論“省直管縣”趨向下的省轄市行政管理應對方略

洪振華

(邵陽學院 湖南 邵陽 422000)

2002 年以來，浙江、湖北、河南、廣東、湖南、河北等省先后開展了“擴權強縣”和“省直管縣”財政體制改革的試點。繼黨的十六屆五中全會提出要“優化組織結構，減少行政層次，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制”和《國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政體制改革”以來，全國已有23個省市全面推行了這一作法。可以說，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，“城鄉分治、市縣分置”將成為時代的主旋律，“省直管縣”取代“市管縣”，即將成為我國地方行政管理體制發展的新趨勢。面對中國社會轉型期的新情況，作為改革開放時期廣泛推行且現已運行30 余年的市管縣、市帶縣體制，無疑是一次新的洗禮和挑戰。怎樣應對新形勢下這一新的變化，筆者認為，改革現行行政管理體制，適時調整以應時變無疑是必然選擇。

一、適時調整和精簡市屬機構，合理配置市、區兩級政府職能是應對首要之舉

目前，全國多地“省直管縣”體制的運行主要處在改革試點和逐步推進階段，即對財政體制實行省直接管理，并適當下放一些經濟管理方面的行政審批權，但仍維持市對縣的行政領導地位。隨著改革的逐步深入，市縣兩級將實行分治，兩者的上下級隸屬關系將會解除，均由省直接領導，市和縣的功能將重新定位。這種撤銷傳統意義上的市管縣、市帶縣體制，必然導致城鄉分治、縣市分置，省轄市的體制改革也將不可避免。

市縣分置和城鄉分治，既符合國際慣例，又符合不同行政建制的性質和特點。從歷史、現實和國際慣例來看，市和縣無論在性質上，還是特點上，都有本質上的區別:市是城市型行政建制，縣是廣域型行政建制;市是城市型行政單位，是人口密集的聚居“點”，其居民主要是從事第二產業和第三產業的市民，而縣則是傳統的農村地區，居民以散居為主，而且主要從事農業。由于市、縣性質和特點不同，所以，世界多數國家實行市縣分置和城鄉分治。

城市化是一個國家走向現代化的必然趨勢，也是現代化的重要內涵和顯著標志。省轄市行政管理體制的變化，必然導致其機構、職能的調整。首先，應根據管理范圍和對象的變化，調整撤并市屬機構、精簡人員。省直管縣以后，省轄市對縣(市)的人權、財權、事權的管理勢必全面收縮，以行政審批和行政督察為主要手段的各類政務活動隨之大量削減，市屬機構面對的將是直接管理的城區和市轄區的少量鄉村，工作量和工作強度將會大幅度減少，無需那么龐大臃腫、門類齊全的機關部門和“吃皇糧”的公務人員，因此，精簡機構和人員將會成為改革的首選。

根據中央提出的“精簡、統一、效能”和建設“小政府、大社會”的改革取向，省轄市的機構改革應以撤并多余機構、實行寬職能、少機構的大部門制為主要途徑。即對為城市提供公共產品、履行城市社會保障職能、面向城市管理和服務的部門予以加強充實，對那些直接管理農村事務和間接管理社會和經濟的部門予以裁減撤并。例如，省轄市原農口部門中的農辦、農業、林業、水利、農機、畜牧、水產和經營管理、扶貧、沼氣、氣象、農業開發、鄉鎮企業等多個部門，就可以合并為農村工作局，以應對市轄區管理鄉鎮農村工作的需要。其次，應按照量制賦能、權責一致的原則，科學界定和合理配置市、區兩級政府的職能。體制調整變化以后，省轄市政府應本著權責統一、適度分權的思想，按照必要的集中和充分的放權相結合的原則，統一規范市與市轄區的管理權限，既要激發區、鄉(街道)政府的活力，又要維護市級政府的權威。應將關系全市長遠發展的、全局性的、國家法律法規明確規定由市級政府行使的職能劃歸市統一行使;將一般社會事務和公共服務的管理權下放給區、鄉(街道)政府，使管理重心逐步下移，權責向基層轉移，讓市轄區真正承擔起協助城市政府進行管理和提供服務的職能。強化市轄區區域性、群眾性、管理性、服務性職能，建設服務型政府，使市有關部門從微觀管理轉向宏觀管理，重點把握好事關全局性、方向性的大事，切實實現市轄區權責利的統一，降低城市管理成本，充分調動市、區、鄉(街道)多個層級的積極性。

