協商民主與農民有序政治參與研究

高 偉

（上海師范大學，上海 200235）

十八大報告明確指出：“人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權力屬于人民”，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，“積極開展基層民主協商。”這是我們黨首次把“協商民主”明確寫入黨的代表大會的報告，是中國特色社會主義民主政治理論的又一次創新。2000年10月，黨的十五屆五中全會首次明確提出“擴大公民有序政治參與”這一科學論斷，十六大報告對其內涵作進一步引申與發展，黨的十七大報告指出“從各個層次、各個領域擴大公民的有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業”，黨的十八大報告繼續強調：“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。”擴大公民有序政治參與已成為實現全面建成小康社會奮斗目標的任務之一。如何通過協商民主，調動人民群眾的積極性，擴大公民有序政治參與，就顯得非常重要，這不僅是一個有關社會主義政治文明建設的理論問題，也是一個非常值得研究的實踐問題。本文擬從占人口多數的農民階層切入，對此問題做一探討。

一、相關概念及基本理論主張

協商民主是20世紀后期在西方政治學界興起的一種民主理論。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協商民主:共和政府中的多數原則》一文中，第一次明確提出了“協商民主”的概念。其后協商民主理論得到越來越多的關注并獲得迅速發展，在羅爾斯、吉登斯、哈貝馬斯等著名學者推動下，逐漸成為當代西方民主理論研究的熱點。

西方學者從不同的角度研究協商民主，形成了對協商民主的三種解釋。一是把協商民主看成一種社團形式或者是政府形式，代表人物如庫克、科恩等。庫克認為協商民主指的就是為理性討論提供空間的民主政府。科恩認為協商民主就是社團的成員通過公共協商支配其事務的團體。二是把協商民主作為一種治理方式，代表人物如瓦拉德斯，他認為“協商民主是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協商制定決策。公共協商是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程”。[1](p28)三是將協商民主界定為一種決策方式，“在這種體制中，每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見，愿意傾聽并考慮不同的觀點，在理性的討論和協商中做出具有集體約束力的決策”。[1](p28)代表人物如米勒、亨德里克斯。前者認為“當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點而做出的，那么，這種民主體制就是協商的”。[2](p201)亨德里克斯則認為，“在政治協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。正是通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策。”[3](p53)陳家剛認為，協商民主具有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等八大特征。簡言之，“協商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好，根據條件修正自己的理由，實現偏好轉換，批判性地審視各種政策建議，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性”。[4](p54)文化背景不同，歷史傳統各異，中國的民主形式、內容和面臨的問題與西方不盡相同，但是協商民主強調的多元互動、大眾參與、平等協商以及決策的合法性對中國的民主建設來講具有重要的理論借鑒價值，實踐上具有特定的指導意義。

關于政治參與，不同學者給出的定義也不盡相同。如日本學者蒲島郁夫認為，政治參與就是普通公民對政府決策施加影響的活動。美國學者亨廷頓認為政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。[5](p5)國內學者程同順認為政治參與是“人民群眾旨在影響黨和政府及自治組織的干部和決策的活動”。[6](p236)王浦劬教授將政治參與定義為“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為”。[7](p207)對于有序政治參與，魏星河教授認為，“公民在認同現有政治制度的前提下，為促進國家與社會關系良性互動、為提高政府治理公共事務的能力與績效而進行的各種有秩序的活動，它包括各種利益表達、利益維護的行動。這種活動是依法的、理性的、自主的、適度的對公共事務或政府決策進行個人或集體意愿表達的行為”。[8](p32)聶愛云認為有序的政治參與是公民在我國憲法和法律所賦予公民民主權利的范圍內進行的政治活動。亦菲認為公民有序政治參與就是“指公民依據法律所賦予的權利和手段，采取一定的方式和途徑，積極主動地介入國家社會政治生活，從而影響政治決策的政治活動”。[9]上述概念均有其學理意義，關于有序政治參與，筆者比較贊同魏星河教授的看法。借鑒前人研究成果，結合中國農村實際，本文認為農民有序政治參與就是指農民合法、理性、自主、適度地參與政治生活，并影響政治系統決策和行為的活動。

