規制融合的歐盟模式及其啟示

肖贊軍

媒介融合是一場空前絕后的產業革命，電信、廣播電視、出版、計算機等幾大產業的邊界日益模糊、收縮，趨于消失，不僅廣播電視業、出版業相互交融而發展成為全媒體，而且電信業具有了媒體功能，廣播電視業可提供電信服務，曾經的專用技術平臺發展成為全業務平臺。基于縱向一體的產業結構，幾大產業的傳統規制是一種服務一種規制，或者是一種平臺一種規制，但在這場方興未艾的革命中，它們的產業架構、市場結構被徹底顛覆，傳統的縱向分業規制遭受根本性挑戰。面對媒介融合這一洶涌而至的產業革命，世界各國正積極推進規制融合，傳播規制正經歷歷史性轉型。歐盟躋身在這場規制變革的最前沿，從世紀之交以來一直備受矚目，即使是推進融合的世界風向標美國，也似乎稍遜風騷。歐盟的規制融合實踐有哪些令人格外關注的特色？這種模式的基本邏輯何在？中國于2010年推行三網融合試點，應對媒介融合的傳媒規制改革迫在眉睫，歐盟的規制融合模式對中國有何啟示？

一、歐盟規制融合模式的形成

美國1996年的新電信法吹響了融合規制號角，緊隨其后，歐盟在1997年發布有關融合規制的宣言：“電信、傳媒和信息技術部門的融合及其對走向信息社會的規制含義綠皮書”。在這一指導性文件中，歐盟定義了四個層次的融合，其中包含了政策與規制框架的融合，并且歐盟提出了應對融合的三種可能的規制模式：在傳統縱向規制的結構上擴展；為新服務發展獨立的規制模式，與現有的電信、廣播電視規制并存；引入新的規制模式覆蓋傳統服務與新興服務①。綠皮書發布后不久，歐盟再次發布指導性文件，指明三網融合的原則。

2000年，歐盟頒布《電子商務指令》，主要規范信息社會服務，其中包括互聯網在線內容服務，似乎有為新服務構建獨立規制模式之勢。只不過，其時還不大成熟的互聯網視聽內容并未包含在這一指令之內。

但此后，歐盟做出了另外的選擇，在規制融合上連續邁出堅定步伐，從三種可能的規制模式中做出了傾向性選擇。第一，從2002年3月開始，歐盟頒布了一系列文件，包括六個指令，一個決定和兩個行政文件，在融合環境下對電子通信進行了重新規范，特別是《關于電子通信網及業務的共同規制框架指令》，搭建起融合的規制框架，對電子通信網和電子通信業務實施統一規制。其中的電子通信業務，無論是傳統服務，還是新興服務，都在該指令的覆蓋范圍之內。第二，2005年底，歐盟完成對《電視無國界指令》的新一輪審查，新出臺的《視聽媒體服務指令》于2008年初生效。這次修訂曾有四種意見：廢止《電視無國界指令》；保持《電視無國界指令》不變；不將《電視無國界指令》施用于新興的視聽節目服務；將傳統視聽節目服務和新興的視聽節目服務納入一個新的綜合性規制體系，但實施分類監管②。歐盟最后選擇了第四種意見，新指令中的視聽媒體服務，既包括傳統服務，也包括新興服務。第三，在日新月異的融合背景下，通過多年的熱切討論，歐盟對電信規制框架進行再次審定，于2009年11月通過一攬子改革方案，在規制機構、有效規制、促進競爭、消費者權益保護等方面重拳出擊。這次改革已不再是僅停留于如何將傳統服務、新興服務納入統一規制模式，而是在規制的基本問題上進行精細改革，使覆蓋傳統服務、新興服務的新規制模式日臻成熟。

在1997年綠皮書提出的三種可能規制模式中，歐盟最終選擇了第三種模式，引入了覆蓋傳統服務與新興服務的全新規制模式。也許歐盟的規制融合走向成熟仍任重道遠，這從每次新規則出臺前的激烈爭論中可見一斑，但經過10多年循序漸進的實踐，歐盟的規制融合框架已基本形成。

