糧食主產區發展縣域糧食經濟存在的問題與對策思考

劉金榮

（黃淮學院 經濟管理系，河南 駐馬店 463000）

糧食主產區發展糧食生產是保證我國糧食安全的必然選擇，也是地方政府所承擔的責任。糧食主產區縣域經濟的發展不能走東部沿海地區縣域經濟發展的路子，必須圍繞糧食大力發展糧食經濟，走以糧食生產為基礎，以糧食加工業、糧食生產性服務業為支撐的糧食經濟與其他相關產業協調發展的縣域經濟發展模式。目前，我國糧食主產區縣域糧食經濟發展取得了一定的成績。例如：山東鄒平依托西王集團這一糧食產業化龍頭企業帶動了當地縣域糧食經濟快速發展，上海良友集團與黑龍江虎林市聯合打造“從田間到餐桌”的優質安全糧油全產業供應鏈，許多縣（市）結合自身糧食產業特點發展具有本地特色的主糧、雜糧和糧油產業來促進縣域糧食經濟發展等。各地縣域糧食經濟雖然得到了一定發展，但畢竟剛剛起步，尚處于初始階段，還存在著許多急需解決的問題。

一、發展縣域糧食經濟遇到的問題

（一）認識尚未到位。

由于歷史原因和現實困難，我國縣域糧食經濟弱勢地位的狀況一直未能得到徹底改善。據統計，目前全國共有2858個縣級行政單位，其中列入國家1000億斤糧食增產規劃的800個產糧大縣（市、區、場），有680個分布在13個主產區，有120個分布在11個非主產區。這800個產糧大縣的糧食總產量占全國總產量的60%以上，所提供的商品糧占全國的80%以上，但其國內生產總值（GDP）卻不足全國的10%。在事實上把GDP作為政績考核主要指標的今天，使主產區的黨政領導干部內心深處感到種糧吃虧，心存招商引資發展工業的沖動，普遍存在著口頭上重視而實際上忽視縣域糧食經濟發展的現象。[1]非主產縣（市），更是普遍存在著糧食豐收、天下太平的盲目樂觀情緒，滋長了“銷區靠產區、吃糧靠市場、儲備靠中央”等忽視縣域糧食發展的依賴思想。因此，許多地方的黨政領導干部對發展縣域糧食經濟的重要性和必要性尚未認識到位，缺乏自覺發展縣域糧食經濟、保障糧食安全的緊迫感和危機意識。

（二）缺乏制度安排。

由于歷史和體制方面的原因，在現實經濟中“產糧大縣、產值小縣、工業弱縣、財政窮縣”的情況較為普遍，使得主產區的黨政領導倍感壓力，這也是在一些地方發展縣域糧食經濟未得到足夠重視的一個客觀原因。目前，如何從經濟上扭轉這種不合理的狀況，還缺乏一個統攬全局的制度性安排。

（三）亟需政策扶持。

目前國家對種糧農民出臺了多項直補惠農政策，收到良好效果，但對如何調動糧食主產區政府發展縣域糧食經濟的積極性，在財稅、信貸、補貼和產業政策方面，尚缺少相應的配套政策支持，使主產區的縣級政府未能得到應得的經濟實惠，這也是影響糧食主產區縣域糧食經濟發展的重要因素。

（四）吸引投資困難。

糧食主產區承擔著確保糧食安全的重大社會責任，而糧食產業確是一個傳統的弱勢產業，投資回報率低，吸引投資難度大。如果沒有政策優惠，社會資金必然會投向盈利率高的優勢產業，這也是糧食主產區縣域糧食經濟發展較慢的一個重要原因。

（五）發展極不平衡。

由于我國東、中、西部經濟發展不平衡，東部和西部縣域糧食經濟發展的差異很大，極不平衡。尤其是主要分布在中、西部的312個貧困缺糧縣，除了在城鎮有一些糧食零售門店外，縣域糧食經濟基本上還處于空白狀態，抗風險能力非常薄弱，存在著極大的糧食安全隱患。

