關于我國落實區域大氣聯防聯控機制的深度思考

柴發合 云雅如 王淑蘭

(中國環境科學研究院，北京 100012)

改革開放以來，隨著我國城市化和工業化進程的不斷加快，工業結構的日益復雜，導致我國環境空氣污染特征發生了顯著的變化，污染物排放種類從單一污染源向多污染源轉變，污染物類別由無機污染物向常規與有機轉變，污染類型由一次污染向一次與二次污染復合轉變，污染影響范圍從局地向區域不斷擴大，這種一次污染和二次污染、常規污染和有機污染、城市污染和區域污染共同存在的復合型污染，在大氣環流的擾動下，造成城市間污染物相互影響逐漸加深，已成為我國許多城市空氣質量進一步改善的主要障礙，給大氣污染控制決策和管理帶來嚴峻的挑戰。目前大家已經建立和形成廣泛共識，即面對現階段我國大氣污染特征和現狀，僅憑單個城市自身的力量、各自為政的環境管理方式已無法有效解決問題，為此，突破行政邊界，合理統籌環境資源，嚴格落實治污責任，統一協調各部門職責，建立有效的監督機制，才是形成治污合力的關鍵所在。但是如何建立行之有效的機制，推動和促進聯防聯控行動在我國大氣污染控制中長期穩定的發揮作用，確實值得深思。

1 區域聯防聯控機制的提出和建立

我國的大氣污染防治與研究工作始于上個世紀70年代，經過40年的發展，我國先后推行了“環境保護目標責任制”、“城市環境保護綜合定量考核”、“環境影響評價”、 “三同時”、 “排污申報登記”、 “排污收費”、“限期治理”和“污染集中治理”等措施和制度。90年代末期，隨著我國酸雨污染的日益嚴重，《大氣污染防治法》依據氣象、地形、土壤等自然條件，將已經產生和可能產生酸雨的地區或者其他二氧化硫污染嚴重的地區，劃定為酸雨控制區或者二氧化硫污染控制區，即“兩控區”，至此我國大氣污染區域控制的概念形成。與此同時，“六五”以來延續至今的總量控制策略，隨著二氧化硫和氮氧化物排放總量控制工作的開展及成果的逐漸顯現，其在我國大氣污染控制中的地位逐步確立。所謂總量控制，即指將某一控制區域(如行政區、流域、環境功能區等)作為一個完整的系統，采取措施將排入這一區域的污染物總量控制在一定數量內，以滿足該區域環境質量要求或環境管理要求。長期以來，我國的總量控制制度以省、市為單元，進行控制指標的逐級拆解和下放，并最終落實到縣和重點污染源。這對于單純的點源局部性污染類型具有很好的控制效果，但是我國現階段的大氣污染已經突破這一階段，呈現出快速蔓延性、污染綜合性和影響區域性等具有明顯區域性大氣污染特征的趨勢，簡單的以行政區為單位的總量控制凸顯乏力。與此同時，我國的《大氣污染防治法》1987年頒布，1995年和2000年經過兩次修訂，但是長期以來大氣污染單因子監管以及行政條塊化監管模式一直延續至今，該法中區域性大氣污染責任主體的缺失直接導致了我國在區域性大氣污染方面“無監管、無措施、無責任人”的狀態。在這樣的背景下，有關區域聯防聯控的研究和實踐應運而生。區域聯防聯控是指以解決區域性、復合型大氣污染問題為目標，依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源打破行政區域的界限，以大氣環境功能區域為單元，讓區內各省、市從區域整體需要出發，共同規劃和實施大氣污染控制方案，統籌安排，互相監督，互相協調，最終達到控制復合型大氣污染、改善區域空氣質量、共享治理成果與塑造區域整體優勢的目的。

