國庫集中支付條件下高校內部控制評價體系構建

司金山

(懷化學院 計財處，湖南 懷化 418008)

一、引言

國庫集中支付體系作為國庫收付體系組成部分，是指改變傳統(tǒng)財政資金層層下?lián)艿姆绞剑劳型暾呢斦畔⑾到y(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)，將經(jīng)國庫集中支付管理機構審批后的預算款項直接通過國庫單一賬戶直接支付給商品或者勞務的提供者［1］。該制度的實施可避免財政資金下?lián)苓^程中滯留、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，提高了資金使用效率，增強了財政資金在流通過程中的透明度，便于政府對財政資金的監(jiān)管。目前，多數(shù)高校已經(jīng)采用了國庫集中支付制度，且業(yè)已成為高校改革的趨勢。高校通過每月編制用款計劃，向財政部門申請用款額度，經(jīng)集中支付機構審核后，通過直接支付或授權支付兩種方式支付。國庫集中支付制度的實施在如預算管理、科研經(jīng)費的管理、財務信息系統(tǒng)管理等方面都給高校帶來了一系列的轉變［2］。因此，現(xiàn)有的內部控制評價體系已經(jīng)不能滿足當前的制度要求。鑒于當前多數(shù)高校的內部控制的實施僅存于制度上，執(zhí)行操作力度較差，相關研究也多停留在對內部控制現(xiàn)狀及存在問題的分析，鮮有對內部控制評價體系構建研究，因此構建高校新的內部控制評價體系迫在眉睫。

二、國庫集中支付條件下高校財務管理模式的轉變

國庫集中支付制度在高校的實施給高校財務管理模式帶來了巨大的變化，高校需嚴格執(zhí)行編制的用款計劃取代以前高校自主統(tǒng)籌安排政府財政撥款的管理模式等，高校財務管理模式的轉變主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)財政資金的取得方式和支配權限的改變

國庫集中支付制度前，財政部門將財政資金直接劃撥到高校賬戶，高校學費、住宿費等也作為高校自身的收入，上級部門對高校各項預算、經(jīng)費開支、資金的支配權限并沒有嚴格的規(guī)定，高校財權方面自主經(jīng)營靈活性較強［3］。在實施國庫集中支付制度之后，將學費、住宿費等各項收入直接轉至財政專戶，不在高校賬戶停留。高校只有通過編制預算，通過集中支付機構審批等流程才能獲取所需經(jīng)費，并且高校零余額賬戶內只有額度，沒有資金，大大降低了高校對資金的自主調度能力。

(二)高校預算管理的變化

由于實施國庫集中支付制度，國庫集中支付資金的劃撥是嚴格依據(jù)預算進行，這就要求高校編制更為準確、嚴肅的預算，并且在資金的使用過程中也是嚴格按照預算進行支出。因此要求高校對預算編制進行事前監(jiān)督，預算執(zhí)行進行事中控制，預算支出進行事后評價，改變以前高校內部預算編制松弛、預算執(zhí)行混亂、預算評價缺乏的現(xiàn)狀，有利于全面提升高校的預算管理水平，增強高校的資金使用效率。

(三)會計核算的變化

實施國庫集中支付制度后高校必須設立一個零余額賬戶，用于管理各項資金的流動，在授權額度內可以辦理轉賬、取現(xiàn)等業(yè)務，但不得向其他賬戶或校內二級單位劃轉資金。高校在進行會計核算時需增設兩個資產(chǎn)類科目“零余額用款額度—財政直接支付或財政授權支付”用于核算授權額度內授權支付業(yè)務，“財政應返還額度—財政直接支付或財政授權支付”用于年末結余額度的賬務處理;一個收入類科目“撥入經(jīng)費(財政補助收入、事業(yè)收入、基建撥款)—財政直接支付或財政授權支付”［4］。并要求增設“零余額賬戶用款額度日記賬”月末與“銀行預算單位財政支付額度對賬單”進行核對。對于財政直接支付結余的額度當年直接沖減下年支出，財政授權支付年末有結余時則結轉至下年繼續(xù)使用。

