淺議黃河水資源管理*

陳正憲

(菏澤黃河河務局，山東菏澤 274000)

水是生命之源，是人類生存和社會發展的必要條件。如何管好用好有限的黃河水，最大限度地為工農業生產和人民生活造福，使其發揮出最大的經濟效益和社會效應，是當今水行政管理部門面臨的一個重大研究課題，也是各級水資源管理工作者需要認真探討的問題。

1 存在問題

黃河水資源管理，包括水的權屬管理和水資源開發利用的監督管理。水資源屬于國家所有，即全民所有，這是實施水資源管理的基本點。從黃河基層管理單位現狀看，水資源匱乏造成供需矛盾，競相開發、分散管理、軟弱調控是存在的主要問題。

1.1 黃河水資源匱乏

黃河是中華民族的母親河，上世紀70年代以來，黃河下游干流出現斷流現象，1972～1997年的26年中，有20年發生斷流，其中1997年全年斷流226 天，斷流河段從海口延伸到開封柳園口附近，長達700 公里。山東是我國嚴重缺水省份之一，一般年份缺水98 億立方米，干旱年份缺水175 億立方米。黃河水資源緊缺已成為沿黃地區國民經濟和社會可持續發展的主要制約因素。一些地區因天氣干旱，出現個別村莊群眾澆地爭水，發生糾紛，出現打架斗毆傷殘事件。目前沿黃各地所建的各類引黃工程的設計引水能力已遠遠超過黃河可供水能力，尤其是黃河灘區內建設的揚水站、引黃閘，遇到黃河枯水年或用水高峰期，往往從各自的利益出發，爭水搶水現象不斷發生，加劇了黃河水資源的供需矛盾;基層單位管理手段單一，取水許可制度的有效監督管理尚不到位，執法力度不夠;水量調度主要依靠行政手段協調，法律手段、經濟手段及科技手段還有待完善，涵閘監控系統經常出現故障，導致水資源管理遠遠落后于流域經濟和社會可持續發展的客觀需要。

1.2 機構起步較晚

1988年1月21日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國水法》，這標志著水利工作開始進入一個新時期，也是依法治水的開始。黃河流域機構是水利部的派出機構，受水利部的委托行使部分水行政管理的職權。1989年，黃委決定在縣級以上黃河水管理單位建立水政水資源機構。在基層水資源管理實際工作中，由于起步較晚，工作人員要不斷學習和熟悉業務，才能勝任本職工作。10月15～31日，黃委會水政水資源處在鄭州舉辦了第一期水政工作培訓班，印發了《水政工作學習資料選編》。之后，各級河務部門運用多種形式開展培訓學習水法規活動。1990年，縣級黃河部門，水政業務掛靠工程管理科領導。1991年1月，開始設立水政監察所。9月，設立水政科，并負責引黃供水業務。2002年8月29日，新的《中華人民共和國水法》公布，10月1日起施行。11月，黃河水利委員會在部分基層單位建立水政監察大隊。水政科將引黃供水業務轉交防汛辦公室負責。2003年，引黃閘分屬于河務段領導，由河務段副段長兼閘管所所長。2006年體制改革，閘管所歸屬供水處領導。防汛辦公室將引黃供水業務轉交供水處負責。2008年底，防汛辦公室與供水處共同負責引黃供水工作。