2010年5月11日，環境保護部等九部委共同制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》在充分吸收國內外環境管理經驗的基礎上，指出了“解決區域大氣污染問題，必須盡早采取區域聯防聯控措施”的思路，并提出“到2015年，建立大氣污染聯防聯控機制，形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，重點企業全面達標排放，重點區域內所有城市空氣質量達到或好于國家二級標準，酸雨、灰霾和光化學煙霧污染明顯減少，區域空氣質量大幅改善”的工作目標。同時，在指導思想里明確指出“以增強區域環境保護合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制”。

2012年12月5日，《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》(以下簡稱《規劃》)在北京發布， 《規劃》目標以質量改善為核心，對區域空氣質量管理的機制與政策進行了具有突破性意義的創新，提出了包括“聯席會議制度”、“聯合執法監管機制”、“環境影響評價會商機制”、“信息共享機制”、“預警應急機制”等在內的一個系列、五項新機制，為推動各省、市、區迅速有效的開展“聯動”提供了政策保障。

2013年6月14日，國務院出臺大氣污染防治“國十條”，將“建立環渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區域聯防聯控機制，加強人口密集地區和重點大城市PM2.5治理，…”作為單獨一條措施列出，并指出要治理好大氣污染，當前必須“突出重點、分類指導、多管齊下、科學施策，把調整優化結構、強化創新驅動和保護環境生態結合起來，用硬措施完成硬任務”的工作方針。“國十條”的出臺，進一步明確了區域聯防聯控在我國大氣污染防治工作中的地位，也為我國現階段加快推進區域聯防聯控機制的建立和實施提供了一個新的起點和契機。

《指導意見》的頒布為總量控制與區域污染防治的有效結合提供了政策保障。《國家環境保護“十二五”規劃》確立了總量控制與質量控制相結合的道路。而“國十條”的出臺，正式標志著我國大氣污染控制目前已形成總量控制與質量控制相結合、空氣質量城市管理和區域聯防聯控相結合的大氣污染管理模式。

2 國內外區域聯防聯控行動和效果概述

區域聯防聯控機制早在20世紀70年代就已在美國和歐洲的大氣污染控制管理中運行起來，并取得了顯著的效果，典型的實踐包括南加州海岸空氣質量管理(SCAQMD)、臭氧污染區域管理(OTR)、能見度保護與區域灰霾管理、東北部各州協調大氣利用管理組織(Northeast Statesfor Coordinated Air Use Management，NESCAUM)，以及包括《長距離越界空氣污染公約》(CLRTAP)在內的歐洲八大國際公約和相關指令。

我國最具代表性的區域聯防聯控實踐包括北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會等大型活動空氣質量保障行動，這些實戰演練在短時間內有效解決大氣污染問題，改善環境質量的同時，也為我國聯防聯控相關政策和管理機制的構建奠定了基礎。

2.1 統一規劃協同部署，共促奧運藍天

環境問題一直是北京奧運會的熱點問題。 《北京2008年奧運會申辦報告》中提出“2008年奧運會期間，北京將會有良好的空氣質量，達到國家標準和世界衛生組織指導值。同時，北京市政府將繼續致力于提高全年的空氣質量”。2007年年初，經國務院批準，環保部與北京、天津、河北、山西、內蒙古和山東等6省區市政府以及解放軍有關部門共同成立了奧運會空氣質量保障工作協調小組，并在科學研究、充分論證的基礎上，聯合制定并組織實施了《奧運會殘奧會北京空氣質量保障措施》。決定在實施第十四階段控制大氣污染措施的基礎上，借鑒國際奧運會城市在舉辦期間保障空氣質量的做法，在7月20日至9月20日期間，通過實施包括“加強機動車管理，倡導綠色出行”、“停止施工工地部分作業，強化道路清掃保潔”、“重點污染企業停產和限產”、“燃煤設施污染減排”、“減少有機廢氣排放”和“實施極端不利氣象條件下的污染控制應急措施”等六大類措施，對6省市分別有針對性的進行燃煤鍋爐高效脫硫除塵技術改造，清潔能源替代，機動車升級換代，提前實施機動車Ⅳ排放標準，淘汰小鍋爐、小水泥、小鋼鐵，儲油庫和油罐車的油氣回收改造等，以減少奧運期間大氣污染物排放，保障北京市空氣質量。同時，環境管理主管部門會同6省區市政府統一行動，加大執法監察力度，對臨時減排措施落實情況進行全面檢查，對重點企業嚴防死守。有效的控制措施、嚴格的管理以及區域間通力合作有效的降低了大氣污染物排放總量，據估算，奧運會殘奧會期間大氣污染物排放量與2007年同比下降70%左右。全部賽事期間，空氣中的二氧化硫、可吸入顆粒物、一氧化碳、二氧化氮等主要污染物濃度平均下降了50%左右，完全兌現了奧運會空氣質量承諾，并創造了近10年來北京市空氣質量的歷史最好水平。