三、國庫集中支付條件下高校內部控制存在的問題

高校內部控制研究起步較晚，大多數(shù)高校內部控制制度都不夠完善，尤其在實行國庫集中支付后更是出現(xiàn)了很多問題和漏洞。本文參考美國COSO框架，基于國庫集中支付下高校控制環(huán)境、風險管理、控制活動、信息與溝通和內部監(jiān)控五個層面所存在的問題進行分析如下。

(一)控制環(huán)境

高校管理者及工作人員對國庫集中支付制度認識不夠。從管理者角度來看，由于實施國庫集中支付制度后會降低高校對資金的自主管理和經(jīng)營權，在一定程度上就影響了管理者的利益，所以管理者從根本上抵觸國庫集中支付制度的實行［5］。從高校崗位設置來看，多數(shù)高校并沒有設置獨立的國庫集中支付部門和崗位，致使其與財務人員正常工作沖突。從基層工作人員角度來看，對國庫集中支付制度認識欠缺，對相關政策法規(guī)、工作流程、日常管理缺乏應變能力，致使國庫集中支付相關工作在高校內部難以有效推進。

(二)風險管理

隨著高校體制的轉變，高校之間的競爭也日益加劇，高校為了擴大自身規(guī)模，增加生源，都是大量舉債，增加了自身的財務風險。實施國庫集中支付制度后，高校自有資金減少，自主管理權降低，從而降低了高校融資、籌資的能力，加劇了高校資金緊張的局面，增加了高校的還債壓力，使得高校財務狀況進一步惡化。

(三)控制活動

國庫集中支付對高校的預算管理提出了很高的要求，但是當前高校的預算還是相對薄弱，存在預算機構不健全、其他部門不夠配合、預算不夠細化、預算執(zhí)行考核力度不足等問題。

1.預算管理機構不健全。當前多數(shù)高校并預算體系不夠健全，大都是由財務部門人員來組織預算，其他需配合預算的部門不積極參與，導致預算工作執(zhí)行剛性不足。預算機構不健全還進一步導致了預算職責、分工不明確，難于監(jiān)管及進行有效的控制。

2.預算編制不準確。高校在編制預算時，很難將下一會計期間可能發(fā)生的所有經(jīng)費支出都考慮在內，從而導致預決算結果相差較大。

3.預算執(zhí)行考核力度差。高校難于準確的分析評價各部門預算經(jīng)費執(zhí)行情況，并且多數(shù)高校沒有關于預算執(zhí)行的績效考評體系，并沒有將其與崗位、人員掛鉤，沒有做到權、責、利一體，影響了預算執(zhí)行工作的有效性。

(四)信息與溝通

從當前高校的會計信息系統(tǒng)來看，多數(shù)都比較落后，功能不夠完善，最重要的是無法與國庫支付系統(tǒng)對接。兩個系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)無法直接調用，不能實現(xiàn)信息共享，會計人員要將會計系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)再進行二次手工錄入國庫支付系統(tǒng)，大大增加了會計工作人員的工作量。同時，高校內外部信息溝通也不順暢，各部門都以自身利益出發(fā)，缺乏信息溝通，導致高校沒有形成一個整體的信息系統(tǒng)［6］。并且與外部相關部門的信息溝通欠缺，導致高校相對閉塞，不能很好的獲取外界支持，制約高校的發(fā)展。

(五)監(jiān)控

高校內部審計部門其職能是監(jiān)督審查經(jīng)濟活動，但是高校內部設立的審計機構多屬于高校的下屬部門，所以在行使職權的時候會受到一定的制約，多數(shù)工作都是根據(jù)管理層的要求開展的，缺乏獨立性，導致高校內部審計形同虛設。此外，多數(shù)高校審計部門人員專業(yè)素質較差，審計手段落后，內部監(jiān)控質量較差［7］。同時，社會政府等外部對高校審計重視程度不夠，審計頻率低，審計內容審計報告受限等，因此高校監(jiān)控力度不足尤其是進行合法性審計層面意義不大。

四、高校內部控制評價體系模型構建

內部控制評價是對內部控制的再控制，評價組織內部控制實施是否有效，以推進組織內控制度的落實，進一步降低組織風險，提高管理水平。本文根據(jù)《企業(yè)內部控制評價指引》以及COSO 框架，并基于上述對國庫集中支付條件下高校內部控制現(xiàn)狀的分析，建立一套完整的針對國庫集中支付制度下的內部控制評價體系，具體內容包括:

(一)評價指標體系

評價高校內部控制情況，具體指標體系如下表1 所示:

表1 國庫集中支付下高校內部控制評價指標體系

(二)確定評價因素集C 及其權重W

(三)確定評語集E

設評語集為E={e1，e2，e3，e4}={好，較好，一般，差}

(四)確定隸屬矩陣R

Ri表示第i 個目標的單因素評價集，rij表示多個評價主體對某個評價對象在cij方面做出ej評定的可能性大小。

(五)計算綜合隸屬度向量S 及綜合評定值

先用加權平均計算出二級指標的隸屬向量

Bi，= WijRi=(Bi1，Bi2，Bi3，Bi4)，與WE’數(shù)值化的評語集相乘，其中WE’閥值可取為{95，85，75，55}，最后得出綜合評定值μ =WiTBiWE’T，最后μ 值越大，說明該高校國庫集中制度下內部控制評價體系越有效。具體舉例由于篇幅限制，此處不再展開詳細說明。

五、國庫集中支付條件下高校內部控制評價體系執(zhí)行

(一)成立評價小組

由高校的上級主管部門組織專業(yè)人員成立高校內部控制評價小組，或委托社會上的專業(yè)中介組織(如會計師事務所)對高校內部控制實施獨立評價。確立合理專業(yè)的評價小組成員是正確評價內部控制的基礎。小組成員應包括國庫支付機構專業(yè)人員，熟悉自身業(yè)務流程和會計核算流程的高校內部審計人員和財務人員。還應有一名信息系統(tǒng)管理人員，評價高校內部當前會計核算系統(tǒng)以及國庫集中支付系統(tǒng)及兩系統(tǒng)存在的漏洞［8］。

(二)開展評價活動

通過訪談、發(fā)放問卷，收集資料等方法深入到各部門以國庫集中支付制度為關鍵控制點，對各部門情況進行詳盡的調查分析。通過了解到的情況對國庫集中支付下高校內部控制評價指標體系進行打分，進而測算出高校內部控制評價體系得分。

(三)撰寫評價報告

根據(jù)上述評價活動撰寫報告，報告應包括高校評價得分、評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及針對問題給出相關的完善意見，然后將報告遞交高校管理層。

(四)確立整改方案

由評價小組組織開展整改方案研討會，同高校管理層以及發(fā)現(xiàn)問題部門成員一起探討整改辦法，整改辦法應契合國庫集中支付制度以及高校內部控制制度并必須做到切實可行，以全方位完善國庫集中支付下高校內部控制制度。具體執(zhí)行體系如下圖1 所示:

圖1 內部控制評價工作流程圖

六、總結

本文系統(tǒng)的分析了國庫集中支付制度對高校財務管理以及會計核算帶來的影響，深刻剖析了當前高校內部控制存在的問題，并結合高校當前內控體系的現(xiàn)狀構建了一套內部控制評價模型，可選取某個時點對相關高校國庫集中支付條件下控制體系進行評價，為國庫集中支付條件下高校內部控制評價提供參考，使高校主管部門和高校內部用于內部控制的評價。該體系對于完善集中支付下財務監(jiān)管，提高并及時加以改進集中支付的漏洞具有一定的現(xiàn)實指導意義。

［1］李黎.高校國庫集中支付存在的問題和對策［J］. 福建金融管理干部學院學報，2011，(2) :40－43.

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［3］馬天蔚. 淺談高校國庫集中支付的實施現(xiàn)狀及其改進［J］.當代經(jīng)濟，2011，(11) :128－129.

［4］梁曉宇.淺談國庫集中支付下高校如何加強內部會計控制的管理［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2012，(4) :142.

［5］魏巍.高校財務內部控制評價模型的構建［J］. 財會月刊，2012，(4) :58－60.

［6］鄭萍.高校內部控制評價指標體系的構建［J］. 會計之友，2010，(23) :108－110.

［7］華娟. 內部控制評價體系［D］. 南京: 南京理工大學，2008.

［8］劉暢.中國上市公司內部控制評價體系研究—基于S 公司的案例研究［D］.大連:東北財經(jīng)大學，2011.