1.3 執法工作問題

從事基層水政水資源工作人員，以法律為準繩，以事實為依據，認真對照黃河法規、規定，處理工作中遇到的問題。但是在實際工作中，往往出現一些偏差。

以鄄城河務局為例，在對沿黃鄉村進行水法宣傳中，采取了張貼標語、印發宣傳材料、出動宣傳車等，并在沿黃鄉鎮成立了13 個治保會，在140 個行政村建立了群眾聯防小組，總計457 人，在制止違法犯罪方面起到了積極作用。但仍有個別群眾不能遵守黃河管理規定，擅自在黃河工程上破壩擺渡、抽水澆地、近堤取土、偷盜樹木、違章建房等，對此，該局根據有關法規，制定了《關于制止險工(控導)工程上破壩擺渡、抽水和從事其它破壞活動的規定》。對確實需要在壩岸上設渡口及抽水的單位和個人，需事先向主管單位提出書面申請，并按規定交納押金及工程維修費。自該規定實行后，破壩擺渡現象得到制止，群眾不僅自覺保護工程，而且監督他人，取得了良好效果。對個別違章建房釘子戶，水政工作人員敢于碰硬，依法進行處理，鄄城縣人民法院調查后，作出了限期10日內無條件拆除的裁決，群眾自覺將違章建房全部拆除，此事對周圍群眾教育很大。

1994年，東(明)－銀(山)鐵路路基拆除后，部分群眾因建房、燒窯、墊坑塘等需要，偷盜距離大堤以外修建的葵堌堆至高莊民埝鐵路路基土方，幾年時間，夷為平地。此間，雖然采取了多項措施，仍未制止住。

2008年，針對部分群眾購船在黃河河道內采集鐵砂行為，在實際工作中遇到了方方面面的阻力和刁難，經過耐心細致的法制宣傳教育和依法采取強制措施，杜絕了采砂現象。在黃河浮橋管理方面，嚴格執行《山東黃河浮橋管理實施細則》，汛期洪水時及時拆除;對未經黃河部門批準，群眾集資擅自架設的黃河浮橋，予以堅決拆除，從而保證了河道行洪安全。

1.4 水量調度存在的問題

1999年以前，由于山東黃河水量未實行統一調度，出現條塊分割、多龍取水、軟弱調控、無序引水和搶水等現象，加之黃河斷流影響，造成下游廣大地區缺水，嚴重影響了工農業生產和居民生活用水。

1999年，黃委對全河實施水量統一調度，省、市、縣各級河務部門逐級簽訂引黃供水責任書，實行單位一把手負責制，基層單位加強對引黃涵閘的維修管理，運用法律手段，制定了一系列規章制度及管理辦法，為有效地控制引水量，對涵閘安裝了監控系統，明確了管理人員。在實際工作中，按照科學調度、精心調度、精細調度、規范調度的要求，嚴格執行上級調水指令，做到計劃用水，科學用水，同時積極探索兩水分供，將黃河水送到最需要的地方，使其發揮黃河水資源最大的社會、經濟和生態效益。

為加強引黃供水工作的領導，各引黃閘管理所根據上級業務部門的要求，結合本單位的具體情況都制定了一套切實可行的管理辦法。每年汛前進行涵閘觀測，平時加強維修養護，閘前閘后及時清淤，保證做到閘門啟閉靈活，隨時供水等。黃河業務部門，每年進行一次檢查評比，督促工作。1999年起，縣級防汛辦公室負責黃河水量調度和涵閘放水業務，實施監控和督察。先后實行了簽訂供水協議書制度、訂單供水制度、水量調度通知單制度、取水許可制度和建設項目水資源論證制度等，不斷加以完善。但是，由于黃河水量小，地方政府急需用水，沒有水量分配指標，無法引用黃河水的現象依然存在。

1.5 水費征收存在問題

隨著經濟體制的不斷深入，各引黃閘管理所逐步實行了單獨核算，自收自支、以閘養閘的政策。為保證渠首工程正常運行，充分發揮工程效益，節約用水，國家出臺了征收水費的政策。

1986年，山東黃河河務局、水利廳聯合下發“關于1986年度引黃用水計劃”的通知，要求各灌區執行用水簽票制度，并按規定辦理簽票手續，交納水費。

1987年7月28日，山東河務局以(87)黃管字第37 號文轉發《山東省水利工程水費計收和管理辦法》的通知。通知規定:灌溉用水，四、五、六月份枯水季節，每立方米1.0 厘，其他時間每立方米0.3 厘。工業及城市用水，四、五、六月份枯水季節，每立方米4.0厘，其余時間每立方米2.5 厘。用水單位自建自管的引黃渠首工程，按上述標準減半收費。黃河部門管理的其它堤防上的引水渠首工程水費，每立方米0.2厘，由地方管理的減半收費。