二、歐盟規制融合模式的主要特色

從已發布的眾多指令及相關文件來看，歐盟為應對媒介融合而進行的規制變革實踐，清晰呈現出以下幾個主要特色：在規制框架上，摒棄縱向分業規制框架，重新搭建起橫向分層規制框架；在規制方式上，從網絡、內容、服務等環節分別構建了統一的規制體系；在規制趨勢上，不斷簡化事前規制，偏重事后規制，逐步從行業規制向競爭規制轉變。

1.規制框架：從縱向規制到橫向規制

媒介融合對傳統規制的根本性挑戰在于：傳統規制是縱向分業規制，其規制對象是縱向產業，而走向融合的各大產業在產業結構上正趨于橫向一體化，其對應鏈節正橫向聚合形成全新的橫向產業，傳統規制的對象已不復存在。傳統縱向規制是與縱向一體的產業結構相適應的，一旦對橫向產業繼續實施縱向規制，必然在全方位面臨嚴峻挑戰。縱向規制框架與橫向產業結構之間的矛盾，是傳統規制在媒介融合時代深陷困境的根本原因。

歐盟規制融合最為引人注目之處，就是重新組織規制，搭建全新規制框架，對融合產業實施橫向分層規制。2002年，歐盟為所有電子通信網絡構建一個共同的規制框架，這是奠定新規制框架最為關鍵的一步。傳統規制是按行業縱向組織規制，并且因信息服務（內容）與網絡平臺不相分離，各大產業的服務規制與網絡規制最初基本同義，兩不分離。將所有通信網絡納入一個統一框架，主要為網絡平臺制定單一規則，這表明歐盟試圖將網絡規制與服務規制、內容規制完全分離開來，從橫向組織規制，分層設計規則。盡管其時在歐盟層面暫未形成統一的內容規制，但事實上內容已與網絡實現分離規制，只不過是內容規制暫由各國依據各自的法令分別實施而已，加之歐盟之前曾對信息社會服務（包括部分在線內容）建立共同規制框架，歐盟2002年的規制框架已然分為網絡、服務、內容等層次，橫向分層規制雛形初現。其后歐盟出臺的《視聽媒體服務指令》，在歐盟層面搭建起視聽內容的共同規制框架，與電子通信規制框架相呼應，內容與網絡、服務的分離規制從法律上得到最終確認，橫向分層規制框架基本形成。

歐盟新規制框架旨在消除縱向規制框架與橫向產業結構之間的矛盾，以從根本上破解傳統規制在媒介融合時代的困局。這一框架不再遵循傳統規制的邏輯按行業進行縱向規制，而是順應媒介融合中產業結構的橫向一體化趨勢實施橫向分層規制。盡管傳統的電信、廣播電視等產業仍被納入這一框架，但其規制對象不再對應電信、廣播電視等傳統縱向產業，而是對應網絡、服務、內容等新形成的橫向產業。歐盟徹底顛覆了傳統規制框架，在世界規制融合實踐中，可以說歐盟在規制框架上的探索走得最遠。

2.規制方式：從分業規制到統一規制

在媒介融合進程中，由于各大產業的服務與技術平臺之間不再存在傳統的對應關系，一種平臺可提供多種服務，相同的業務也可由多個平臺提供，傳統分業規制遭受的最常見的困擾是：對于不同技術平臺提供的相同（或類似）業務，盡管對消費者而言無太大差異，相互之間競爭也已十分激烈，但它們將落入不同的行業范疇，受到不一致的規制，最終規制政策是非技術中性的。這是在橫向市場實施縱向規制時最為典型的問題。

