進步運動時期美國市政管理的企業化改革

張 衛 國

（廈門大學美國史研究所，福建廈門361005）

進步運動時期美國市政管理的企業化改革

張 衛 國

（廈門大學美國史研究所，福建廈門361005）

進步運動期間，美國出現了眾多改革，市政改革在其中占有重要地位。在驅逐“城市老板”的同時，市政體制不斷創新，強市長制、城市委員會制和城市經理制三大市政體制相繼誕生并逐步確立。此次市政改革借鑒了大企業的卓越管理模式，在體制設計上效仿現代企業制度，深刻體現了企業化管理思想，契合了社會上下對經濟與效率理念的信奉和追求，對當時及后世美國城市治理產生了重要而深遠的影響。

進步運動；市政管理；企業化改革；城市經理制

美國進步運動發生在19世紀末20世紀初，是以城市為中心的社會改革運動。世紀之交的美國，工業化和城市化迅猛推進，人口、資源逐漸向城市集中，城市在社會生活中躍居首要地位，而原有市政管理模式卻明顯滯后，遠遠不能滿足時代發展要求，迫切需要改革。在企業界領袖和專業人士帶領下，美國市政改革此起彼伏，改革者們提出了四條極具針對性的綱領，都得到較好落實：主張地方自治；增加行政部門權限；改革選舉程序和選舉方法；市政管理企業化。經過改革，三大市政管理體制誕生并逐步得以確立，尤其是以城市經理制為代表的市政新體制參照了現代企業制度，深刻體現了企業化管理思想，至今依然具有強大生命力。

一 市政舊體制與管理新問題

由于美國憲法對州以下的地方政府只字未提，城市管理在全國范圍內缺少統一原則，其實際運行主要襲用殖民地時期以來的老傳統，市政管理的內容、方式和體制長期沒有引起足夠重視，直到進步運動之前一直具有濃厚的自由放任色彩。在市政體制方面，強議會—弱市長的“議會政府”式結構一直占據主導，市政管理權力主要掌握在由分區選舉出的議員組成的一院制市議會手里，市議會集立法、司法、行政權于一體，市長由市議會或州長任命，不是民選官員，無權否決議會決議，也無官員任免權。在管理內容方面，絕大多數城市沒有統一的供水、排污、照明、衛生等基礎設施，公共服務十分匱乏。在整個19世紀，城市政府一點一點地增加自己的責任和職能，在市議會中逐漸成立了一些專門處理某方面市政事務的專門委員會或理事會，到進步運動之市政改革前，每個城市都有一大堆五花八門的專門委員會或理事會，分管給排水、警察治安、衛生健康等服務項目。由于沒有明確而統一的組織機構圖，想要弄清楚每個城市市政管理的具體運作是一件極其困難的事情，市民監督更是無從談起［1］87。

直到1870年之前，美國城鎮數量有限，城市規模較小、人口較少，城市在國家社會生活中的重要性也相對有限，同農業時代商業城市生活的相對簡單性相對應，粗放式的市政管理模式并未顯露出重大不妥。自1870年開始，美國進入長達半個多世紀的工業化、城市化高峰期，工業化吸引大量人口聚集城市，到1920年城市人口達到51.2%，標志著美國“由農村搬入城市”，成為城市化國家。城市在國家政治、經濟和社會生活中的地位越來越重要，城市管理變得舉足輕重，但是，延續已久的市政管理模式卻明顯滯后，遠遠不能適應城市發展需求。1870年至1920年，高速工業化和經濟繁榮吸引了2500多萬海外人口移居美國，僅1901年至1910年十年間便有870萬之多，新移民絕大多數進入城市謀生，在1860年至1890年間占城市新增人口過半。由于他們主要來自東歐、南歐農村，受教育程度普遍較低，幾乎不懂英語，很難適應美國城市生活，大多淪為城市貧困人口，城市負擔加重了，而陳舊的市政管理卻無法滿足新需求。體制不健全和管理缺位給投機政客僭權以可乘之機，他們用小恩小惠獲取移民好感，騙取大量選票，并借助政黨支持，搖身變為把持市政的“城市老板”（City Boss）。他們要么親自出面組織，要么幕后操縱，在市議會中組成小集團，操縱黨派機器管理城市事務，并通過政黨勢力在州議會中對城市事務進行干預，美國城市進入歷史上臭名昭著的“影子政府”時期。城市老板利用手中權力到處安插親信，通過操控工程發包和特許經營，進行黑幕交易和利益分贓，各地城市充斥著嚴重的腐敗、浪費現象，市民利益遭到踐踏。對此，美國著名歷史學家安德魯·懷特尖銳批評道：“美國的城市政府是基督教世界中最糟糕的政府——最奢侈、最腐敗、最無能。”［2］365著名學者、英國駐美大使布萊斯勛爵對其癥結更是一針見血：“決不能想當然地認為城市老板及其黨羽全是邪惡之輩，他們只不過是那種體制的產物，他們的德行無非是由其所處的環境所決定的。”［3］191城市發展若此，體制改革勢在必行。