二、淡化行政管理級別，優化管理層次是應對之關鍵所在

我國憲法規定了我國的行政層次為中央、省、縣、鄉四級政府。自1982 年中共中央下發的第51號文件作出了改革地區行政管理體制，實行市領導縣體制的決定以來，我國已從事實上形成了中央政府領導下的省、地市、縣、鄉(街道辦事處)五級政府層次。市管縣體制的實行對于解決當時的地市予盾、城鄉矛盾，增強大中城市實力，發揮其輻射帶動作用、推動城鄉一體化進程曾經起到了積極的促進作用。但這種體制在客觀上也存在缺少法律依據、增加管理層次、加大了行政管理成本以及“小馬拉大車”的弊端。“省直管縣”以后，省轄市除了自身減肥瘦身，即精簡機構人員以外，對所轄區及區屬單位管理層次的優化與改革自然會擺上重要議事日程。

市轄區是出于市為分擔城市管理和服務職能的需要而設置的，它實質上是一種市的行政分治區，是市的一種內部結構。由于市轄區的主要任務是承擔市賦予的管理和服務的職能，因此，在職權行使上，市轄區不具備縣(市)一類地方行政單位所具有的相對獨立性，因而不可能完全承擔與其行政地位相對應的一般地方行政單位所擁有的行政職能。在市場經濟體制下，城市政府治理體現出較強的整體性、統一性和集中性，為了適應現代城市管理的需要，大中城市行政管理大多實行統一管理為主的方式，諸如城市規劃、建設和改造、公共安全、工商稅務、交通管理、技術監督、社會保障、環境保護、醫療保健和疾病防控等事務，一般都由市政府集中管理，文化、教育等領域也基本上由市統一安排為主。區政府工作的獨立性偏差，在許多方面往往需要響應市級工作的統籌安排。鑒于城市政府工作整體性的特點，市轄區不可能完全承擔憲法賦予縣級地方政府的各種管理權限，如規劃、環保、公安、稅務等。此外，由于市轄區的發展均被納入城市總體規劃，構成了整個城市發展不可或缺的一部分，因此，單個市轄區并不能完全“自我服務、自我滿足、自我運行”，其工作重點主要是滿足居民日常生活需要，維持轄區社會經濟的正常運轉，完成城市整體發展計劃所賦予的使命。

當城市的行政級別與其實際規模、地位不相適合時，“市轄區可作為市政府的派出機關，淡化其行政級別，這樣做在客觀上是可能的”［1］。因為市轄區各方面的集約度較高，與市政府關系較密切，而市對區的管理力度本來就比較大，完全有條件實行對區所轄單位的直管。簡化區級政權不僅可以節省人力、財力、物力，還能促使市政府提高工作效率，緩解條塊矛盾，同時也不影響各區的相對獨立和發展的積極性。事實上，廣東省的東莞市就沒有設立一級區級政府，市政府直接管轄街道和鄉鎮，在實踐中就取得了較好的效果。城市管理是一個集中性強、關聯性高的系統工程。市政府應將精力重點放在城市規劃、經濟調節和依法監管、優化環境、城管執法、重大社會發展的指導等方面，從宏觀上管理好區。在管理模式上，可實行“兩級政府(市政府、鄉鎮與街道政府)、三級管理(設置市政府——區公所——鄉鎮、街道政府)、四級網絡(市、區、街道、社區)的運行模式”。將城市管理的大部分權力集中于市政府，把區政府從城市基層實體政府改為市政府派出機構，設置區公所，強化鄉鎮、街道的基層政權和管理服務功能。這種模式有利于緩解市、區職能交叉、爭權逐利的矛盾，相應集中城市管理和執法權限，形成精簡、統一、效能的運行機制，同時也有利于推進鄉鎮、街道自治的進程，強化公共服務。