二、國家推動糧食主產區縣域糧食經濟發展的政策建議

縣域經濟是支撐國家經濟的基礎。在新時期保障國家糧食安全，同樣必須花大力氣發展縣域糧食經濟，才能達到固本強基、長治久安的目的。根據各地的實踐經驗和國際上的一些成功做法，就國家層面建議如下。

（一）強化反哺糧食產業的基本制度建設。

針對我國糧食自給率不斷下降和糧食對外依存度逐年增加的嚴峻現實，必須從戰略高度重視縣域糧食經濟的發展，從制度上調動農民種糧積極性；同時，激勵各級政府自覺發展糧食生產保障糧食安全。據統計，2011年全國百強縣的糧食總產量僅有3357萬噸，只占全國糧食總產量的5.8%。位列全國第一的百強縣，糧食總產量僅19.6萬噸，人均糧食產量只有324市斤，而其地方財政一般預算收入高達130億元。其中產糧最少的一個百強縣只有1.2萬噸，人均糧食產量才76斤，但其地方財政一般預算收入高達19億元。而全國糧食產量最多的縣，其地方財政一般預算收入則只有3億元左右，兩者形成了強烈對比。[2]從制度上加大對產糧大縣的支持獎勵力度，既有利于緩解糧食產區與銷區的矛盾，也有利于促進東、中、西部協調發展，防止擴大兩極分化，從而保障糧食安全和社會和諧穩定。建議國家進一步加大對產糧大縣（市、區、場）財政轉移支付的力度，可以按照縣提供的商品糧數量，逐級遞增加大給予縣級政府糧食專項財政補貼，強化對產糧大縣的財政獎勵政策，以調動縣級政府和黨政領導干部做好糧食工作的積極性。國家投資除了應向產糧大省和產糧大縣傾斜外，還應堅決取消讓產糧大省、大縣提供上級政府投資項目的配套資金等明顯不合理的要求，以保護糧食主產區和產糧大縣政府的利益。

（二）實行“糧食區域行政首長責任制”。

中國糧食經濟學會會長白美青不無擔憂地說，當前不論是糧食主產區還是銷區，種糧農民積極性都不高，調出糧食的省區逐漸減少（之前全國有15個糧食調出省份，而現在僅有6個省份的糧食可以調出。地方政府事實上以“招商引資”為重中之重，占用耕地搞建設，忽視農業和糧食的思想很普遍。鑒于此，應實行“糧食區域行政首長責任制”，從制度上、經濟上、組織上和政策上認真落實。必須在各級黨政領導干部中進一步提高認識，增強主動抓好糧食經濟這一頭等大事的自覺性。建議黨政領導機關把發展縣域糧食經濟列入重要日程，專題研究，專門規劃，專人負責，專項落實，并將縣域糧食經濟發展和糧食安全狀況作為領導干部政績考核的重要內容。

（三）建立持續性的糧食保護價收購機制。

我國近些年來在加大農業補貼的同時，不斷提高糧食的收購價格。這一政策在初期確實起到了調動農民種糧積極性的作用，近幾年這一政策效應在逐漸遞減。原因在于增加的補貼和提高糧食收購價格之后的收益仍遠遠低于農民從事其他行業的收益。鑒于此，建議建立持續性的糧食保護價收購機制，按保護價收購農民余糧。實行糧食保護價的目的在于保障農民的種植收益，使其獲得合理的利潤。因此在實施該政策時，確定價格水平的基本原則應是“生產成本+社會平均利潤”。其中的生產成本包括直接成本和間接成本，前者包括種子費、農藥費、除草劑費、材料費、肥料費及工資（含人工工資、畜力費、機耕費及機耕包工工資）等均與糧食生產有直接關系的成本；后者包括農舍費、農具費、水利費、土地投資利息或佃租、其他投資利息及稅收等。成本的確定要與當年的物價變動結合起來，形成動態機制，穩定農民種糧收益預期，有效地保障農民種糧收益，調動了農民種糧積極性，穩定了糧食種植面積。