二 市政改革的理論基礎和組織準備

進步運動轟轟烈烈，市政改革蓄勢待發，此次改革有著深刻的思想基礎與組織準備。19世紀最后25年是大企業的黃金時代，美國著名企業史學家小艾爾弗雷德·錢德勒指出，此時的美國已經成為全世界最大、成長最快的市場，新技術、新市場使大量生產和大量分配成為可能，由此帶來的變革動力促使美國企業界開始組織創新和市場銷售方法創新。從鐵路公司開始，美國工業企業由小到大、由弱到強，走上了一條不平凡的發展道路［4］498。企業自負盈虧的經濟人身份決定了在殘酷的市場競爭環境下，只有跟上時代發展步伐，抓住機遇主動變革，采用最先進的管理方法，對市場變化做出快速反應，才能在激烈的市場競爭中存活下來。事實證明，成功的企業無不歷經淘汰篩選，運轉效率極佳。這一時期，以“經理式公司”為典型代表的現代企業制度得以確立，其突出特點是資本所有權與經營權相對分離，經營管理專業化，這些經驗具有巨大價值。與經濟、高效的企業管理相比，市政管理在同時期卻相形見絀，這促使人們轉向企業經驗中去尋找城市的出路。積極倡導市政改革的人們幾乎一致發現，大企業卓有成效的管理極富魅力，應當借鑒來指導市政改革，由是城市管理借鑒企業模式順理成章。

對科學與效率原則的普遍推崇也為市政改革提供了理論支持。處在工業化高潮期的美國，社會上下普遍推崇經濟與效率原則，一場經濟與效率運動由企業界逐步擴展至社會各領域。在市政改革頭幾年，經濟與效率成為好政府的代名詞，甚至被看作社會治理的福音、百試不爽的真理。1894年，西奧多·羅斯福總統在一次發言中說：“我有兩條真理想要奉送改革者們……第一條是道德；另一條是效率……我覺得關于道德沒必要再做強調了，但我認為很有必要向你們強調一下實用與效率原則”，顯然，他希望改革能夠很好地貫徹效率原則［5］144。很快，效率原則便在轟轟烈烈的科學管理運動中得以貫徹。1911年，美國工程師弗雷德里克·泰勒發表文章《效率的福音》，同年出版的《科學管理原理》一書，提出計劃職能同執行職能相分離原則，強調應重視科學知識和調查研究，在歷史上首次使管理從經驗層面上升為科學。泰勒說：“科學管理的基本原理適用于人類的一切活動——從最簡單的個人行動到需要最繁復合作的巨型企業的工作”，“無論何時何地，只要正確應用這些原理，都會產生十分驚人的效果”［6］7。在泰勒及其追隨者甘特、吉爾布雷斯等人的倡導下，到20世紀一二十年代，科學管理運動躍出工廠大門，盛行于社會各領域，“采用企業的行政官僚制度處理社會及政治事務，這種想法到1917年時已經根深蒂固了。商界精英們紛紛倡議，將效率理念以及在科層官僚制中采用的專家知識，應用到學校、地方政府、教會和其他社會機構中”［7］224。于是，社會組織和政府部門紛紛起而效仿，老羅斯福及其后幾任總統無不將企業般的效率設定為重要行政目標，威廉·塔夫脫總統創立了一個撙節與效率委員會，任命泰勒門徒弗雷德里克·克利夫蘭為主席，而威爾遜總統則干脆代之以效率局，到1917年前后，至少有16個州建立了效率局或效率委員會一類的機構［8］115。這時期的市政改革正是借助于科學管理理念，著眼于企業般的效率，對市政體制和管理理念進行了大膽革新。