歐盟橫向分層規制的基本目的是在每一橫向市場建立統一的、融合性的規制。在電子通信規制框架中，歐盟用“電子通信網絡”、“電子通信業務”分別替代了原電信法的“公眾電信網”、“電信服務”。其中，“電子通信網絡”包括“衛星網、固定電信網（電路交換和分組交換，包括因特網）、移動地面網、電力電纜系統、廣播電視網和有線電視網”；“電子通信業務”是指“整個或主要在電子網絡上傳送信號所提供的業務，包括電信業務和在廣播電視網上的傳送業務”③。這即意味著，歐盟新規制框架奉行技術中立原則，所有傳輸網絡，“不論其傳送的信息類型”，只要“它們以傳輸信號為目的”，都將接受統一規制；各種通信業務，不論它們由何種網絡提供，也將受到一致規制。在視聽內容規制框架中，歐盟用“視聽媒體服務”取代了原《電視無國界指令》中的“廣播電視”，將其定義為：主要目標是通過電子通信網，向公眾提供帶有或者不帶有聲音的活動圖像，讓公眾獲取信息、娛樂或教育，服務必須被接收，對公眾中占顯著比例的人群有清晰的影響，而且公眾期待規制保護④。任何視聽媒體服務，無論經由何種電子通信網絡傳輸，都只是被區分為線性視聽媒體服務、非線性視聽媒體服務，而分別受到同樣的規制。

歐盟的統一規制并非是全套的新法律。在傳統分業規制下，電信規制側重網絡規制，而廣播電視規制偏重內容規制，兩者是歐盟在相應層次統一規制的出發點。基于前者，歐盟在網絡、通信業務上構建了統一規制；基于后者，歐盟在視聽內容上建立了統一規制。

統一規制的最大困難在于，單一規則既要適應傳統服務，又要覆蓋新興服務，既要避免掛一漏萬，又要區分不同服務的規制程度。為此，歐盟在橫向市場實施分類規制，將之與統一規制相結合。在視聽內容規制中，歐盟將視聽媒體服務分成線性服務、非線性服務兩類，對非線性服務僅進行最低程度的基本規制，如保護未成年人、尊重人類尊嚴、廣告與節目的區分等，而對線性服務，在最低程度的規制之外，還施加更為嚴格的規制，如內容配額、廣告監管等。

3.規制趨勢：從行業規制到競爭規制

傳統傳播規制屬于行業規制，皆因特定原因形成，均有特定目標，各具特定的實現路徑，規制規則與被規制行業之間是一一對應的，每一規則總可貼上一定的行業標簽。它們與競爭規制構成兩個不同層次的規制：競爭規制是一般規制，屬事后規制；而行業規制是特殊規制，屬事前規制。

在新規制框架的構建與完善中，歐盟的傳播規制呈現出從行業規制向競爭規制過渡的濃烈傾向。在市場準入上，2002年的授權指令建立了一般授權制度，如若滿足一定條件，電子通信網絡及其業務的提供只需要一般授權。傳統許可制度是行業規制最為重要的標志，歐盟的一般授權制度，大大淡化了行業規制的色彩，僅有行業規制痕跡，主要體現在進行一般授權時附加的基本條件及特定義務。在引入行業規制的范圍上，歐盟主要集中于競爭仍受限制的市場，2002年定義了18個市場，2009年又將18個市場減少為7個，減少的11個市場，不再進行行業規制，而適應競爭規制。即使在競爭受限的市場，是否引入行業規制，歐盟所進行的重大市場勢力（SMP）分析，更是運用了競爭規制的基本理念，主要體現在四個方面：①重大市場勢力新的定義與歐盟條約82條中歐洲法院對“主導地位”的定義相同；②引入行業規制之前先進行市場競爭性分析，只有在市場競爭不充分、運營商具有重大市場勢力時，才施加行業規制；③判定重大市場勢力之前先界定“相關市場”，重大市場勢力是基于細分市場而言的；④市場分析與重大市場勢力評估的具體原則，必須與競爭法的原則相一致⑤。可見，歐盟對重大市場勢力的含義、分析程序、市場定義、評估標準幾乎與競爭規制無異，只不過一旦運營商具有重大市場勢力，行業規制主要進行事前防范，而競爭規制則是實施事后懲處。

