我國民族地區(qū)反貧長效機制研究

張躍平，徐梓青

（中南民族大學經濟學院，湖北武漢 430074）

我國民族地區(qū)反貧長效機制研究

張躍平，徐梓青

（中南民族大學經濟學院，湖北武漢 430074）

近年來，政府在民族地區(qū)進行的有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)活動，取得了空前成效，民族地區(qū)的生存環(huán)境和生活狀況得到了很大改善。但就整體而言，我國民族地區(qū)依然貧困，且返貧率頗高。要從根本上脫貧，必須結合當?shù)靥厣Y源，建立具有可持續(xù)發(fā)展和可操作性的市場化扶貧開發(fā)模式。

民族地區(qū)；扶貧；扶貧開發(fā)；市場化

一、問題的提出

我國民族地區(qū)歸屬于二元社會中的農村。自《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》實施以來，我國貧困人口由2000年的9422萬下降至2010年的2688萬，貧困人口年均減少673萬，年均下降11.8%。[1]政府在民族地區(qū)進行的有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)活動，取得了空前成效。

但由于我國的扶貧標準線在不斷提高：1985年，我國確定人均年純收入200元作為貧困線；2008年，我國低收入貧困線標準為人均純收入786元-1067元；2009年提高到1196元；2010年為1274元；2011年為2536元，[2]導致民族地區(qū)的貧困程度比其他地區(qū)更為嚴重。《中國農村2011貧困監(jiān)測報告》顯示：2006年至2010年，民族自治地區(qū)的貧困發(fā)生率分別為18.9%、18.6%、17.6%、16.4%、12.2%；全國同期的貧困發(fā)生率是6.0%、4.6%、4.2%、3.8%、2.8%；民族地區(qū)比全國同期分別高出12.9、14、13.4、12.6、9.4個百分點。[3]

與此同時，我國14個連片貧困山區(qū)（22個縣）中，約70%屬于民族地區(qū)。地處自然環(huán)境惡劣山區(qū)的民族地區(qū)人口生活條件差，因災因病返貧人口眾多。根據(jù)歷年中國農村貧困監(jiān)測報告得知：民族自治地區(qū)，2005年返貧人口為174.4萬人，返貧率為14.9%；2006年返貧人口為160萬人，返貧率為16.8%；2007年返貧人口為184.8萬人，返貧率為23.9%；2008年返貧人口為226.9萬人，返貧率為10.8%,；2009年返貧人口為276.2萬人，返貧率為14.1%；2010年返貧人口為226.4萬人，返貧率為15.3%。[3],[4],[5],[6],[7],[8]因此，改善我國貧困狀況，應重點攻堅民族地區(qū)。

綜上所述，在黨和國家領導人的高度重視下，民族地區(qū)的生存環(huán)境和生活狀況得到了很大改善，但我國民族地區(qū)為什么依舊貧困？返貧率為什么這么高？如何建立扶貧長效機制以減少乃至杜絕返貧比例高的現(xiàn)象？都值得我們深入研究。

二、研究綜述

（一）民族地區(qū)貧困問題研究。

李慶濤對民族地區(qū)的貧困問題進行研究后，將扶貧存在的主要問題歸納為五個方面：扶貧項目、教育水平、資金供給、就業(yè)問題和增收渠道，需要政府對這些方面加大投入力度。[9](p84-86)魯大立從短期和長期兩個角度為民族地區(qū)的發(fā)展提出建議：從短期看，要加大培訓強度，實現(xiàn)勞動力轉移；從長期看，要合理利用當?shù)乇就临Y源，發(fā)展特色產業(yè)，加快城鎮(zhèn)化建設等。[10](p127-129)