2000年，引黃渠首工程供水價格又進行了調整。國家發展計劃委員會計價格［2000］2055 號文規定:農業用水價格4～6月份1.2 分/立方米，其他月份1分/立方米;工業及城市生活用水價格4～6月份4.61分/立方米，其他月份3.91 分/立方米。灌區對農業用水戶價格4 元/畝年。

2005年5月23日，菏澤市物價局轉發了山東省物價局魯價格發［2005］74 號文《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》。決定，工業和城市生活用水價格，自2005年7月1日至2006年6月30日，4～6月份每立方米6.9 分，其他月份每立方米6.2 分錢，2006年7月11日以后，每年4～6月份每立方米9.2 分錢，其他月份每立方米8.5 分錢。供農業用水價格不作調整，按4～6月份每立方米1.2 分，其他月份每立方米1 分收取。由于各級黨委、政府的重視，保證了各渠首工程的正常運轉。每年的水費基本能足額征收，但是，還有個別年份因地方財政困難，不能按時上繳，有的拖到下年再補繳水費等現象發生。

2 對策研究

針對以上存在的問題，基層工作單位如何應對，采取何種方法加以解決，需要認真研究，要不斷總結實際工作中的經驗和教訓，探討切合實際的對策。

2.1 綜合開發利用有限的水資源

為維持黃河健康生命，解決黃河水資源匱乏的矛盾，黃河水利委員會從2001年啟動“數字黃河”工程以來，先后建設了水量調度、防汛、水資源保護、水土保持、工程管理、電子政務等應用系統，綜合業務通信網、計算機網絡、自動化信息采集技術、數據庫建設等基礎設施建設不斷完善，為黃河事業的發展注入了新的活力。2002年起，黃河每年運用水庫聯調，進行調水調沙試驗，有效地調節了洪水，沖刷了下游河槽，延續了黃河健康生命，“數字黃河”發揮了不可替代的重要作用。

對策一:節約用水是緩解黃河水資源供需矛盾的有效途徑，加強節水型社會建設，不斷采取和完善技術、經濟、法律、行政等手段，提高全民節約用水意識。

對策二:改進灌溉方法，盡量減少農田大漫灌、串灌澆地的方法，提倡采取滴灌、排灌、倒灌等節水措施，提高水的重復利用率。

對策三:利用水庫蓄水，適時進行調節，做到豐蓄枯用，防止黃河水源污染，以滿足沿黃及周邊地區工農業生產和居民生活需要。

2.2 提高管理隊伍素質

目前，黃河部門初步形成了上下關系協調、運行有力的水利執法體系，為貫徹執行各項水利法律法規，維持黃河水事秩序，順利實施取水許可制度和實現黃河水量的統一調度，提供了有力的組織保障。

提高管理隊伍素質包括政治、思想、業務、技術諸方面等，尤其是基層工作人員，直接與地方政府和沿黃群眾打交道，如果沒有良好的政治思想和法律意識，沒有較高的業務理論水平，沒有一定工程技術知識，就難以完成本職工作。處理工作問題時，就難以出現各種不必要的麻煩。甚至出現違反原則，徇私枉法，假公濟私等。所以，提高管理隊伍素質亟待加強。

對策一:建議上級主管部門定期舉辦培訓班，每年對從事該項工作的所有人員輪訓1 至2 次。使其真正勝任本職工作，搞好管理。

對策二:建章立制，不斷完善。實行定期考核制度，不斷檢查工作中存在的問題和不足，防微杜漸，不斷創新，力求處理問題合理合法。

對策三:做好理順體制改革后的科室協調工作，基層單位的水政科、防汛辦公室、供水處，要分清各自的工作職責，遇到問題，避免相互推諉扯皮，推卸責任，貽誤工作。

2.3 加大執法力度

當今社會是一個法制社會，通過幾次全民普法教育，廣大干部群眾的法律意識得到不同程度的提高，基層水政水資源管理工作者面臨各方面挑戰，在黃河工程建設中，涉及征地、占遷、賠償等問題，如果本身法律學不好，就難以和群眾打交道，甚至被圍攻和謾罵。為此，要加大執法力度。