歐盟的這種規制趨勢是與其橫向分層規制框架息息相關的。傳統行業規制是縱向規制，在媒介融合下對市場競爭造成諸多掣肘。只有在橫向規制框架下，才可促進橫向市場的競爭，進而在競爭變得充分的市場取消行業規制。因此，這種規制趨勢是規制融合的必然結果。

三、歐盟規制融合模式的基本邏輯

在世界因應媒介融合的傳播規制變革中，歐盟的規制融合實踐可謂獨具一格，已發展成為一種典型模式。歐盟推行如此規制模式的基本目的何在？歐盟為什么形成這樣的規制模式？

歐盟規制融合的基本目的是促進競爭。規制是對競爭的一種不得已的替代。競爭對降低價格造成了無限壓力，為節約成本提供了無窮動力，消費者能以最低價格獲得最好服務，生產者唯有降低成本方可實現最大利潤。實踐證明，再好的規制對有效價格的形成根本無能為力，在降低成本的激勵上也是無功而返。由于信息不完全，規制在經濟上不可避免是低效的。于是，當形成規制的各種技術約束在數字技術革命下獲得緩解時，放松規制浪潮便席卷西方世界。其間逐步形成了這樣一種規制哲學：在一切可能的領域引入競爭，僅在不可回避的環節進行規制。迫不得已的規制是市場失靈與規制失靈之間成本權衡后的選擇，并且其中許多規制的主旨還是為鼓勵競爭。歐盟的規制融合即是這種規制哲學的進一步實踐。

媒介融合對競爭的強化是最為人所津津樂道的。從競爭范圍來看，競爭的強化不單指競爭邊界的拓展，曾經彼此不相關聯的幾大產業之間在局部環節相互競爭，它更是指市場競爭版圖的徹底重塑，這幾大產業的對應價值鏈節從橫向交相融合，在內容、包裝、傳輸、操作、終端等水平市場展開多個維度的立體競爭。在競爭強度上，競爭的強化則主要表現在兩個方面：一是市場容量的激增加劇了每個水平市場的競爭程度；二是可競爭市場的形成激化了市場潛在競爭⑥。因而，如何引入競爭是規制融合的首要任務。

由于在傳統規制下各大產業之間大多是交叉禁入的，交叉準入曾是在這些產業之間引入競爭的基本方式。但歐盟自2002年開始形成的新規制模式，試圖以更為積極的方式引入競爭。它所建立的橫向分層規制框架，其主旨是按新的競爭版圖引入橫向層面的競爭；在內容、網絡、服務等環節實施統一規制，其宗旨是在每一水平市場引入各大行業之間的競爭；而從行業規制轉向競爭規制，則旨在避免不必要的規制破壞日益加劇的市場競爭，以無為的方式促進市場競爭。歐盟新的規制框架基于媒介融合對產業架構、市場結構的重塑，嘗試構建對應的全新競爭秩序，在促進競爭上可謂達到了極致。

在盡力促進融合的行業之間的競爭外，歐盟的規制融合實踐還極力培育內部統一市場，從另一維度引入競爭。市場容量決定了市場競爭的程度，龐大的市場容量使得美國傳播市場的競爭生氣勃勃，無論是在網絡傳輸，還是在內容生產上，美國公司均可問鼎世界，但歐盟許多成員國猶如“小國寡民”，市場容量頗為有限，以致能與美國的世界級企業相比肩的通信、傳媒公司寥寥無幾。有限的市場規模將嚴重削弱媒介融合對競爭的強化效應，即使融合的行業之間實現了充分的競爭，單一成員國內競爭的活力也將大為有限。所以，通過一體化規制促成內部統一市場，推動成員國之間的競爭，一直是歐盟近年規制變革的基本目標，2002年規制框架、視聽媒體服務規制框架、2009年一攬子改革，即可視為歐盟實現這一目標的關鍵步伐。

