職務犯罪預防權沒有在法律上予以明確規定，檢察機關的專業優勢沒有被發揮，法律監督者的職能定位沒有被突出，這都大大限制了檢察機關在預防工作方面對于政治資源的獲取。而對政治資源獲取上的不足，又進一步導致了檢察機關在組織協調預防職務犯罪制度實施的各個參與主體的過程中，缺乏對各主體發號施令的應有權威，以至于工作聯系制度以及網絡化社會預防制度的實施，大多陷入了困境。

［1］Heller，Michael A．The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets，Harvard Law Review，1998，Vol．III:673;675;640 －641．

［2］Buchanan，James M．＆Yoon，Yong J．Symmetric Tragedies:Commons and Anticommons，Journal of Law and Economics，2000，Vol．XLIII:1 －13．

［3］Sobel，Russell S．，Leeson，Peter T．Government’s response toHurricane Katrina:A public choice analysis，PublicChoice 2006:127;55;59 －60;60．

［4］(美)加布里埃爾·A·阿爾蒙德．比較政治學:體系、過程和政策［M］．曹沛霖等譯．上海:上海譯文出版社，1987:233．

［5］沈艷興．“兩個轉變”:政治資源的新生點［J］．探索，1996，(3)．