2.2 統一監測預警聯動，齊保世博晴空

上海地處長江三角洲地區，是我國經濟總量規模最大、經濟發展速度最快、最具有發展潛力的經濟圈，同時也是人口密集、能源消耗和污染排放強度高、區域性復合型大氣污染較為突出的地區之一。為最大限度地確保世博會期間空氣質量達標，全方位向世界展示中國改革開放的成就，2009年12月環保部會同與上海、江蘇、浙江等地有關部門聯合舉辦了“上海世博會空氣質量保障工作座談會”，在詳細評估上海市環境空氣質量現狀的基礎上，提出了加快解決大氣污染防治重點和難點問題，加快老舊黃標車淘汰和治理進程，全力做好機動車環保標志管理，繼續加大工業污染防治力度，加快推進加油站油氣回收工作，徹底解決秸稈禁燒的問題，大力控制施工工地揚塵和VOC污染等具體措施。2010年4月26日，由江浙滬9個重點城市監測部門共同開發的上海世博會長三角區域空氣質量預警聯動系統正式投入運行，該系統依托于現有空氣質量監測網絡資源，實現了監測數據共享，可實時監控長三角區域空氣質量，科學預測空氣污染的發生和變化趨勢，及時啟動高污染預警，為應急聯動減排措施的實施提供依據。世博期間，在該系統的支持下，共形成199份長三角日報和預報，進行區域會商50多次，在上海市及區域范圍啟動預警聯動5次，在城市和區域范圍內通過采取有針對性的減排措施，促使超標污染物排放量大幅削減，污染物濃度顯著下降，空氣質量明顯好轉，全程確保世博會空氣質量目標的實現。

2.3 統一評估有的放矢，同助亞運蒼穹

2010年年初，為保障廣州亞運會期間的環境空氣質量達標，并以此為契機，扭轉珠三角地區空氣污染狀況，讓亞運會空氣整治成果惠及民眾。廣東省制定實施了《珠三角清潔空氣行動計劃》，在充分肯定近年來大氣污染防治措施到位，煤煙型污染基本得到控制的基礎上，指出灰霾、光化學霧和細顆粒物是珠三角地區環境空氣質量改善的首要問題，也是大氣整治的長期任務，并擬通過火電廠污染治理工程、大氣環境監測預警項目、大氣治理科技支撐保障項目等八大工程，實現空氣質量好轉。同年，廣州市成立“亞運會空氣質量保障工作協調小組”，制訂了《2010年第16屆亞運會廣州空氣質量保障研究框架方案》和工作計劃，突破以單一城市和常規污染物末端治理為主的控制思路，在統一評估的基礎上，推進防、控、管、治多方面結合的大氣復合污染綜合控制策略。同時依據珠三角各城市環境空氣質量狀況和主要致污因素，及污染物在城市間的相互傳輸通量，明確各城市的主攻對象，包括深圳市的電廠氮氧化物控制，佛山小火電、陶瓷、水泥等行業的升級改造和VOC控制，中山市強化機動車尾氣管理，以及其他城市嚴格環境準入、加大減排力度和加快淘汰落后產能的進一步深化等。前期工作到位，《行動計劃》得力，促使2010年廣州市空氣質量優良率達97.81%，超過亞運空氣質量保障設定全年達到96%的目標，其中，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物濃度分別下降57.1%、27.4%和 30.3%。