（四）倡導縣級行政單位實施糧食“四有”工程。

“四有”即：每個縣要有一定的糧油戰略儲備；要有一個糧食中心庫存儲可供當地城鄉居民應急消費的糧食；要有一個糧食應急加工廠應對自然災害或突發事件，做到能就地緊急加工居民急需的成品糧；要有一批應急定點供應門店能在緊急情況下隨時為居民提供成品糧，以確保在任何情況下不缺糧斷供。這個“四有”的要求，也是發展縣域糧食經濟中的細化和具體化。當然，實現這“四有”，必須依靠各級政府的大力支持和糧食行業的積極響應，以共同為保護我國糧食安全盡心出力。

（五）建立穩定的糧食主銷區與主產區的供銷關系。

鼓勵經濟發達主銷區的糧油企業與糧食主產區直接合作建立長期穩定的直鏈供銷關系。這種合作，必須建立在政府引導、企業聯合、優勢互補、產權明晰、利益共享、風險共擔、誠信共贏的基礎上，才能實現可持續發展。這也是東部先富起來的缺糧大型糧油骨干企業實行糧油經營效益轉移實現、促進主產區種糧致富的一種好形式，具有十分重要的戰略意義。

（六）扶植大型糧油骨干企業與農民聯手共建優質糧源供應基地。

大型糧油骨干企業與農民聯手共建優質糧源供應基地，一方面，政府要引導企業切實保障農民利益，確保農民增產、增收、增效；另一方面，政府要扶持骨干糧油企業延伸產業鏈，在土地流轉租用、農田水利基礎設施建設、良種培育推廣、糧油儲運加工、高科技應用等方面給予特殊優惠扶持，實行一戶一策，專項扶持到位，以建立促進縣域糧食經濟科學發展的長效機制。

（七）給予縣域糧食經濟以財稅金融等優惠政策扶持。

為促進縣域糧食經濟健康快速發展，建議參照我國改革開放初期吸引外資優惠政策，對糧油企業實行“兩減三免”、取消地方性收費等優惠政策扶持，以廣泛吸納社會資金投入糧食產業。例如對于進入縣域現代糧食工業物流科技園建設糧油項目的企業，可實行兩年免稅、三年減半征收、豁免一切地方收費等優惠政策。如果沒有政策優惠，將糧食產業當作普通行業對待，縣域糧食經濟就很難得到應有的發展。

三、地方政府加快縣域糧食經濟發展的對策

在國家構建推動縣域糧食經濟發展制度和出臺鼓勵政策的同時，糧食主產區地方政府應從做好以下幾方面的工作，加快縣域糧食經濟的發展。

（一）加速土地流轉，加快集約化、規模化、現代化糧食生產。

從國際的經驗看，隨著社會的發展，小農經濟式的粗放經營已無法適應糧食增長的現實和長期需求。以糧食大省河南為例，河南以占全國1.74%的土地承載了占全國7.47%的人口。目前，河南省耕地絕大部分屬于一家一戶的家庭承包式管理，土地流轉不暢。由于城市化進程的加快，出現了農村青壯年勞力大量外流，留守婦女、兒童、老人種糧現象，很難進一步提高勞動生產率，糧食產量上升空間有限，若糧食生產不可持續發展，則推進現代農業無從談起。因此，各級政府部門要按照2013年中央一號文件提出的明確要求，“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉”，[3]建立相應組織機構和服務平臺，加強指導力度，逐步實現規模化、專業化、機械化經營，大幅度提高農民的勞動生產率，提高科技種糧水平，努力實現農業和糧食可持續發展。