另外，以伍德羅·威爾遜和弗蘭克·古德諾為代表的公共行政學理論，也是市政管理改革的重要思想來源。1887年，威爾遜在《行政學研究》一文中提出“政治與行政二分論”，他認為，政治與行政是兩種內容不同的政府領域，“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動”［9］210-211，政治是為行政制定任務，行政是對公共規則具體和系統的執行。無獨有偶，1900年，古德諾出版的專著《政治與行政》一書，也認為“在所有政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，……這兩種功能分別就是政治與行政”［10］22。為使國家意志的表達和執行協調一致，政治應當控制和監督行政，但為了保證政府的民治性和行政的高效率，這種控制必須限定在行政所欲達目標的必要范圍之內［10］36-38。根據二人理論，聯邦事務以政治至上，地方事務以行政至上，市政管理以行政治理為主，應當適度集權，以便建立高效政府。政治與行政二分原則不僅為行政權從市議會掌控下獨立出來提供了理論依據，也為城市政府結構重組指明了改革方向，還為新市政體制的誕生提供了理論支持。

在上文所述思想理論指導下，“在每個城市里，企業界領袖與專業人士聯合發動并主導了市政改革運動”［11］159，企業領袖甚至入主市政廳，直接參與到市政管理中去，憑借他們豐富的企業管理經驗對市政管理進行改革。在以商會為代表的商業組織團體推動下，各地出現了一些市政研究機構，形成了市政研究局運動（The Municipal Research Bureau Movement），有力推動了市政體制改革展開，著名的紐約市政研究所（The New York Bureau of Municipal Research，1907）便是在這一時期誕生的。與此同時，廣大市民紛紛組織起來，成立了許多改革團體，既有地方性的改革者聯盟或俱樂部，也有全國市政同盟（The NationalMunicipal League，1894）一類的全國性社團組織，還編撰了一些出版物，不斷進行改革研究和交流，一些高校還開設了專業學位課程，培養市政管理專門人才，為改革儲備人才。在改革者們的合力推動下，市政體制改革風生水起。

三 進步運動時期的市政體制改革

進步運動時期的市政改革主要著眼于機構調整，旨在取締城市老板和機器政治，提高市政機構效能。這一市政改革突破了“議會政府”舊體制，并經歷了三個階段的發展變化：通過強化市長的行政權力，形成強市長制；通過讓企業家精英直接管理市政，創造出城市委員會制；通過在城市管理中引入企業管理模式，創造出城市經理制。

1.強市長—議會制（Strong-Mayor-Council Plan）的誕生

由于城市人口不斷增長，城市事務變得越來越復雜，服務需求增多不斷挑戰著既有管理體制，市議會任命官員逐漸成了輪流坐莊，無人負總責，林林總總的專門事務委員會嚴重割裂了市政統一性，機構間摩擦不斷，黨派沖突和州議會干預更是讓市政管理雪上加霜。由于市長權力弱小，無法進行有效協調，一院制議會主導的市政管理舊體制暴露出極大弊端。為統一高效地進行管理，一些城市慢慢開始嘗試進行權力結構調整，不斷增大市長權力，漸漸擴及提案、財政和行政事務等，并享有否決權，成為名副其實的行政首腦。至此，城市行政權從立法機構中獨立出來。通過強化市長作為行政首腦的權力，1880年布魯克林市和1885年波士頓市率先過渡到強市長制，其后又有克利夫蘭、紐約、底特律、費城和芝加哥等大城市采用強市長制。早期市政官員一般由市議會任命，后來許多重要部門演變為民選，但改革者們發現，民選官員并不必然意味著將官員控制在市民手里，城市老板可以利用提名職務候選人來控制市政運作，即使建立相互牽制的兩黨委員會，也不能制止政黨分贓制帶來的腐敗。于是，改革者倡導進行“短票”（Short Ballot）選舉改革，減少民選官員數量，市長成為唯一民選官，其他行政官員改由市長任命并對其負責。改革后，市議會地位下降，由常見11—13名議員減為5—9名，市議員任期一般四年，市長任期一至四年不等，以兩年最常見，市長和市議員均由黨派或超黨派選舉產生，除較大城市外一般多為兼職。由此，松散的弱市長—議會制（Weak-Mayor-Council Plan）最終演變為強市長型的市長—議會制。