實行“實市虛區”的扁平化組織結構模式，區級機構設置也應相應縮減，如將經濟管理職能相近的部、委、局、辦合并，組成城市經濟工作局;將社會工作部門合并組成城市社會事務管理服務局，將公檢法司系統合并為司法工作局，將農口職能歸并整合組成城市鄉村工作局，等等。

市轄區的黨政分設可合二為一，區級人大政協監督和司法監督權可上收到市，改為市級直接監督。

街道和鄉鎮政府是一級基層實體政權，負責行政區域內的社會管理和社區服務、精神文明建設、經濟發展、社會治安綜合治理，行使組織領導、綜合協調、監督檢查等行政管理職能，對地區性、社會性、群眾性的工作負全面責任。社區是居民自治組織，“上面千條線，社區一針穿”，繁重瑣細的落實工作全靠它去完成。從某種意義上說，這兩個層級作用發揮的好壞直接體現了城市管理、服務水平的高低。

三、堅持權責一致，建設服務型政府是應對之中心環節

任何一級政府的產生、發展及行政管理活動的開展，都必須以掌握和行使一定的權力為前提。市與區權、責、利的劃分，主要是事權、財權、人事權、決策權、調控權等職能和權力的劃分。

我國2007 年頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第八條規定:“地方各級人民政府行政機構應當以職責的科學配置為基礎，綜合設置，做到職責明確，分工合理，機構精簡，權責一致，決策與執行相協調”，并且“根據履行職責的需要，適時調整”。科學規范市、區權力和責任，要按照統一領導、充分發揮地方主動性和積極性的原則，調整和優化政府間職責分工，使市、區政府各司其職、各盡其責、分工合作，提高政府管理能力和服務水平。

按照管理學的觀點，“公共管理”不能局限于“國家行政”，國家行政機關包括地方各級政府并非社會公共管理與公共服務的唯一主體。隨著市場經濟的深化發展和社會的日益進步，現代公共事務日益增多，一些公共事務特別是社會性、專業性強的公共事務，將由國家行政機構轉移給各種非政府組織參與管理;一些關系全市長遠發展的全局性的、國家法律法規明確規定由市級政府行使的事權將由市統一行使;一般行政事務和公共服務的管理權將下放給城區，使管理重心逐步下移，權責向城區、街道轉移，推進政府部門公共服務社會化。

著名學者辛向陽在《大國諸侯》中提出:權利與義務對稱的本質在任何一方都沒有資格只承擔義務或只享有權利，這是秩序和規則的基礎。將此觀點運用到市與區權責利的配置問題上，其指導意義主要有四:其一:城市的宏觀決策由市承擔，即有關城市整體利益的決策只能由市級來做，且解釋權和裁量權也屬于市級。因為市級政府的主要職責是管理全市性的公共事務，主要包括制訂城市發展規劃、宏觀調控經濟、維護市場秩序、制訂政策、法規、促進協調發展等。其二，微觀決策由區自主。區、鄉(街道)政府的主要職責是自主管理轄區公共事務，主要包括提供地方性公共服務、加強社會管理、保持社會穩定、發展轄區經濟等。市轄區可以根據市級宏觀決策精神與內容，自主決定本地區的實施辦法，只要是法律法規和政府宏觀決策沒有反對或否定的，市轄區都可以依據其主動性和創造性去實施。其三，市與區權責要對稱。一方面，市與區行政經濟權力應該與各自所承擔的管理責任相對應。另一方面，市與市轄區責任要對稱，即各自的利益與其肩負的責任和權力相統一，有多少責給多少權，有多少責給多少利，切實做到事與權統一，權與責一致，責與利結合。既不能使市承擔無限責任而使之與市轄區無關，也不能使市轄區承擔過多責任而市里不承擔應有的義務。其四，發揮市與區兩方面的積極性。市轄區經濟、社會的發展，離不開市的大力支持，只有把市與市轄區兩方面積極性結合起來，才能收到好的成效。

行政體制改革的首要目標是建設服務型政府。服務型政府，是在公民本位、社會本位理論指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以服務為宗旨并承擔服務責任的政府。服務型政府也是民主政府、法治政府、有限政府和責任政府。