3 現階段區域聯防聯控行動落實及保障機制存在的問題

奧運會、世博會和亞運會空氣質量保障工作的順利開展，充分證明了區域聯防聯控舉措在解決區域性大氣污染，保障環境空氣質量改善方面的成效。但是，由于缺乏區域聯防聯控行動持續開展的配套保障機制，使得以往幾次重要的區域聯防聯控行動都成為在一定時期即重要活動期間的短期行為，而這種短期行為治標不治本，難以維系空氣質量的持續改善。例如，北京奧運會以后，奧運會同期監測結果顯示，北京及周邊地區一次污染物除二氧化硫以外均出現了較大幅度的反彈。2013年1月連續多次的大氣重污染過程覆蓋我國中東部地區，華北、華中等地多個城市空氣質量監測達到歷史最高，其中北京、石家莊和濟南等城市PM2.5瞬時最大濃度均出現超過800微克的情況，對城市環境空氣質量、大氣能見度、居民人體健康等造成巨大影響。而為世博會順利召開提供了重要保障的長三角聯席機制也在會后停止運行，擱淺至今。上述事實無不表明，短期保障行動的成功受特殊社會歷史意義的影響，往往會掩蓋其經驗不足、跨省和跨行政區域協調不力、機制不完善等問題，使其缺乏延伸性和持續性。而短期行動后續工作跟進不足，未能充分利用重大實踐帶來的契機進行進一步完善，進而導致區域聯防聯控曇花一現甚至成為一紙空談。因此，現階段要從根本上改變我國環境空氣質量整體較差的局面，必須直面剖析問題，找到關鍵癥結，并加以解決。

第一，基礎研究不足，建制缺乏堅實的科學支撐。國內外環境科學研究和管理表明，環境污染事件是環境科學研究發展的起因和動力，相關環境政策措施和法律的出臺則以科學研究為基礎，以解決特定的環境問題為目的，并實現環境管理體系的豐富和完善。我國區域性大氣復合污染問題的凸顯，促使該領域成為研究熱點，并得到長足發展，但現有研究成果仍不足以全面支撐區域大氣污染控制特別是聯防聯控的需求。因此，盡管《指導意見》已于3年前出臺，但由于區域性污染機理不清，區域污染監測、傳輸和影響評估報綜合平臺等尚未構建，導致我國的區域聯防聯控機制根基尚淺，無法在短期內實現制定之初的美好夙愿。

第二，有《意見》，少指導，區域聯防聯控更多流于形式，缺乏持之以恒的行動力。《指導意見》高屋建瓴，為我國環境空氣質量改善指明了方向，相應的技術指南，盡管對相關條目做出詳細、具體的解釋和說明，但其指導意義僅局限于規劃的編制，對具體的行動尚顯乏力。

第三，配套軟、硬件準備不足，幾個統一沒有落實的支撐。區域空氣質量監測網絡和評價系統尚未啟動;區域污染排放底數不清，導致區域聯防聯控規劃編制時帶有濃重的“各自為政”的特點，缺乏從區域角度整體的考量;而執行過程中，對于如何結合自身實際情況，構建聯防聯控機制又顯得無所適從，從而無法實現科學化、目標化和定量化的區域聯防聯控管理目標。