（二）扶貧長效機制。

國內外專家學者對扶貧長效機制的創(chuàng)建提出了一些構想，現(xiàn)將其進行歸納：國外主要采取特殊人群幫扶策略、區(qū)域反貧規(guī)劃和反貧困福利制度三種扶貧方式，取得了卓越成效。[11]我國江蘇省委研究室調研組經過20多年的扶貧實踐，提出構建扶貧長效機制。[12](p59-60)該機制包括提高財政扶貧獎金、補資金標準，從而發(fā)揮資金集群效應，運用激勵機制進一步提高農戶進行高效生產的積極性；提高農戶教育培訓補貼標準，鼓勵低收入者參與新型技能培訓；構建載體推進和區(qū)域開發(fā)機制，全面提升農戶生活水平。[13](p127-129)

（三）市場化機制。

學術界對市場化扶貧進行了一定研究，主要包括以下內容：（1）核心。市場化扶貧的核心是打破現(xiàn)有的內在經濟圈，調整貧困山區(qū)的產業(yè)發(fā)展結構，創(chuàng)造符合市場需求的經濟成長環(huán)境，實現(xiàn)該地區(qū)經濟高效發(fā)展。[14](p55-56)（2）首要任務。市場化扶貧的首要任務是引導貧困農戶進行生產，增加產品的市場競爭力，培育市場主體。（3）首要目標。該機制的首要目標是有效配置使用貧困地區(qū)的特色資源，增強地區(qū)市場競爭優(yōu)勢。（4）關鍵。市場化扶貧成功的關鍵在政府，扶貧中政府要轉變大包大攬的傳統(tǒng)做法，主要行使立法職能、組織職能、評價職能等。[15](p85-87)

（四）扶貧資金績效。

朱乾宇運用回歸分析法對政府扶貧資金的總投入與農業(yè)總產值、農民人均純收入、農村貧困率間的關聯(lián)性進行分析，發(fā)現(xiàn)政府進行扶貧資金投入會使前兩項增高，貧困率降低，達到預期效果。[16](p11-14)莊天慧、楊宇基于層次分析法構建了四川省少數(shù)民族國家扶貧重點縣扶貧資金投入對反貧困經濟、社會、生態(tài)三方面影響的指標體系，通過扶貧資金投入對反貧困的影響綜合指數(shù)模型，綜合評價四川省少數(shù)民族地區(qū)國家扶貧重點縣反貧困所取得的進展。結果表明，四川省少數(shù)民族地區(qū)國家扶貧重點縣扶貧資金投入對反貧困影響的總體效果良好，但需要優(yōu)化扶貧資金投向與使用結構，重視社會進步與生態(tài)影響的意義。[17](p164-166)

從以上研究中發(fā)現(xiàn)，理論界在市場化長效扶貧研究方面頗少，僅提出了市場化扶貧的思路和原則，對具體路徑做法探討并不多。同時，因扶貧標準過低，資金投入力度不足，人口素質低下，受教育程度不高，生態(tài)環(huán)境惡劣，基礎設施落后等因素存在，客觀上阻礙了扶貧長效可能性。另外，從扶貧性質來看，人們常把扶貧定義為中國政府和社會幫助貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經濟、發(fā)展生產、擺脫貧困的一種社會工作和援助行為，屬于社會公益行為，是政府責無旁貸的職責，所以很少考慮如何激發(fā)貧困人口的內在動力，按照市場經濟要求探索扶貧之路。這種思維偏見局限了我國的扶貧開發(fā)行為，不能與我國當前的市場經濟體制良好吻合，難以用市場化機制快速改變貧困現(xiàn)狀。

因此，本文通過對湖北省恩施州望城坡、茅壩槽、蒲家埡三村和云南省玉龍納西族自治縣魯?shù)猷l(xiāng)扶貧機制的研究，力求探討出市場化的長效扶貧機制，為我國扶貧提供具有自我發(fā)展能力的新型模式。

三、案例分析

案例1湖北省恩施州望城坡、茅壩槽、蒲家埡三村[18]