強市長制的出現明確了市政管理責任，實現了政治領導人和市政管理者兩種身份合一。尤其在人口較多的大城市中，利益多元化要求行政權適當集中，強有力的民選市長有利于快速有效地處理復雜事務。從全國范圍來看，強市長制主要被規模較大的城市所采用，人口一般在25萬以上，地域分布上多半集中在東北部和中西部老城市，因為這里最緊迫的問題是平衡各種族、各利益集團的關系，強市長制顯然更受歡迎。1899年，全國市政同盟制定了《模范城市憲章》（Model City Charter），主張推廣強市長制。強市長制的出現，打破了傳統的“議會政府”舊模式，標志著行政權崛起，市政體制改革繼續向縱深發展。

2.城市委員會制（Commission Plan）的出現

強市長制能夠適應城市事務復雜化的發展需求，在一定程度上發揮了積極作用，但由于選區選舉市議員的傳統方式并未改變，城市老板的影響力未能根除。此外，強市長制對市長素質要求過高，在現實中很難找到既是市政管理專家又具政治才能的合適人選。可見，強市長制仍然不能令人滿意。于是，改革者們開始探索更佳市政管理體制，城市委員會制應運而生。

1900年8月，坐落在墨西哥灣北岸的加爾維斯頓市遭受一場颶風災難，一夜間6000余人喪生，整個城市的生命和財產損失巨大，弱市長制下的市政府卻束手無策。在當地一個由富商大賈組成的俱樂部推動下，州議會批準成立了一個臨時組織：由當地一批素有名望的企業家臨時組成一個小型委員會來處理市政事務，每人分別負責一個領域，各委員地位平等。這便是城市委員會制的原型。城市委員會制讓企業界精英直接入主市政廳辦公，無疑是市政管理模式的新突破。歷史學家塞繆爾·海斯曾經撰文詳述匹茨堡市和得梅因市的市政改革過程，明確描述了企業家階層的中流砥柱作用［11］159-160。 匹茨堡市的市政改革主要在“市民俱樂部”和“投票者聯盟”兩個組織推動下進行，絕大多數成員都是1870年后從事鋼鐵和機械制造等工業而發家致富者，改革的領導力量則是銀行家和工業家階層。在得梅因市采用城市委員會制的改革道路上，最重要的推動力量是得梅因市商會。其改革者們宣稱，新體制的目標就是要建立由企業精英參與治理的“企業體制型”市政府，“將職業政客從市政府中排除出去，代之以有才干的企業精英進行管理”［11］160。1906年1月份，由商界精英和專業人士組成的“民眾會議”召開，在其選出的專門委員會推動下，排除掉下層和部分中層市民的阻力，于1907年6月正式采用了城市委員會制。后來，在新體制中又加入了市民議案創制權、議案復決權、對不合格官員罷免權等一系列民主權利，讓市民直接參與市政管理和監督，城市委員會制變得更加完善，這便是史上著名的“得梅因制”（The Des Moines Plan）。