公共服務是政府的主要職能，是現代政府的顯著特征。建設服務型政府，關鍵是要以改善民生為基本取向，優化行政資源配置，全面提高公共服務的能力和水平。借鑒國外的經驗，建立以公共服務為主旨的公共財政是建設服務型政府的首要一環，而建立公共財政的原動力是深化市、區財政體制改革，實現事權與財權的有機統一。

合理劃分事權和財權是市、區矛盾的焦點。事權是劃分財權的基礎;財權是實現事權的保障。堅持事權與財權相結合，以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍以及管理權限，這是建立完善的、規范的、權責明晰的分級財政體制的核心與基礎，也是科學處理市、區關系的關鍵。

政府的事權包括社會管理事權和公共服務事權以及經濟管理事權，等等。市政府的主要職責是抓全市的大政方針，保證全市建設和各項社會事業協調發展;區政府的主要職責是加強基層政權建設，積極發展各項社會服務事業，為經濟建設和人民生活服務。市政府工作要突出宏觀調控;區政府工作應強調微觀搞活。在事權設置上，重點應強化區、鄉(街道)的職能。一是強化經濟發展職能。即從單一的“民政型”向復式的“多功能型”轉變，要把推動經濟的發展放在重要地位。二是強化社會管理職能，加強社會事業管理，具休承擔民政、司法、城市管理、住宅開發、環衛、環保、市政、綠化、計劃生育、教育、科技、文化、衛生、體育等管理職能。三是強化公共服務職能。為居民提供優質、快捷的城市供水、排水、道路、公共交通、燃氣、熱能、供電、通訊等服務，改善城市居民生活條件;強化社區服務職能，建立包括醫療、家政、購物、飲食、娛樂、休閑、物業管理于一體的社會化服務體系。四是強化基本保障職能。加強對市場的監督和管理，維護公平、公正的市場競爭秩序，保護生產者、經營者和消費者的合法權益。完善最低生活保障制度，發展社會救濟和福利事業，促進下崗職工基本生活保障和再就業工作。

財政權是政府組織收入、籌措資金，合理支出、實施行政的權力。它是各級政府行使職權、正常運轉的物質基礎，又是一級政府成為行政法人，區別于派出機關等組織形式在法律上的必備條件，同時也是政府進行第二次社會分配的重要手段。合理劃分財權，必須根據市、區、鄉(街道)政府行使事權的需要，相應地劃分財權和財力，為不同層次的政府履行其職責提供物質保證。具體來講，就是按照“一級政府一級財政”的要求，在明確市、區權利劃分的基礎上，建立區、鄉(街道)級財政。建立區、鄉(街道)財政，一是要完善財稅體制，改變財政包干體制時市區收入的劃分辦法。區政府作為派出機構，可改過去的“分灶吃飯”為“報帳式財政”。鄉與街道政府應建立獨立完整的一級財政，尤其應有穩定的財源收入。二是要建立科學的政府間轉移支付制度。改過去“基數法”為“因素法”預算，充分考慮各鄉(街道)的人口、區域面積、人均GDP 等因素，體現轉移支付的透明度和規范性，逐步使各單位能享受大體均等的公共財政支出。三是在行政收費上，要實行人隨事走，財隨事定，費隨事轉，切實做到權責統一，人財物相隨。四是明確市、區、鄉(街道)三級支出責任。要按照政府間收支劃分的合理順序，先確定支出責任，再配置財力。在支出方面，凡屬市級政府承擔的財政支出，市級財政應積極籌措資金加以保障，不留資金缺口，不搞下級配套。屬于共同事務的，應根據各方受益程度，結合市、區、鄉(街道)的財力狀況，合理確定負擔比例。

［1］洪振華.中國市轄區行政管理體制改革研究［M］.長沙:湖南人民出版社，2008.

［2］劉君德，汪宇明.制度與創新——中國城市制度的發展與改革新論［M］.南京:東南大學出版社，2000.

［3］謝慶奎.中國地方政府體制概論［M］.北京:中國廣播電視出版社，1998.

［4］唐鐵漢，袁曙宏主編.公共管理創新［M］.北京:國家行政學院出版社，2007.

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［7］彭國甫等.縣級政府管理模式創新研究［M］.長沙:湖南人民出版社，2005.

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