1.扶貧前面貌。

（1）自然地理條件方面。

長期以來，由于自然地理條件的限制，以及傳統(tǒng)經濟模式的影響，望城坡片區(qū)的農村經濟發(fā)展落后，村民生存條件和生產條件均較惡劣。在2008年開發(fā)之前，望城坡南端的農戶有70%的住戶不通公路，其西南端的茅壩槽也有50%不通公路。村域內兩地卡斯特地貌均十分發(fā)育。望城片區(qū)因地質構造缺乏隔水巖層，無論一年下多少雨，山上總是裝不住水。缺水是望城坡片區(qū)經濟發(fā)展所面臨的最為突出的問題之一。

（2）農業(yè)生產方面。

望城坡區(qū)的種植業(yè)中的經濟作物份額很少。20世紀80年代后期開始零星種植烤煙，村域內年均種植百畝左右，戶均規(guī)模3畝-4畝。因缺乏投入，加上技術指導不到位，種植水平低，單產高的也僅150斤左右，低的不足100斤。可以說，在當時烤煙的種植對當?shù)亟洕鷽]什么促進。

（3）經濟收入與生活水平情況。

如果不考慮物價上漲等因素，農戶收入增長的平均幅度是較大的，1982年-2007年的25年間，平均增長了12倍，1982年-1990年增長最快，約增長300%，其次是1991年-2000年，增長約250%，此后增幅逐步放緩，2001年-2007年約增長160%。但是，人均純收入很低，到2007年望城坡人均1900元左右，茅壩槽人均不到1650元。

（二）扶貧歷程。

恩施州煙草公司與三村共同進行開發(fā)扶貧建設：首先，將望城坡村960畝土地和6570畝林地進行整體流轉，大面積種植煙葉，全面啟動恩施州首個現(xiàn)代農業(yè)綜合扶貧開發(fā)建設項目。隨后，涉及煙草、養(yǎng)殖、觀光等產業(yè)的扶貧，輻射到茅壩槽和蒲家埡村，共同進行多元化扶貧建設。

在三村扶貧工作中，恩施州煙草公司按照市場經濟要求對扶貧方式進行了創(chuàng)新：由公司出資金、技術，受援助者提供土地和勞動力，雙方按合作社式的股份規(guī)范權、責、利，以種植煙草和其開發(fā)其他農業(yè)產品供給市場，雙方共擔風險、共享收益。在煙葉生產經營管理上建立了“一社三體”的模式。“一社”即在三村分別組織成立現(xiàn)代煙草農業(yè)專業(yè)合作社。“三體”即公司化集中種植、專業(yè)農場和專業(yè)戶承包三種煙葉生產經營管理模式運行主體。多個煙葉生產經營管理模式同時發(fā)展，側重于探索減工降本、提質增效和各個模式優(yōu)劣比較等。并且，公司通過合作社具體模式對接農戶，采取產業(yè)開發(fā)、技能培訓、示范引導等多種方式提高農民從業(yè)技能、提升綜合素質。整個扶貧開發(fā)工作，公司始終把農民當作是開發(fā)和建設的主體，積極引導和吸納大部分當?shù)剞r民參與當?shù)亟ㄔO，引導農民成立專業(yè)合作社，將農民有效組織起來，參與扶貧區(qū)建設。

（三）扶貧成果。

截至目前，恩施州煙草公司從產業(yè)投入、農田配套設施建設、土地整治、抗災減災體系建設全面入手，通過大規(guī)模產業(yè)推進，在短短4年的時間中僅投入的產業(yè)扶貧資金近六千萬元，完成各類工程項目68項，覆蓋望城坡、茅壩槽、蒲家埡近30平方公里，共建設提灌站2座、水池65900立方米（其中人畜安全飲水池6000立方米）、整治塘壩3處、新修溝渠8.2千米，共新修和改擴建公路、田間道路49.39千米；改造基本農田920畝；配置各類農機具66臺套，機耕作業(yè)面積達到2400畝，機耕作業(yè)率達到70%以上；公路通組率100%，通戶率80%，改善了三村十分落后的基礎設施條件，基本實現(xiàn)旱能灌、澇能排、路相連、渠相通，通訊網絡全覆蓋，改變了過去人挑背馱、靠天吃水、通訊閉塞的落后面貌，夯實了產業(yè)發(fā)展基礎。