比較協商民主理論和有序政治參與的要求，我們不難發現，協商民主理論與有序政治參與存在著內在的契合性，理性、自主性、合法性、平等性、秩序性是兩者共通之處，兩者都反對無序行為，都主張在維護自己利益的時候也要考慮他人和社會的利益，要有包容、尊重、妥協等精神和美德。有序政治參與在一定程度上體現了協商民主的本質，而協商民主則有助于進一步擴大有序政治參與的范圍和水平。

二、農民政治參與的困境及其分析

中國是一個農民占多數的國家，廣大農民的政治參與水平決定了中國整體政治參與水平，它是中國衡量中國民主化程度的重要標準，是實現政治現代化的關鍵環節，擴大包括農民在內的各層次各領域公民的有序政治參與也是全面建設小康社會的重要目標之一。1978年中國進入了改革開放的新時期，隨著政治體制改革的推進和社會主義市場經濟的發展，農民政治參與的外部環境發生很大的變化，農民政治參與形式日趨多樣，參與行動日益增多，參與水平也有了一定的提高。但是我們也應該清醒地看到，由于受歷史傳統、自身因素等主客觀條件的影響，我國農民政治參與水平發展不平衡，整體政治參與水平還比較低。特別是受社會轉型期農村出現階層分化、經濟收入差距的拉大、利益沖突日益加劇等的影響，出現了農民非制度化政治參與等許多亟需解決的問題。具體表現為：

（一）農民政治參與觀念淡薄。

著名學者阿爾蒙德曾指出，任何政治體系及其中的政治活動都是處在一定的文化氛圍之中，并要受到這種文化氛圍的熏陶和影響。中國有幾千年的封建專制的歷史，缺少民主基因，廣大農民缺少政治參與的空間，除了攔轎告狀之外幾乎再無其他政治參與形式。長期的封建專制造成了一種“臣民意識”和依附文化，徐勇教授指出：“在中國長期的歷史上，只有皇權、紳權、族權，而無個人作為主體的民權。農民只是臣民、小民、草民，而不是主權者的公民。”[10](p2)廣大農民的主體意識，參與意識極為淡薄。新中國成立后，雖然確立了保障人民當家作主的民主制度，但畢竟時間較短，農民的民主意識還沒有真正確立起來，后來的無休止的政治運動特別是文化大革命，無序的、大規模的、非理性的政治參與非但沒有培養出農民的政治參與意識反而讓農民對政治更加疏遠。隨著改革開放的不斷深入，農民政治參與意識在逐漸增強，但從總體上看政治參與觀念還比較淡薄，不能正確行使法律賦予的權利。據筆者走訪調查發現，很多農民對本村選舉漠不關心，認為選誰都一樣，跟自己無關，只是礙于情面而不得不走一下形式，部分農村出現了賄選事件，不惜為幾十元錢出賣自己當家作主的權利。這種現象不僅出現在落后地區的農村，經濟發達地區的農村同樣存在，而且經濟越發達，賄選現象越嚴重。

（二）農民政治參與渠道不足，參與程度和水平較低。

改革開放以后，我們雖然恢復了人民代表大會制度、信訪制度，也開拓了新的政治參與渠道如村民自治制度。不可否認，這些渠道發揮了一定的作用，在部分地區作用還相當顯著，但就總體而言，其效果卻不能過高估計。鄉鎮人大的權利部分地存在虛化邊緣化現象，既不能決定干部，也不能實現對權利的有效監督。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督作為村民自治的四大民主，只有民主選舉能正常進行，決策和管理好像只是少數人的事情，甚至村干部一人就可以決定。村民自治在不少農村等同于村民選舉，當然，如前所述，村民選舉本身也存在諸多問題。農民政治參與的程度和水平也比較低，主要表現為兩個方面：“其一，有政治參與意識并且經常性地參與政治的農民的數量仍然很少，農民從總體上參與政治的次數和頻度仍然很低；其二，他們的參與僅限于社區性事務參與或問題性參與。總體上說，我國農民的政治參與仍然是很少的，并且我國現階段農民的政治參與幾乎全部是自發的，大多是為了保護自己的具體利益而進行的問題性參與。他們還缺乏明確的政治參與意識，沒有把參與政治當作自己的權利和義務，不能自覺地、經常性地進行政治參與。”[11](p11)