1870年，美國開始進入長達半個多世紀的工業化高潮，商業利益的地域跨度不斷增大，企業精英、專業人士和上層名流無不期望政府管理也能突破傳統地域觀念，跟上經濟地理擴展步伐。在改革者推動下，城市委員會制的委員會成員不再由選區選出，這有利于委員跳出狹隘的地方本位主義，更直接地代表整體城市利益，這有利于消除城市老板利用門徒逐個街區游說拉票的現象，大大削弱了城市老板勢力存在的底層根基。在一些城市里，改革更進一步，采用候選人名單更少的短票選舉辦法，僅對少數幾個主要官員進行投票選舉，將民選官由過去的幾十人減少到幾人，便于選民詳細了解候選人并做出明智選擇。為杜絕黨派紛爭，以及城市老板借助于政黨勢力通過州議會干擾城市事務等現象，選舉采取超黨派措施，候選官員不再由政黨提名，候選人也不再標注政黨身份，這些措施減少了城市老板和黨派機器上下其手的機會。在城市委員會制下，委員會集立法、行政于一體，由3—5名身兼各行政部門首腦的委員組成（后來有的城市增至7或9人），委員由超黨派普選產生，任期2—6年不等，市長從委員中選出，并無超出其他委員的權力，只是象征性政府首腦。

3.議會—城市經理制（City/Council Manager Plan）的誕生

城市委員會制在1907年至1920年間快速傳播開來，1917年達到頂點時約有500個城市采用，此后逐步減少，許多城市在試用后又放棄，1930年后幾乎沒有新城市再采用，甚至連誕生地加爾維斯頓市也于1960年放棄了，到1984年僅剩177個城市，主要分布在太平洋沿岸、中西部和新英格蘭各州，多為1萬人以下的小城市［12］。城市委員會制仍有許多問題需要改進，主要表現在：由企業家組成的委員會采用議行合一方式，拋棄了立法權和行政權相分離原則；各委員地位相當，互不統屬，難以協調；無人對全市行政負總責；委員是分配到某部門的，不能保證是專家；在開支計劃等問題上，委員們容易互投贊成票。

城市委員會制的缺陷促使改革者們繼續尋求更佳方案。1908年，弗吉尼亞州斯湯頓市的市政改革者們在試圖修改州憲法所規定的市政機構時受挫，他們發現，雖然不能改變州憲法規定的職位，卻能另外創設新職位，在三名市議會委員發起下（其中兩位具有很深的商業背景），參照“經理式公司”管理模式設置了“城市經理”一職，于1908年在市議會得以通過，這便是著名的“斯湯頓實驗”，它標志著城市經理制的雛形誕生［13］。這種新體制立即引起市政改革領袖理查德·蔡爾斯（Richard Childs）的關注，他將“斯湯頓實驗”與“得梅因制”相結合，提出了更完整的城市經理制方案，他本人因而被譽為“城市經理之父”。1911年，紐約州洛克港市提出將城市經理制作為市政府的一種選擇方案，雖然憲章最終被州議會否決，但城市經理制的理念卻得以廣泛傳播。1913年，南卡羅來納州薩姆特市通過全民投票成為首個正式實行城市經理制的城市。1914年，俄亥俄州戴頓市遭遇罕見洪水，在市商會的推動下，戴頓市成為第一個采用此制的較大城市。

在城市經理制下，城市的立法、行政、司法等權力統一于市議會，其中，行政權力交由市議會任命并對其負責的城市經理之手；市議會由超黨派選舉產生，規模通常很小，一般5—7人；有些城市還設有民選市長，但只是禮儀上的代表；普遍采用短票選舉。城市經理制優點突出：實現了政策制定與行政執行相互分離，行政權集中在城市經理手中，利于適度集權、統一行政；城市經理由議會任命，非民選沒有政治色彩，因而不會被過分牽連進黨派政治糾紛中；經理人選從全國范圍內聘用，具有專業管理才干。該體制聲譽日隆，1915年全國市政同盟在《模范城市憲章》第二版中正式添加了城市經理制憲章，標志其在全國范圍得到認可和推廣。1921年，城市經理協會宣告成立，創辦了月刊《城市經理簡報》，并于1924年制定了《城市經理專業準則》，城市經理職位邁向專業化。到1920年，有158個城市采用此制，到60年代為大多數中等城市普遍采納。城市經理制一般被1—25萬人的中小城市和郊區城市采用，也是采納城市最多的一種市政體制。雖然誕生在東部和中西部，但地域上卻主要分布在西部和南部的新興城市，例如圣迭戈、達拉斯、圣安東尼奧等。這些地區發展速度較快，城市建設與發展是當務之急，以效率著稱的城市經理制正合所需。