通過產業(yè)的支撐和帶動，三村農民的經濟收入穩(wěn)步增長。2009年，望城村人均收入達到4350元，比2008年增加1008元；茅壩槽村人均收入達到3734元，較上年增加1944元。2010年望城村和茅壩槽村村民人均收入分別達到4900元和4200元，比上年增加500元以上，2011年三村村民人均收入達5100元，高出恩施州的農民人均收入（3938元）達1100元，初步實現(xiàn)了脫貧致富目標。

案例2云南省玉龍納西族自治縣魯?shù)猷l(xiāng)[19],[20]

（一）扶貧前面貌。

魯?shù)猷l(xiāng)位于玉龍縣西北部，面積為574平方千米。該鄉(xiāng)地形以山地、盆地、山區(qū)和半山區(qū)為主。因此，由于多山地，地形復雜，基礎設施建設難度大。同時，該地區(qū)受山地和交通阻礙，居民交易活動少，形成高度依賴自然的封閉經濟。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2011年，魯?shù)猷l(xiāng)農民人均純收入位居全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中第10位，是全縣偏遠山區(qū)鄉(xiāng)之首。另外，1998年，在天然林被禁伐后，該鄉(xiāng)出現(xiàn)嚴重的返貧狀況。

（二）扶貧歷程。

政府通過調查分析魯?shù)猷l(xiāng)基本情況，進行大規(guī)模的產業(yè)結構調整：依托當?shù)氐耐恋亍夂虻荣Y源，發(fā)展烤煙業(yè)、藥業(yè)和林果業(yè)。當?shù)夭粩鄤?chuàng)新土地制度、調整資金扶助計劃，從最初的探索期到“十二五”發(fā)展規(guī)劃的形成，經歷了14年。扶貧發(fā)展歷程可分為四個階段：探索階段、大戶流轉土地階段、招商引資和散戶種植階段、全面發(fā)展階段。其中，發(fā)展的動力機制包括市場推動、資本推動、以土地制度為基礎的經營創(chuàng)新推動等。

近年來，在鄉(xiāng)政府的正確領導下，該鄉(xiāng)立足實際，積極引導鄉(xiāng)民，以“公司+基地+農戶”形式打造出土地合理流轉的農業(yè)產業(yè)化發(fā)展之路，創(chuàng)建了“三集中一到位”模式。2010年，玉龍縣明確構建“以魯?shù)闉橹行牡乃幉漠a業(yè)，輻射全縣，帶動周邊”發(fā)展思路。2011年，魯?shù)猷l(xiāng)借助原有基礎和科技廳劃撥的資金、優(yōu)惠政策，全力將該鄉(xiāng)發(fā)展成為藥材強鄉(xiāng)。同年，魯?shù)猷l(xiāng)還被作為全市生物創(chuàng)新經濟的展示平臺。

（三）扶貧成果。

該鄉(xiāng)2003年種植藥材約4000畝，2006年增加到1.8萬畝，到2010年達4.3萬畝，2012年為5.6萬畝，產值高達1.8億元。同時，全鄉(xiāng)招商引進藥材企業(yè)10余家，成就藥材種植大戶100多戶。在“十一五”期間，該鄉(xiāng)種植面積由2006年的1.8萬畝猛增到2010年的4.3萬畝，實現(xiàn)總產值1.28億元，戶均收入3萬元，種植品種多達50余種。根據(jù)玉龍納西族自治縣2007年至2011年統(tǒng)計年鑒可知：2007年，魯?shù)猷l(xiāng)人均純收入1871.5元；2008年，魯?shù)猷l(xiāng)人均純收入2485元；2009年，魯?shù)猷l(xiāng)人均純收入2502元；2010年，魯?shù)猷l(xiāng)人均純收入2963元；2011年，魯?shù)猷l(xiāng)人均純收入4203元，年均增長22.42%。通過正確引導，該地區(qū)居民的生活狀況得到明顯改善。