歐盟對促進競爭盡心竭力，主要是希望通過競爭吸納投資。相關產業相互交融形成一個龐大產業群，成為經濟發展的強大引擎，其中的信息通信技術（ICT）產業，不但是經濟發展中絕對的支柱產業，在整體經濟中所占比例及其增長速度對經濟增長的直接推動作用舉足輕重，而且其投資可比其他資本投資形式為生產率的提升帶來更大的回報，產生所謂的“信息通信技術產業紅利”⑦，對經濟增長的間接拉動效應亦是顯而易見；不僅如此，信息和通信技術的觸角伸向社會的各個角落，這一產業更是未來社會發展最強有力的推動器。世界各國一直竭力促進投資，以提高在信息通信技術產業中的競爭力。由于歐盟在信息通信技術產業的投資曾與美、日頗有差距，因此，對于如何推動信息通信技術產業的投資，歐盟更是不遺余力，先后提出了多個雄心勃勃的戰略、規劃。

歐盟許多國家曾實施國有化，原由政府承擔籌資、投資重責，但在新的規制哲學下，政府不再充當投資主體，推動投資的新邏輯是，只有引入更多的競爭，才可進一步刺激投資，一旦市場充分競爭，投資就可紛至沓來。每一次出臺有關戰略、規劃后，歐盟便隨即推出重大規制融合舉措，如提出“電子歐洲”戰略之后，即提出電子通信規制框架，而發布“i2010戰略”之后，則對之前的電子通信規制框架進行重大修訂，并出臺《視聽媒體服務指令》，這種安排的用意不言而喻，每一個戰略、規劃的實現，必須通過規制融合推進競爭，然后由競爭吸納投資而實現。

歐盟在規制融合中促進競爭，終極目標當是更為有效地維護公共利益。推動競爭刺激投資而建成一個發達的產業，最終仍是為更好地滿足消費者的需求。傳統規制是為治理市場失靈而產生的，主要在競爭缺失的領域通過直接規制保障公共利益，其規制靶點直接指向公共利益本身，在曾實施國有化的國家尤其如此，因為其時公共利益由國家供給實現。在歐盟的規制融合實踐中，公共利益的中心地位從未有動搖，只不過是其實現方式已發生了根本性的變化。新的規制框架并非像傳統規制一樣，以公共利益本身為直接靶點，而是極力推進競爭，通過競爭實現原來由直接規制維護的公共利益。如果說傳統規制意在以合理的價格向消費者提供合理的服務，那么在規制融合中促進競爭，則是旨在以最低的價格為消費者提供最好的服務。

兩個特定因素對歐盟走上怎樣的規制融合路徑產生了至為關鍵的影響。第一，歐盟規制融合受傳統規制的影響較小，沒有陷入“路徑依賴”。歐洲國家大多曾在電信業、廣播電視業進行了廣泛的國有化，這是最完全也是最為徹底的規制形式：受規制行業直接由國家壟斷經營，政府作為資產所有者可進行直接干預，被監管的國有企業僅是追求國家利益或社會福利最大化的準政府組織。在放松規制浪潮中，這些歐洲國家主要進行了兩項改革：一是在服務領域放松規制引入競爭，二是推進民營化。其中推進民營化的主要原因，一方面是由于國有企業的業績平平，低下的經濟效率屢遭抨擊；另一方面更是因為國有化部門的內部競爭難以獲得，放松規制與私有化之間存在著一種天然的互補性。⑧此外，它們還紛紛致力于制定專門法律，成立獨立規制機構，實施監管、經營分離，重建與自由化相適應的適當規制。顯然，對之前推行國有化的歐洲國家而言，放松規制無異于重塑規制模式。早先的放松規制是規制融合的序曲，當美國的規制融合深受其傳統分類規制的影響而形成一種“路徑依賴”時，歐盟的規制融合卻可以從容另辟蹊徑，從而形成一種全新的規制模式。第二，建立單一市場、促進規制一體化是歐盟規制融合的催化劑。在某種意義上，歐盟自2002年以來形成的新規制框架似乎首先是為推進規制一體化，而推動規制融合僅是由其衍生而來而已。規制融合的三個重要步驟，2002年規制框架、視聽媒體服務規制框架、2009年一攬子改革，即是歐盟推進一體化規制的結果。歐盟為一體化規制可謂竭盡全力，在對2002年框架的修訂中，還曾有意成立泛歐超級規制機構，只不過后來因遭受激烈反對而未果，僅是將歐洲規制集團（ERG）進行升級，成立折中性質的歐洲電信市場管理局（ETMA）。在這兩個因素所形成的特定背景下，歐盟的規制融合似乎已成為一種自然，前一因素讓歐盟在客觀上可免受傳統規制的影響，后一因素令歐盟在主觀上對這種規制融合模式情有獨鐘。