總之，經過改革，三大市政體制得以確立，市政管理面貌煥然一新。縱觀改革過程，無論是企業家親自出面參與市政管理，還是在他們推動下進行市政體制改革，企業家階層都發揮著無可替代的重要作用，特別是在城市委員會制和城市經理制的誕生和推廣過程中，處處可以看到企業精英和企業理念的影子，可以說，改革與企業理念之間有著極為密切的關聯性。

四 市政改革對企業模式的移植

進步運動時期的市政改革與企業理念之間既有內在聯系又有外在關聯，充分體現了對企業家階層和企業管理經驗的高度重視。改革讓企業家直接參與市政管理，并大力借鑒企業管理經驗，移植企業模式，不僅成功復制了企業組織結構，還借鑒了企業管理理念。

1.城市屬性再定位

作為市政改革的首要前提，對城市屬性的認識具有不可忽視的重要性。以司法界對法人概念的判定為先導，理論界和經濟界首先掀起了思想解放，成為市政改革的先導。在美國思想觀念中，法人是個很寬泛的概念。1886年，聯邦高等法院在圣克拉拉縣訴南太平洋鐵路公司一案判決中宣布：“一家私營公司就是美國憲法保護下的一個法人”①［14］107-108，此后這個論斷被廣泛采用，成為企業發展史上的里程碑，企業社團被認為是具有充分自治權限的“經濟人”，這為企業在市場中獨立經營、承擔有限風險開辟了道路。城市與之相似，自殖民地初創起即被授予自治憲章，一個城市如同一個享有完全民事能力的自治體，類似于一個企業自治法人。1832年，美國歷史學家杰瑞德·斯巴克斯向托克維爾寫信介紹美國地方政府，他在通信《關于馬薩諸塞鄉鎮制度的觀察》中將美國城市同銀行、醫院、大學、保險機構和制造業公司并列，歸為同一類社團。無獨有偶，安德魯·懷特也認為，將美國城市簡單視為政治體的觀點是非常片面的，他在1890年闡釋說：

我的基本觀點是，城市是一個法人團體，一個公司。……城市事務涉及到鋪路、建樓、衛生、下水道、供水、供氣、供電、特許經營等事務，還涉及到為公共健康與舒適計而建設公園、林蔭大道、圖書館和博物館。城市的工作就是城市財產的增值與保值，在邏輯上城市就應當由那些創造者們，那些擁有產權之人，或占有巨大份額之人，像管理財產那樣來管理它，這些人才會對它有強烈的責任感。［15］103

這種觀點無疑是對城市屬性的明晰界定，它將城市從純粹政治化的觀念藩籬中解放出來，賦予城市以更多的經濟法人色彩，無形之中拉近了城市與企業的距離。

從理論上講，在市場經濟條件下，現代企業制度的核心是產權制度（即界定和保護參與企業的個人或經濟組織的財產權利的法律和規則），產權制度是決定企業組織和管理模式的基礎，企業組織制度和管理制度在一定程度上反映著企業財產權利的安排，如果沒有明晰的產權制度，那么企業組織形式（即企業組織形式的制度安排，它規定著企業內部的分工協作、權責分配關系）和經營管理制度（即企業在管理思想、管理組織、管理人才、管理方法、管理手段等方面的安排）就將失去基礎，變成無源之水、無本之木，企業便無法運作。安德魯·懷特的觀點恰好理清了城市的產權問題，無疑為城市借鑒企業模式在理論上做好了潛在鋪墊，為在市政管理中模仿企業進行改革掃除了觀念上的障礙。

2.市政體制企業化

進步運動時期的市政改革最大成就在于創新并確立了三大市政體制，尤以城市委員會制和城市經理制最能體現企業化特點。對于城市委員會制的運作模式，全國市政同盟委員克林頓·R·伍德拉夫曾分析說，城市委員會制“用簡潔的、直接的、企業化的方式管理城市事務……把在商業和工業領域里普遍的、成功的企業管理方式，應用于市政管理領域之中”［16］29-30。它讓企業家精英直接入主市政廳，由企業精英根據企業管理經驗親自管理市政，體現了對企業家階層和企業化管理經驗的推崇。相較而言，在引入企業化管理模式方面，城市經理制比城市委員會制更勝一籌。