四、總結與建議

以上案例充分表明，無論是政府推動型還是公司參與型，進行扶貧開發(fā)都需要結合當?shù)靥厣Y源，瞄準市場，找準定位。在扶貧開發(fā)中，必須以農民自身為主體，合作機構給其提供投資與技能培訓機會，雙方共同對產業(yè)進行市場化管理，享受同等權利，利益共享，建立以市場為導向，以貧困地區(qū)內部動力機制為主體，以股份式的經濟合作方式為載體，結合當?shù)靥厣Y源，在政府指導、企業(yè)援助、農戶參與情況下的三方利益共享、風險共擔的長效性的市場化扶貧機制。具體方案如下：

（一）瞄準市場需求。

準確的市場定位，強有力的市場需求才能刺激當?shù)靥厣洕某掷m(xù)發(fā)展。貧困地區(qū)的反貧策略應根據(jù)消費者需求，結合當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，打破原有的封閉經濟圈，實施產業(yè)扶貧，使資源得到有效利用和配置，提高市場競爭力。這需要民族地區(qū)投資方和當?shù)鼐用窕ハ嗯浜稀⒈M心合作，實現(xiàn)資源信息共享和優(yōu)勢互補，形成產供銷一體化格局，資源優(yōu)勢變?yōu)楦偁巸?yōu)勢，達到投資方和居民在扶貧中都能獲益的高度。

（二）建立利益共享機制。

合作多方都以不同的形式向合作組織提供了資源，為了確保每個合作方的利益，達到公平，需要組織內部進行平等合理協(xié)商，對各方給予應有的利益，[21]所以需要建立以利益共享機制為核心的市場機制。

利益共享機制是指通過契約合同的方式在合作方之間達成合理的利益分配比例，做到收益共享、風險共擔，用制度化的手段實現(xiàn)合作主體間的雙贏。協(xié)商是利益共享的前提，雙方在平等對話、各自爭取利益最大化的情況下尋求利益契合點，達成共識，形成效益均衡局面。[22]

（三）完善民主管理機制。

企業(yè)管理理論表明：企業(yè)是一個系統(tǒng)，包括人、組織結構、環(huán)境和技術等部分，其中，人是核心要素。首先，管理企業(yè)要從人性出發(fā)，建立和諧的企業(yè)環(huán)境和組織機制，保證各部門間資源共享、信息對稱。其次，企業(yè)定期對員工進行業(yè)務指導和培訓，提高生產效率。再次，形成合理的獎勵評價體系，適時激勵員工，調動員工的工作熱情。因此，扶貧機制中要制定合理規(guī)范的管理制度。

扶貧管理機制要以市場為導向，以合作社為平臺，形成統(tǒng)一管理、分工明確的組織架構，通過合作社的組織開發(fā)模式，把公司、鄉(xiāng)村和農戶等有機地聯(lián)系起來，形成了一個緊密的經濟聯(lián)合體，充分發(fā)揮合作社的橋梁紐帶作用，建立“機構健全、管理聯(lián)合、統(tǒng)分結合、運行規(guī)范”的管理運行機制，即內容更加健全、內部管理更加規(guī)范、服務能力明顯提高、產業(yè)建設及市場開拓能力明顯增強、帶動農戶能力明顯增強的機制。該機制集專業(yè)服務和產業(yè)建設于一體，實現(xiàn)經濟發(fā)展、綜合開發(fā)、農戶增收的同步發(fā)展。

（四）健全農民培養(yǎng)機制。

舒爾茨指出：國家之所以在很短的時間里創(chuàng)造出經濟的高速繁榮，在于這些國家具有較高的國民素質和教育水準，充分發(fā)揮了人力資本的作用。因此，他認為政府和企業(yè)要資助農民進行最新生產要素的開發(fā)和運用。同時，還要對農民進行教育培訓和技術指導，提高人力資源質量。[2]