總而言之，歐盟規制融合的基本邏輯是全力引入競爭，通過競爭吸納投資、實現公共利益。其規制模式實質上代表了一種引入競爭的全新方式。形成這樣的一種規制模式，不僅是因為歐盟的規制融合可在規制傳統之外走得更遠，而且由于歐盟全力推進一體化規制所致。

四、歐盟規制融合模式的簡單啟示

與世界先行者相比，中國規制融合的實踐可謂姍姍來遲。當西方發達國家在20世紀90年代紛紛放松廣播電視業與電信業之間的交叉準入之際，中國卻于1999年出臺了《關于加強廣播電視線網絡建設管理的意見》（國辦發82號），在兩大行業之間實施交叉禁入，電信業不可從事廣播電視業務，廣播電視業也不能從事電信業務。直至2010年7月，醞釀多年的三網融合試點方案在“千呼萬喚”中浮出水面后，82號禁令才得以解凍，規制融合實踐方徐徐拉開帷幕。

中國推進規制融合的起步很晚，主要有兩個層面的特定原因。第一，當西方發達國家著手放松交叉準入，在廣播電視業與電信業之間引入競爭時，中國在兩大行業的經營體制改革才剛剛起步，市場發育極不成熟。由于兩大行業皆有一定的特殊性，其體制改革一直謹慎布局，不僅改革步驟相對緩慢，而且市場培育也相對保守。如果在行業經營體制改革未有奏效，或者說市場未能發育到一定程度的情形下，倉促推進融合，勢必收效甚微，甚至問題叢生，特別是有可能出現政府激情獨舞，而市場反應冷淡的格局，最終導致推進融合的市場機制無從建立。第二，兩大行業經營體制改革的目標大相徑庭。廣播電視業經營體制改革的目標是多元的，既要推動產業發展，又要維護意識形態安全，雖然前者是改革的直接目標，但又必須以后者為基本前提；而電信體制改革的目標相對單一，無需受到意識形態安全目標的約束，可專注于推進產業發展。分業推進經營體制改革，既可有效保障意識形態安全，又可在一定空間盡力促進傳播產業發展，在兩者之間獲得一定平衡。可見，在這樣的背景下，就不難理解中國為何在前面所言的那樣的時點上頒布交叉準入禁令了。

中國在電信、廣播電視領域的既有規制是在行業經營體制改革中逐步形成的。經營體制改革本是旨在培育市場、促進競爭、吸納投資，但由于特定的改革訴求，這種規制取向又大受限制。廣播電視業是黨和政府的喉舌，必須堅持正確的輿論導向，對國家安全和政治穩定負有不可推卸的責任，為了維護意識形態安全，其市場準入極為嚴苛，連廣播電視運營主體改制上市都受到嚴格限制；電信業雖不承擔意識形態安全的責任，但它是舉足輕重的基礎設施，關乎國計民生，作為一個發展中國家，其規制必須審慎考慮產業安全的需要，同時在社會主義市場經濟體制改革的布局中，電信業被視為經濟命脈由國有經濟控制，從而，其市場準入也十分嚴格，雖可通過國有公司改制上市吸納資本，但很少向民營資本開放，直至近年才出臺規則進行試點。這表明，對這兩大行業而言，引入競爭的范圍是受限的，而在國有化下競爭又是不可持續的⑨，已有改革僅是促進有限競爭；吸納資本的對象是有限的，被吸納的資本使用領域是限定的，引入競爭并不為全力吸納資本，而是僅吸納有限資本。這是一種矛盾的規制哲學：一方面要促進競爭，但另一方面又限制了競爭；一方面要吸納投資，但另一方面又限制了資本準入。