（三）非制度化政治參與現象大量存在。

塞繆爾·亨廷頓認為，現代性產生穩定，但現代化卻會引起不穩定。我國正處于社會轉型期，經濟體制轉軌、社會結構轉型、社會形態變遷，整個社會發生深刻變化，農村當然也隨之發生變化，農村產生了新的階層。變化的過程帶來諸多復雜利益的沖突，再加上政治參與渠道的狹窄和不暢通，導致了大量非制度化政治參與現象的發生。如城鎮化過程中的失地農民的暴力抗爭、毆打村干部，沖擊政府機關，再如由于農村土地非法開發以及不合理的利益分配造成群眾集體上訪、越級上訪。其他還有行賄、宗族勢力黑惡勢力的滲透等。農民非制度化政治參與作為轉型期基層社會沖突的一種非正常表現形式，表明了目前我國農村治理存在諸多亟需解決的問題。農民的非制度化政治參與對于農村政治穩定，對于構建和諧的社會主義新農村都會產生消極影響，需要我們消除制度性缺陷，拓寬政治參與渠道，保障農民的各項權益，制定公平的博弈規則，而不是一味打壓農民的非制度化政治參與行為本身，重點是疏而不是堵，只有這樣才能有效避免和解決各種沖突，推進制度化的政治參與。

三、健全協商民主制度，擴大農民有序政治參與

中央黨校原副校長李君如教授認為：“協商民主的實質，就是要實現公民有序的政治參與。”[12]協商民主理論雖起源于西方，但是它所提倡的協商、參與、理性、平等等精神與我國當前農村社會本土資源有一定的契合性，對我國農民的有序政治參與有著重大的借鑒作用。健全協商民主制度，積極開展基層民主協商，有利于擴大農民有序政治參與。

（一）協商民主有助于培養有序參與的政治文化，培育現代公民精神。

“一個穩定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府結構和政治結構，還依靠人民所具有的對政治過程的取向——政治文化”。[13](p545)擴大農民有序政治參與，培養參與性的政治文化無疑起著至關重要的作用。特別是我國部分經濟欠發達的農村，由于受傳統專制文化的影響，參與性政治文化缺失，被動參與較多，政治冷漠現象普遍，自主性和責任性不強，更要強調參與性政治文化的培養。推行協商民主，通過各種途徑吸引農民參與農村公共事務和基層政治生活，通過平等的對話、辯論、協商，拓展政治知識，培養民主意識、激發參與熱情、熟悉參與程序、掌握政治技能、提升參與能力、提高歸屬感和責任感，有利于塑造以平等、參與、效率、信任與合作等價值觀念為核心的參與型政治文化。協商民主還有利于培育現代公民精神，“協商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學會尊重他人”，“通過理解和尊重他人的需求和道德利益”“來培養人們妥協和節制個人需要的愿望”，[14](p37)在協商過程中會逐漸意識到個人是社會的一部分，不能只考慮個人私利，在維護自己利益的同時也要考慮到整體的利益，從而會產生一種社會責任感，在相互妥協的基礎上達成廣泛共識。平等、包容、尊重、妥協、責任感，是在協商過程中逐漸培養起來的，也是擴大農民有序政治參與所必需的。