第四，缺少相應政策、法律支撐，協作不利，相互推諉。《指導意見》出臺后，盡管各地區都在逐步推進各自的區域聯防聯控工作，但是相應的法律、法規、政策和標準的研究卻十分滯后，而我國現行的環境相關法律和標準體系由于主要針對單純煤煙型大氣污染末端控制所制定，在解決我國現階段不斷向區域性、復雜化轉變的大氣污染問題，顯得異常乏力，難以應付。而政策法律的漏洞和缺失會導致區域聯防聯控政策在執行過程中缺乏主體思維，沒有形成相應的約束力，省市之間的協作舉步維艱，面對問題相互推諉。

第五，環保部門一肩挑，其他部門看熱鬧，難以形成治污合力。在我國，環境問題由環保部門負責的固有思想已經深入人心，近年來隨著污染的日趨嚴重，我國環境教育和宣傳的相對滯后，公眾參與意識的薄弱，甚至使環保部門成為了環境污染的“罪魁禍首”，環保工作受到諸多質疑。究其原因，我國的行政體制呈金字塔形態，形成以縱向垂直與橫向并列相結合的結構模式，各部門各自為政，獨立完成工作，部門間合作較少。而環境保護不同其他，所涉及領域和行業眾多，幾乎滲透到社會發展的方方面面，但環保部門目前所擁有的權限卻并不足以支撐其工作，導致環保工作目前僅能停滯在規劃、監測和監督方面，在規范環境相關行為的同時，卻擁有很少的處罰權，使一些措施如“紙上談兵”，難以落到實處，環保工作推進并不順暢。盡管十八大以來“生態文明，美麗中國”為環保打開了新紀元，但環保意識的深入和滲透，環保地位的提升仍需經歷一個長期而艱難的蛻變，任重道遠。

4 落實區域聯防聯控的出路—支撐機制的建立

機制是指以一定的運作方式把事物的各個部分聯系起來，使其協調運行而發揮作用，該詞最早源于希臘文，后被引申到不同的領域，進而產生了不同的機制，例如生態機制、社會機制、管理機制等。其中，管理機制由于其普適性的特點，使其在多個領域的具體實踐中均發揮了重要的作用。就區域聯防聯控而言，國內外的實踐經驗證明，該舉措是應對區域性大氣污染的“一把利刃”，同時，我國的實踐結果也表明，現階段，建立合理、健全、可持續并不斷自我完善的管理機制才是保障其長期有效運行的關鍵。因此，我國應該從構建‘自上而下’的‘一核多區’的機制設置、‘協同控制’的政策架構、‘共同但有區別’的監管和規劃、‘多主體的協同責任’以及系統的科技支撐體系等角度出發，建立我國大氣污染聯防聯控的監管體系，以此來全面實現區域污染聯防聯控的‘統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調’五個統一目標的機制。

首先，設定明確的指導思想。結合各區域經濟發展水平、環境空氣質量現狀和環境管理水平等要素，針對重點城市群、新興城市群以及潛在城市群等進行分類指導和管理，重點在環境質量目標和達標時限上制定差別化的區域聯防聯控規劃。在區域統一監管、統一執法的前提下，還應針對重點區域實施特別限值規定，實現區域的差別化監管，構建我國‘共同但有區別’的大氣污染聯防聯控監管和規劃體系。

其次，成立聯防聯控管理委員會或相關組織機構。成立由國務院、環境保護部、相關部門與區域內各省級政府組成的國家大氣污染聯防聯控工作委員會，下設各區域聯防聯控委員分會(由不同區域主管省級領導、地方環保局及相關部門組成)。國家大氣污染聯防聯控工作委員會負責制定國家大氣污染聯防聯控工作機制，區域聯防聯控工作委會負責制定區域大氣污染聯防聯控工作機制。委員會具有高于行政單元環境管理的權責，能夠直接調動相關各部門和企業力量，采取統一行動，確保實現區域內污染物減排和空氣質量改善目標。同時，提供公平對話的平臺，敦促和監督相關各省市在達成共識的基礎上，開展相關工作。