可見，中國在經營體制改革中建立的規制邏輯，與歐盟規制融合實踐的基本邏輯大有差異：歐盟規制融合是為全面促進競爭，全力吸納投資，而中國既有規制僅是促進有限競爭，吸納有限資本。規制邏輯的不同，決定了歐盟的規制融合經驗具有多大程度的借鑒意義，以及對其進行借鑒的可能方式。

可否借鑒、如何借鑒歐盟經驗，可以有四種情形。其中有兩種極端情形：一是倘若規制邏輯一致，歐盟的規制融合模式是一種可簡單復制粘貼的藍本；一是對于中國某些特定的規制目標，歐盟的規制融合經驗無多少借鑒意義。由于規制邏輯大為不同，前者并非現實，雖然歐盟的規制融合模式是頗具特色的典型模式，中國既有規制與歐盟規制傳統具有一定的相似性，但歐盟的規制融合模式并非中國規制融合的藍本，其直接的借鑒意義頗為有限。在后一情形中，中國面臨獨特的規制任務，只能另辟蹊徑自行探索。另有兩種情形是可能的借鑒形式：一是遵循歐盟邏輯的規制融合經驗，在中國可用以實現另外的規制目標；二是對中國規制邏輯進行一定調整，以借鑒遵循歐盟邏輯的某些規制融合經驗。前者主要借鑒規制形式，后者實為借鑒規制邏輯。對應這兩種形式，歐盟規制融合經驗的借鑒意義主要在于兩個方面：

第一，中國可借鑒歐盟的橫向分層規制框架，積極探索內容與網絡分離規制的模式。在產業分立時代，由于傳媒內容高度依附于介質，內容和載體不相分離，維護意識形態安全最有效的方式，是對傳媒業的整個載體實施嚴格的準入限制。因一直按這樣的邏輯保障意識形態安全，所以分業規制格局被長時間鎖定。但在媒介融合下，實現意識形態安全的傳統邏輯，不僅是以犧牲產業發展為巨額代價的，更是因融合產業的內容、傳輸等價值鏈節橫向聚合而發生分離而不再完全奏效。從而中國規制融合面臨兩大基本任務：一是需要在橫向產業格局下，謀求新的有效維護意識形態安全的方式；二是必須在意識形態安全、傳播產業發展兩大訴求之間求解新的平衡，傾力推動傳播產業的發展。有效實現這兩大任務的可行思路是：實施橫向分層規制，對內容與網絡分離規制。在網絡層面，可偏重產業發展，放松規制，而在內容層面，則可重在維護意識形態安全。在兩大訴求的平衡上，分層規制思路借鑒了之前分業規制的基本理念，只不過分業規制是從縱向平衡兩大訴求，而分層規制則是從橫向平衡兩大訴求。這里雖然借鑒了歐盟的規制框架，但這一框架在中國、歐盟的意義大不相同。在歐盟的規制融合實踐中，橫向規制框架的重要意義在于可竭力促進競爭；而在中國的規制融合實踐中，橫向規制框架的最大意義則主要在于：既可在橫向產業格局下探索維護意識形態的新方式，又能竭力促進融合盡可能地推動產業發展，更有效地在兩大訴求之間實現平衡。