（二）協商民主有助于拓展農民有序政治參與的渠道，提高農民政治參與的效能感。

渠道的單一和狹窄制約了農民的有序政治參與，十八大報告提出要積極開展基層民主協商。多領域、多形式的協商民主，有利于拓展農民有序政治參與的渠道，農村也適于用協商民主的方式解決當前面臨的諸多問題，“因為基層不必與國家發展經濟的任務發生沖突。在過去三十年的西方，正是這樣的一些基層問題成為政策制定協商民主化過程的前沿陣地；而這也可以在中國起到同樣的開路作用”。[15](p38)針對當前村民自治中存在的“民主困境”，可以在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督中引入民主協商。把協商貫穿于民主選舉的全過程，既注重選舉前期的準備又要注重選舉的過程，還要關注選舉之后的監督。候選人的產生、選舉方式的擬定、選舉中出現問題的解決，都要經歷多次討論，而不是僅僅關注投票這個環節，這樣的選舉結果是多方博弈的產物，既避免了少數人操控選舉也防止了多數人暴政的發生，且能增強農民政治參與的效能感。民主決策在村民自治中處于重要地位，農民政治冷漠的一個重要原因是因為自己被置身于決策之外，是被決策。民主協商引入民主決策，利益相關方平等、理性地參與到決策過程當中，以公共利益為導向，通過協商方式達成共識。通過協商民主這種理性的決策形式所制定的政策，具有充分的合法性，滿足了農民的訴求，符合農村的實際，可以充分地調動農民參與的積極性。在民主管理和民主監督環節加強協商，可以避免村干部濫用職權，消除“信任危機”，培養農民的主人翁意識和社會責任感。除了村級協商以外，民主協商還可以擴展到農民或農民組織與基層政府的協商，領域可以涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面。在一些農村政治實踐中，農民們創造了各種各樣極富特色的民主協商形式，特別是浙江溫嶺的“民主懇談會”影響較大，它包括民主懇談活動、鄉鎮民主聽證會、村級民主議事制度、民情懇談活動等，目前已經開始在浙江全省逐步推廣。除此以外，村民民主評議會、社區事務民主聽證會、民主議事會、民主理財日、民主議政日、民主聽證會等民主協商形式，都大大拓展了農民有序政治參與的渠道，激發了農民有序政治參與的熱情并很好地維護了自身的權益。

（三）協商民主是減少農民非制度政治參與的有效措施。

協商民主是防范農村群體事件，減少農民非制度政治參與，維護農村社會政治穩定的重要基礎。社會轉型時期以利益沖突為主的非制度政治參與呈上升趨勢并有擴大化的危險。究其原因，一是對部分損害自己利益的官員、村干部及其相關決策的不滿，而是政治參與渠道的單一和不暢通。利益受損的農民會通過越級上訪、集體上訪、跪訪、靜坐等形式來表達不滿，甚至會借助一些偶發因素，采取一些過激行為如攻擊政府機關、打擊報復鄉村干部等行為來釋放自己的怨恨，從而造成農村社會的不穩定。正如戴維·伊斯頓所指出的那樣，“如果一個系統不能在最低限度內滿足大部分有關成員的起碼要求，那么，就不可能阻止這些人發泄自己深刻的不滿情緒”。[16](p278)

協商民主之所以能夠減少農民非制度參與，一是在于農民可以通過協商民主參與決策過程，拓展利益表達渠道、完善利益表達機制，維護自身利益。二是通過平等、自由、理性的對話、討論和協商，可以縮小相關利益者因不同訴求而產生的偏見，形成既照顧多數又顧及少數的決策，從而使決策充分反映農民利益，提升決策的科學性和合法性，這將大大提高農民的政治認同感，有利于決策的順利執行。正如古特曼和湯姆森所指出的：“基于互惠概念，協商民主因為互相認可，所以不僅是民主的決策程序，更具有豐富的實質民主的涵義，可以避免暴力。”[1](p29)三是通過有序參與和民主協商，賦權于民，從而使權力受到監督，減少權利尋租和貪污腐敗現象，有利于干群關系的和諧和農村社會秩序的穩定。

四、結語

協商民主理論具有自身的優勢，能夠彌補選舉民主的不足，但并不是說要用協商民主代替選舉民主，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”[17]應將兩種民主形式結合起來，實現優勢互補。協商民主理論回應農民訴求，同部分農村的實際相結合且取得一定的成效，但是就整體來看，協商民主尚處于初始階段且發展不平衡。應創新協商形式、豐富協商內容、完善協商程序、健全協商制度，促進協商民主的規范化、制度化和法律化，以保障農民的有序政治參與，推進農村的政治現代化。

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