反貧困實踐證明，提高貧困人口的素質技能和在市場競爭中的主體地位，是幫助其脫貧的關鍵。因此，在整個長效扶貧中，農戶的能力培養(yǎng)、技術培訓是扶貧工作的重點。在培訓中堅持的原則：第一，優(yōu)先將先進的科技理念推廣到經濟薄弱地區(qū)；第二，將剩余勞動力再就業(yè)問題和企業(yè)人力資源規(guī)劃相結合，提高農民的職業(yè)技能，實現(xiàn)再就業(yè)；第三，定期對農戶進行生產知識講授，加大農村婦女的教育普及力度；第四，招商引資，大量引進人才，用市場觀念和領先技術武裝農戶，推動貧困地區(qū)“造血”功能的提升。

[1]國務院扶貧辦.《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》中期評估政策報告（2006）[EB/OL].http://www.cpad.gov. cn/.

[2]常瑛.非政府組織參與式扶貧研究——以廣西鳳山縣PCD可持續(xù)生計項目為例[D].南寧：廣西師范大學，2012.

[3]國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村2011貧困監(jiān)測報告[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.

[4]國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村貧困監(jiān)測報告2006[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006.

[5]國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村貧困監(jiān)測報告2007[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2008.

[6]國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村貧困監(jiān)測報告2008[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.

[7]國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村貧困監(jiān)測報告2009[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010.

[8]國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村貧困監(jiān)測報告2010[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011.

[9]李慶濤.新時期少數(shù)民族地區(qū)貧困問題及對策[J].當代經濟，2013，（2）.

[10]魯大立.大別山區(qū)勞動力轉移的困境與對策研究[J].現(xiàn)代農業(yè)科技，2007，（3）.

[11]高曉事.湘西農村扶貧長效機制研究[D].長沙：中南大學，2006.

[12]胡小青，李佳振.創(chuàng)新扶貧長效機制[J].江蘇農村經濟，2007，（10）.

[13]張明才，江效斌，等.構建新一輪扶貧開發(fā)長效機制[J].江蘇農村經濟，2012，（328）.

[14]張新偉.扶貧政策低效性與市場化反貧困思路探尋[J].中國農村經濟，1999，（2）.

[15]徐志明.扶貧投資低效率與市場化反貧困機制的建立[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，2008，（9）.

[16]朱乾宇.政府扶貧資金投入方式與扶貧績效的多元回歸分析[J].中央財經大學學報，2004，（7）.

[17]莊天慧，楊宇.民族地區(qū)扶貧資金投入對反貧困的影響評價——以四川省民族國家扶貧重點縣為例[J].西南民族大學學報(人文社會科學版)，2010，（8）.

[18]張躍平，徐傳武，等.大推進與產業(yè)提升：武陵山區(qū)扶貧的必由之路——湖北省恩施州望城坡等地扶貧實踐的研究[J].中南民族大學學報（人文社科版），2013，(4).

[19]玉龍納西族自治縣統(tǒng)計局.玉龍納西族自治縣統(tǒng)計年鑒[K].2007年-2011年.

[20]和彩霞.“云藥之鄉(xiāng)”聲名鵲起各地考察團到魯?shù)椤叭〗洝盵N].麗江日報，2011-07-19.

[21]韓云昊.企業(yè)所有權共享理論及應用研究——基于價值創(chuàng)造的視角[D].武漢：華中科技大學，2007.

[22]黃倫濤.地方政府合作中的利益共享機制研究[D].杭州：浙江大學，2012.

責任編輯申華

F323.8

A

1003-8477（2013）08-0041-04

張躍平（1961—），男，中南民族大學經濟學院教授，博士研究生導師。徐梓青（1989—），女，中南民族大學經濟學院碩士研究生。

國家民委社會科學基金“少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展綜合評價指標體系研究”（MSY09006）；湖北省民委項目“武陵山區(qū)少數(shù)民族自治地方貧困調研”（QSY09006）。