第三，建立明晰的層級劃分。構建“國家級—大區域級—重點區域級—地市級”四級一體，橫縱結合，多維立體，多層嵌套的區域聯防聯控機制。其中，第一層級和第二層級以解決涉及到全國性的環境問題或大區域內的環境問題為主要工作目標，進行全國層面的有效調控，實現“全國一盤棋”的總體構架;第三層級主要針對重點區域，涉及京津冀、長三角、珠三角以及其他十個城市群。這些區域以PM2.5和臭氧為代表的二次污染日趨嚴重，已成為空氣質量進一步改善，社會民生發展的主要障礙，針對該層級的協調全力集中在針對PM2.5的污染和臭氧的污染控制方面;第四層級則需要在前三個層級的統領下開展具體工作，并將重點集中在強化對大氣管理的協調職能方面。地市級環保部門作為真正的環保實踐部門，應從根本上改變現階段軟硬件薄弱的境遇，加大人力、物力、科研和人才培養的投入，從而更好的投入到我國區域大氣污染聯防聯控機制的建設和實踐中。

第四，建立和運行科學研究中心。以現有環境空氣質量監測網為骨架，建立獨立于省級和市級監測網絡的監測點位，作為構建區域大氣復合污染科學觀測網絡體系的必要補充，實現對區域大氣復合污染的實時綜合監控與研究，同時獨立站點所獲得的數據能夠更加公平公正的反映客觀情況。以此為標尺開展的區域復合型大氣污染專項研究，將形成公正、公開、公平的成果和產出，從而最終理清區域性重污染機理，構建區域污染優化控制技術體系，架構區域大氣污染監測、預報和預警機制，開發源頭和過程控制新技術，并探索區域大氣污染多行業、多污染物協同控制技術和控制機制。同時，開展相關法律、法規、政策和標準研究，為區域聯防聯控機制的推行提供運行保障。

第五，在京津冀及其周邊地區先行。京津冀及其周邊地區包含一區(內蒙古)、兩市(北京、天津)、三省(山東、山西、河北)，在我國兼具特殊的政治、經濟和社會地位。近年來該區域大氣復合污染日益嚴重，在該區域率先開展區域聯防聯控機制的構架和實踐，特別是針對重污染事件的預警預報及區域聯合行動的開展，將能夠有效減少重污染事件發生頻率，縮短重污染事件持續時間，降低重污染事件中污染物濃度水平，從而改善京津冀及其周邊地區大氣環境問題，提高該區域人居環境，同時還可以為我國典型城市群及大中城市聯防聯控工作的有效開展提供模版和范例。其研究和實踐成果還將為該機制在全國范圍內的推廣提供多方位支撐。

5 研究小結

黨中央、國務院對區域大氣污染防治高度重視，作出了一系列重要部署。尤其2013年6月14日，國務院出臺大氣污染防治“國十條”，將“建立環渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區域聯防聯控機制”作為單獨一條措施列出，進一步明確了區域聯防聯控在我國大氣污染防治工作中的地位，也為我國現階段加快推進區域聯防聯控機制的建立和實施提供了一個新的起點和契機。

本文在總結國內外區域大氣污染聯防聯控行動及管理機制發展現狀的基礎上，研究指出我國現階段大氣污染區域聯防聯控機制存在著基礎研究不足、缺乏實際行動、缺少相應的政策法律支撐以及部門之間協調不足等問題。為此，我國應該從構建“自上而下”的“一核多區”的機制設置、“協同控制”的政策架構、“共同但有區別”的監管和規劃、“多主體的協同責任”以及系統的科技支撐體系等角度出發，建立我國大氣污染聯防聯控的監管體系，以此來全面實現區域污染聯防聯控的“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”五個統一目標的機制。為更有效落實聯防聯控行動和管理機制，首先，設定明確的指導思想;其次，成立聯防聯控管理委員會或相關組織機構;第三，建立明晰的層級劃分;第四，建立和運行科學研究中心;第五，在京津冀及其周邊地區先行。

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