仔細分析不難發現，在城市經理制體制下，一個城市就像一個股份有限責任公司，市民如同公司股票持有者，選擇定居城市如同購買公司股票，市民就是城市這個大公司的受益人和風險承擔者，市民的權益由城市來保障，服務性需求由城市來滿足，城市越繁榮，市民受益越多，除了用手投票，市民還可“用腳投票”，表達對城市優劣的評判，通過移民來去對城市服務施加壓力。市議會如同公司董事會，由全體市民選舉產生，是政策制定者，有權決定城市發展方向和規劃。城市經理是專門管理人才，如同公司總經理或首席執行官，負責城市事務管理和日常行政辦公，由市議會聘用并對其負責，貫徹執行市議會制定的政策和決議，向其提供咨詢，肩負著實現城市利益最大化的重任，“城市經理”這個稱呼直接復制于公司經理，一語道破市政體制企業化精髓。此外，有些城市還設有城市檢察官，類似于公司法律顧問，通常由選舉產生或由市議會任命，在法律事務中代表城市和市議會，并提供法律建議。有些城市還設有城市審計官，負責對城市運營和服務進行獨立評估和報告，通過績效審計來加強城市的社會責任意識，增強城市政府的效率與效益，同時向市議會、公眾、城市經理、市政府各部門和其他利益相關者提供獨立、可靠、準確的信息，其職能類似于企業中的監事會或監察委員會。

3.市政管理理念企業化

改革不僅借鑒了企業組織形式，還在市政管理中引入了專家治市、科學管理，政治與行政分離、行政集權、注重效率、經濟節約等原則，使得企業經營管理模式在市政管理新體制中也得到良好體現。

市政事務的復雜性對城市領導人的專業管理能力提出了較高要求。1896年，市政改革領袖約翰· H·帕特森發表演講時說：“一個城市就是一個大企業，市民就是股票持有人，……城市事務應當嚴格建立在商業基礎之上，不是由政黨——無論共和黨還是民主黨，而應當是由熟悉企業管理和社會科學的人員來管理。”［1］2城市經理制恰好滿足了這種需求。城市經理在全國范圍內聘任，以績效評估和業績表現為評聘標準，全都經過專業培訓，許多人還擁有相關專業學位，他們大多在基層歷練多年，兼有專業管理知識和實踐經驗，能夠發揮專家治理優勢；而且城市經理不是民選官，其超黨派性有利于政治中立，便于擺脫黨派利益和政治糾紛，將主要精力專注于具體事務處理。在以往市政體制中，政治與行政雜糅不分，決策與執行難以協調，而城市經理制克服了市長制下市長政治、行政一把抓的弊端，還克服了城市委員會制下委員扯皮推諉、互投贊成票的弊端，優勢明顯。在城市經理制下，市議員由市民選舉產生，代表市民參與決策，實現了城市政府的政治代表性和合法性，城市經理總攬行政大權、統一管理，實現了政治與行政相分離，同時還做到了分散決策與集中管理相結合，而且城市經理有權任命行政官員，能隨時掌握全局信息情報，便于宏觀統籌和集中管理，大大提升了決斷效率。此外，在有些城市里，城市經理每周發布公告，互動性和時效性非常突出。采用城市經理制的城市政府規模普遍較小，避免了機構臃腫和官僚層級過多。例如，加利福尼亞州西南部城市曼哈頓海濱市，2000年總人口33，852人，全職雇員僅274人，大大節省了財政開支，同時也提升了運轉效率。

綜上所述，對城市的市場化自治法人屬性的界定，將城市從傳統觀念的藩籬中解放出來，為借鑒企業模式掃除了觀念上的障礙；城市改革積極效仿現代企業制度，不僅完成了市政體制企業化，還做到了市政管理理念企業化，成功實現了市政管理企業化重大轉向。新創立的城市經理制無疑是市政管理企業化的典范。