對策一:狠抓隊伍建設。按照“內強素質，外樹形象”和“公開、平等、競爭、擇優”的要求，把有真才實學、法律或工程工作經驗好的干部職工，充實到執法隊伍當中去。

對策二:強化管理，集中執法，聯合執法。由于基層執法工作量大，涉及面廣，急需構建集中執法，聯合執法運行機制，以應對違法程度高、執行難度大的重大水事案件處理。

對策三:加大監督機制，強化責任追究制度。認真搞好執法責任分解，約束執法人員的執法行為，預防和減少發生錯案，避免知法犯法，執法犯法的現象發生。調動執法人員的積極性，規范執法行為，加大執法力度，提高執法水平。

對策四:基層單位對黃河水資源管理的基本依據是《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》和國務院發布的《取水許可制度實施辦法》等法律、法規，以及省、市、縣政府制訂的有關黃河水資源管理的地方性法規。在此基礎上，準確掌握執法尺度。

2.4 搞好水量調度管理

根據管理權限及水資源管理任務，結合當地實際，嚴格按照黃委、省局下達的年、月、旬實際水量分配和調度預案，安排轄區內各用水戶的年、月、旬用水計劃，在確保黃河不斷流的前提下，實施調度管理。基層單位起著承上啟下、上傳下達、合理調度水量、定額管理的重要作用，在水資源管理制度逐步完善的今天，基層水量調度管理人員更要求真務實，進一步細化工作量，干點具有價值的具體工作。

對策一:實時調度，合理引水。根據黃河水量和各地用水需要，及時下達水量調度指令，調整各引黃閘引水流量，把有限的黃河水送到最需要的地方去，引黃興利，造福人民。

對策二:認真落實“兩水分供”，強化用水管理。針對本地實際，因地制宜制定兩水分供實施方案，農業供水期間，與各用水單位簽訂違約責任協議書，明確具體處罰事項。非農業供水期間，重點督察、檢查，尤其對非農業取水口和水庫蓄水進行晝夜巡查，防止水源流失。“兩水分供”緩解了工農業爭水搶水的矛盾，水資源配置進一步優化，引水秩序明顯好轉。

對策三:加強涵閘工程管理，確保涵閘安全。為保證引黃涵閘的供水安全，要本著“經常養護、隨時維修、養重于修，修重于搶”的原則，切實加強對涵閘的維修和管理，保證機電設備正常運轉，閘門啟閉靈活，測流精確無誤，各種制度健全，資料編報正規。

2.5 全額征收水費

按照國家水費標準和水的不同用途依法征收水費，是維持黃河健康生命的物質保障。水費取之于民，用之于民，要保證全額征收。

對策一:征收水費政策和標準要宣傳到位，使群眾真正從思想上理解征收水費的重大意義，形成主動踴躍向國家上交水費的局面。

對策二:要搞好與地方政府水費收繳主管部門的關系協調，克服說話簡單粗暴和辦事效率不高的缺點，運用行政手段、經濟手段、法律手段、工程手段、技術手段等方法，達到全額征收水費之目的。

對策三:嚴格按照國家規定，將收繳的水費如數上繳，專項專用，不得截留和挪用。

3 結束語

針對黃河水資源管理工作中存在的問題，要運用科學發展觀，經過不斷實踐，從中總結出一套切實可行的方法和對策，從科學發展觀出發，適時調度洪水，維持黃河健康生命;以提高水資源的利用率，維持黃河供水事業的可持續發展。