（二）打造主食產業品牌，培育龍頭企業，彰顯地方特色。

糧食產業要做大、做強、做精，不轉變經濟增長方式、推進產業化經營是不可能的。糧食主產區如何利用糧食資源優勢，做優做強糧食產業，將資源優勢轉化為經濟優勢，既為國家糧食安全作出貢獻，又提升產業層次和經濟實力，實現經濟發展的新跨越，一直是擺在糧食主產區企業家面前的一個課題。例如鄭州多福多食品有限公司自行研發的智慧化仿生饅頭生產線，生產出手工饅頭口感的“多福多”品牌饅頭，已經打入上海市場，因其高質量、安全、衛生等特點，不僅成為鄭州人主食饅頭的首選，而且成為上海居民的搶手貨。這種饅頭在上海賣到1.2元一個，即便在產地鄭州每個售價也達到了0.75元。正是正龍、思念、三全、康師傅、多福多等糧食深加工龍頭企業，在消化糧食、轉化糧食，推動河南由“中國糧倉”變成“世界廚房”。為此，各級糧食部門和企業應結合“十二五”規劃，充分發揮當地糧食資源優勢，因地制宜發展地方糧食特色產業，著力做大做強做精。更多培育如正龍、思念、三全、康師傅等糧食深加工龍頭企業，打造如“多福多”等一批主食加工品牌，提高規模化、標準化、品牌化經營水平，延長產業鏈條，多形式拓展市場，全面提升市場競爭力。

（三）大力促進農業經濟協會的發展。

現有的各級各類農業經營合作組織從總體上看，組織比較松散，區域間的聯系不強，因此地方政府要大力促進農業經濟協會的發展。以農民為主體，以服務為中心，按照“農有、農治、農享”的目標推進農業經濟協會的發展，使之成為地方政府與農民之間的一座橋梁，保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加收益，改善農民生活，發展農村經濟。農業經濟協會分為鄉鎮協會、縣（市）協會、省協會三級，分別接受同級農政部門的指導。各級農業協會機構要完善，職能要明確，規劃要細致，服務內容要充實。它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策、計劃，辦理各項教育和生產培訓，及時收集建議與意見，向政府反映農民的愿望，為政府決策提供參考。

（四）加強糧食經濟人才培育。

發展縣域糧食經濟必須以發展現代農業和農業生產性服務業為依托，而現代農業和農業生產性服務業是靠人力資本支撐的現代農業和現代服務業。因此，發展縣域糧食經濟，一是要積極支持職業教育和培訓體系的多層次、多元化和市場化發展，構建強有力的人才支持體系。拓寬人才培養途徑，積極吸引和聘用國內外高級人才，鼓勵海外留學人員來當地創業，為其提供良好的創業環境。要針對不同類型農業和農業生產性服務業從業人員的特點.開展多層次、多形式的崗位職業培圳，提高從業人員的業務水平和服務意識。二是要注意培育激勵機制，鼓勵具有戰略思維和市場開拓能力的企業家，以及各種創意性人才和相關領域的高端技術人員，在農業和農業服務業發展中建功立業。要把建立有效的產學研合作機制，加強鄉土人才隊伍建設，作為發展縣域糧食經濟的重要途徑，提高其對糧食經濟人才需求的快速響應能力，為縣域糧食經濟的發展提供人力資本支撐。三要加強糧食經紀人隊伍建設。廣大糧食企業應進一步強化自身的糧食經紀人隊伍培訓和管理，逐步建立健全糧食經紀人業績和誠信檔案，不斷提高他們的職業道德素養和業務技術水平，更好地為“縣域糧食經濟”服務。

[1]白美青.振興縣域糧食經濟 夯實糧食安全基礎[J].糧食科技與經濟，2011,（11）.

[2]盧榮發.淺談中國糧食經濟現狀與發展[J].中國集體經濟，2012，（1）.

[3]劉金榮.關于提高糧食主產區重農抓糧積極性的對策思考[J].湖北社會科學，2012，（4）.