五 市政管理企業化改革的深遠影響

進步運動時期的市政改革從體制設計到管理思想無不浸透著濃厚的企業化理念，改革實現了管理方法科學化、管理過程規范化、管理人員專業化，城市治理效率顯著提高，甚至在20世紀30年代史無前例的經濟大危機中，采用城市經理制的城市仍能照常運轉，足見其生命力之頑強。市政改革有力反擊了城市老板勢力，遏制了市政體制性腐敗，豐富了地方自治內容，在一定程度上完善了美國民主。在美國歷史上，分別在20世紀20年代、二戰后頭十年、90年代出現過三次采用城市經理制的高潮，許多縣政府也采用了此制，甚至還被加拿大和愛爾蘭的市、縣和其他地方政府所采納。經國際市/縣管理協會確認，1935年美國有418個城市和7個縣政府采用經理制，到2001年有3302個城市和371個縣政府采用此制，其中菲尼克斯市是全美最大的采用此制的城市。另據國際市/縣管理協會發布的《2011年市政年鑒》顯示，有53.1%的美國城市采用城市經理制②［18］，城市經理制走過了一個世紀，依然長盛不衰。

硬幣總是有兩面，城市經理制也不例外。經過企業化改革的城市，雖然可以通過借貸、發行債券等方式自籌資金進行市政建設以及為市民提供公共服務，但同時也存在與企業相似的難題：破產危險。當城市經營不善、難以為繼時，可以向法院申請破產，只承擔有限責任。可是，城市畢竟是一個地域實體，不能像企業一樣隨便重組和任意兼并。因此，當1975年紐約市因財政危機瀕臨破產時，聯邦和州政府不得不撥款支持。在通常情況下，企業屬于市場化法人社團，內部基本無政治色彩，具有完全市場化特點；而城市則有所不同，規模一般比企業大，由于不同人群存在不同政治和經濟利益訴求，城市事務往往極為復雜，作為聯邦與州政府體系的組成部分，城市帶有一定政治色彩，無法實現完全市場化。由此可見，城市與企業之間還是存在一定差異的。不過，即便如此，市政管理和運作仍可借鑒企業模式，畢竟在市場大潮中搏殺的企業也是一種社會化生產組織，承擔一定社會責任。借鑒企業化理念進行市政改革并非真把城市變成企業，市政企業化改革也并非完全照搬企業模式，問題的關鍵在于尋找最佳契合點，以達到借企業運作方式為城市公共事務服務之目的。

通過歷史回顧和理論分析不難看出，進步運動時期美國市政管理改革最突出的特點在于其企業化走向，改革成功借鑒了企業理念和管理模式，誕生了以城市經理制為代表的新體制，成為克服市政腐敗的法寶，適應了經濟社會發展對城市管理提出的新要求，是美國市政管理史上的第一次重大調整，對當時及后世美國城市治理產生了重要而深遠的影響。此后美國市政管理更加強調顧客導向和市場選擇，美國城市也越來越傾向于從企業經驗中尋求靈感，將企業化理念引入公共管理領域，不斷重塑政府形象，美國市政管理從此帶有了明顯的企業化色彩。

注釋：

①百分比數通過數據計算得來。

②Santa Clara County v．Southern Pacific Railroad．118 U.S.394（1886）.

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The Enterprization Reform of American Municipal Governments in the Progressive Era

ZHANGWei-guo
（Institute of American History，Xiamen University，Xiamen，Fujian 361005，China）

In the United States，themunicipal reform played an important role in numerous reforms appeared during the Progressive Movement.Alongwith the expulsion of“city bosses”，themunicipal institutional innovation moved on.Three new kinds of government plans，i.e.，the strong mayor council plan，the commission plan and the citymanager plan were created and gradually established.The reform borrowed ideas from the excellentmanagementmodel of big enterprises and emulated the modern enterprise system in the institutional design.The reform deeply embodied the thought of enterprizationmanagement，which corresponds to the pursuit of economy and efficiency.It had a significant and far-reaching impact on the American cities from then on.

the Progressive Movement；municipal administration；enterprization reform；city manager plan

F290

A

1000-5315（2013）06-0088-08

［責任編輯：凌興珍］

2012-10-01

張衛國（1981—），男，山東濟寧人，廈門大學人文學院美國史研究所博士，主要研究領域為美國史、城市史。