第二，在網絡、內容兩個層面分別有步驟地建立共同規制框架，在盡可能大的程度上推進競爭，在盡可能大的范圍內吸納投資。為了占據技術革命、產業革命的制高點，世界各國紛紛提出關于信息高速公路、數字內容產業（文化產業）發展的國家戰略，以之立國，并紛紛推進規制變革，以建立更有效率的產業發展模式。歐盟提出的各種“數字規劃”、“電子戰略”更是引人注目，而其新的規制框架就是旨在通過在網絡、內容等環節的統一規制，放寬市場準入，促進市場競爭，消除投資障礙，刺激投資增長。其他發達國家亦是越來越相信市場的力量，它們的規制變革幾乎均是以吸納更多的投資為目標。中國在這場產業革命、技術革命中已失先機，如何提升信息通信技術產業及相關產業的競爭力，已是迫在眉睫，同時社會主義市場經濟體制改革日臻成熟，市場機制日益成為資源配置的主渠道，因此，必須重新審視傳播領域現行規制的基本邏輯。在網絡層面上，一方面，如果引入橫向分層規制框架，網絡環節所承受的意識形態安全的壓力較小；另一方面，網絡產業雖仍是國家經濟命脈，但這并不意味著一定要為競爭引入、投資吸納設置一個太過保守的安全閥。從而，可以在網絡環節構建統一規制，在更大的程度上引入競爭，在更大的范圍內吸納投資。改革重在兩個方面：一是堅持技術中立和業務中立的原則，探索融合的規制方法；二是在網絡產業放寬資本準入。在內容層面上，規制仍面臨意識形態安全與產業發展的協調問題，但因內容產業日益成為經濟發展的強大引擎，必須在兩大訴求之間進行適當平衡，在意識形態安全的前提下，平衡點應稍稍向產業發展一端微移。畢竟，雖片面追求產業發展而不顧意識形態安全十分危險，但為意識形態安全而長期放棄產業發展的機遇也不足取。于是，也必須在內容市場盡可能地引入競爭，吸納投資。可以借鑒歐盟經驗，在內容層面建立一個統一的規制框架，再實施分類規制：對意識形態安全有重大影響的內容，實施嚴格的準入制度；而對意識形態安全影響較小的內容，則可適當放寬準入。

此外，中國所面臨的獨特問題是，如何在內容規制中有效保障意識形態安全？其中至少面臨三個問題：一是如繼續通過市場準入保障意識形態安全，怎樣從以往基于縱向結構的嚴格市場準入，轉變為基于橫向結構的市場準入？二是雖可借鑒歐盟分類規制的思想，但為維護意識形態安全，如何實施內容的分類規制？即如何分類，怎樣規制？三是廣播電視業為保證意識形態安全，規制部門既管又辦，集管理、宣傳、事業于一身，因為這種體制最有利于實現規制目標，倘若實施橫向分層規制，對內容產業是否應建立類似的規制體制？這些問題需獨辟蹊徑，它們不僅無法從歐盟經驗中獲得啟示，反而對歐盟經驗的借鑒意義產生舉足輕重的影響。

注釋：

①European Commission：Green Paper on the Convergence of the Telecommunications，Media and Information Technology Sectors，and the Implications for Regulation：Towards an Information Society Approach，[2013-03-15]，http：//ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/legal/com/greenp_97_623_en.pdf.

②④唐建英：《視聽媒體服務指令》與歐盟新媒體內容規制初探，第六屆亞太地區媒體與科技和社會發展研討會論文集，[2013-03-15]，http：//epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx.

③⑤續俊旗、陳金橋、Bernd Holznagel：《中歐電信法比較研究》，北京：法律出版社，2008。

⑥肖贊軍：《產業融合進程中傳媒產業的市場結構——從縱向一體化向橫向一體化的演變》，《湖南師范大學社會科學學報》2010年第3期。

⑦牛津經濟研究院：ICT投資成歐洲增長關鍵，[2011-11-02]，http：//mobile.people.com.cn/h/2011/1102/c227890-3259977554.html.

⑧⑨（英）戴維·M·紐伯里：《網絡型產業的重組與規制》，胡漢輝、何玉梅，譯，北京：人民郵電出版社，2002年。