重大自然災(zāi)害后我國(guó)參與國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題研究

曹彩雲(yún)

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088)

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，也是世界上發(fā)生自然災(zāi)害后果最為嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。與其他國(guó)家相比，我國(guó)自然災(zāi)害的發(fā)生呈現(xiàn)出頻率高、種類(lèi)雜、范圍廣的特點(diǎn)，一旦發(fā)生重大的自然災(zāi)害，就會(huì)給國(guó)家和社會(huì)造成嚴(yán)重的損失，因此，如何有效地應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害，減少災(zāi)害造成的損失就成為一個(gè)重要的課題。5·12汶川地震發(fā)生后的國(guó)際救援被學(xué)界認(rèn)為是我國(guó)大規(guī)模參與國(guó)際救援和一線救災(zāi)行動(dòng)的重要標(biāo)志，然而，由于我國(guó)之前缺乏大規(guī)模的實(shí)踐，學(xué)術(shù)界對(duì)這方面的研究也基本沒(méi)有全面地展開(kāi)，因此缺乏專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)國(guó)際救援的機(jī)制，導(dǎo)致很多優(yōu)秀的國(guó)際救援資源沒(méi)有充分地利用，降低了國(guó)際救援的效率，成為我國(guó)在重大自然災(zāi)害救助協(xié)調(diào)能力方面的“短板”。

因此，在國(guó)家和國(guó)家之間聯(lián)系日益緊密的今天，一國(guó)如何充分有效地利用國(guó)際救援力量，整合各參與主體的信息、技術(shù)、人才、資源等各種資源來(lái)最大程度減少重災(zāi)之后造成的損失，建立一套高效運(yùn)作的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制不僅成為我國(guó)應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的重要議題，也是擺在國(guó)際社會(huì)的一個(gè)難題，而這其中的核心問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)國(guó)際救援與國(guó)家利益之間的平衡和協(xié)調(diào)，保證國(guó)際救援力量能在一國(guó)應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)后的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)正常、有序、依法地開(kāi)展。

一 基本問(wèn)題概述

(一)國(guó)際救援

國(guó)際救援即一種國(guó)際人道主義的救援，是某一地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)害后，由國(guó)際組織和援助國(guó)提供技術(shù)、物資、資金或其他方面救援的活動(dòng);［1］抑或是某一國(guó)家或地區(qū)遭受自然或人為災(zāi)害侵襲，造成重大人員和經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，各國(guó)政府、國(guó)際組織、國(guó)際社會(huì)給予人道的、義務(wù)的、無(wú)條件的人力、物力和財(cái)力支持的行為。［2］據(jù)此，國(guó)際救援基本上包含了救援方、援助的對(duì)象、救援的內(nèi)容三個(gè)要素。其中，援助的對(duì)象一般就是領(lǐng)土內(nèi)的人或者財(cái)產(chǎn)由于重大自然災(zāi)害而遭受到重大損失的國(guó)家，國(guó)際救援并不是在一國(guó)或者某個(gè)地區(qū)遭遇任何類(lèi)型的災(zāi)害后都會(huì)發(fā)生，除了在遭受重大的人為災(zāi)害侵襲外，更多的情況是在遭受重大的自然災(zāi)害后產(chǎn)生的，例如海地地震、印度洋海嘯或者我國(guó)的汶川大地震。其他兩個(gè)要素筆者下文將詳細(xì)闡述:

1.救援方

在《Introduction to the Guidelines for the domestic facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance》(即《國(guó)際救災(zāi)及災(zāi)后初期重建的國(guó)內(nèi)協(xié)助及管理準(zhǔn)則》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準(zhǔn)則》)①2007年11月，紅十字會(huì)紅新月會(huì)第三十屆國(guó)際大會(huì)通過(guò)。中，救援方是指任何提供慈善救災(zāi)的人道主義救助組織、援助國(guó)、外國(guó)人、外國(guó)私營(yíng)公司或?qū)κ転?zāi)國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的災(zāi)難作出回應(yīng)，給予實(shí)物或者現(xiàn)金捐贈(zèng)的其他外國(guó)實(shí)體。在2011年《Model act for the facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance》(《關(guān)于國(guó)際救災(zāi)和災(zāi)后初期恢復(fù)重建援助便利化和規(guī)范化的示范法》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《示范法》)②2011年IFRC世界大會(huì)討論并通過(guò)、得到聯(lián)合國(guó)國(guó)際人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室和國(guó)際會(huì)議聯(lián)盟認(rèn)可。中，救援方被界定為在某國(guó)救災(zāi)的所有國(guó)際援助方和國(guó)內(nèi)援助方，國(guó)內(nèi)援助方是指根據(jù)某國(guó)法律依法成立的參與該國(guó)救災(zāi)的非營(yíng)利性實(shí)體。國(guó)際援助方是指在某國(guó)領(lǐng)土上從事救災(zāi)或者通過(guò)某國(guó)領(lǐng)土過(guò)境參與另一國(guó)救災(zāi)的外國(guó)國(guó)家、組織、實(shí)體或者個(gè)人。雖然《準(zhǔn)則》和《示范法》都是非政府組織通過(guò)的一些示范性和指導(dǎo)性文本，但是這兩個(gè)文本對(duì)于厘清和明確援助方的概念具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

結(jié)合上述概念，筆者認(rèn)為，在國(guó)際救援中，援助方的概念界定宜從狹義的角度去理解，即排除國(guó)內(nèi)援助方，因?yàn)椋?dāng)一國(guó)發(fā)生重大自然災(zāi)害后，一般國(guó)內(nèi)的援助方都會(huì)參與救災(zāi)過(guò)程中，而國(guó)外援助方則不一定會(huì)參與進(jìn)來(lái)。因此，重災(zāi)后國(guó)際救援的主體從狹義的角度解釋?zhuān)軌蚱鹾蠂?guó)際救援的本質(zhì)。按照援助活動(dòng)參與者的性質(zhì)，可以分為:

(1)援助國(guó)，即參與另一個(gè)國(guó)家救災(zāi)的外國(guó)國(guó)家實(shí)體，一般是通過(guò)民事或者軍事方式，提供救災(zāi)及災(zāi)后初期恢復(fù)重建援助的國(guó)家，其中民事援助是主要方式。

(2)區(qū)域性的國(guó)際組織，即幾個(gè)國(guó)家實(shí)體通過(guò)事先達(dá)成的條約而形成的區(qū)域救災(zāi)組織，例如歐盟為了向其成員提供有力的人道主義援助，專(zhuān)門(mén)成立了歐盟人道主義援助辦公室(the European Community Humanitarian Aid department，簡(jiǎn)稱(chēng) ECHO)，專(zhuān)門(mén)為在自然災(zāi)害中的受害者提供援助，1998年7月成立的亞洲減災(zāi)中心(ADRC)，專(zhuān)門(mén)用以加強(qiáng)亞洲各國(guó)在減災(zāi)方面的合作，推進(jìn)各國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)信息共享、聯(lián)合減災(zāi)的機(jī)制。［3］158

(3)由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際性救援組織，聯(lián)合國(guó)作為一種國(guó)際組織，具有獨(dú)特的地位，為了使其成員國(guó)在重災(zāi)后能夠迅速恢復(fù)，已經(jīng)建立起一套獨(dú)特的應(yīng)急組織體制，形成了包括聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署，世界衛(wèi)生組織，世界銀行等在內(nèi)的應(yīng)急組織體制，成為在國(guó)際救援中非常重要的國(guó)際實(shí)體。

2.救援的內(nèi)容

關(guān)于救援的內(nèi)容，《示范法》中規(guī)定“進(jìn)入受災(zāi)某國(guó)的用于救災(zāi)或?yàn)?zāi)后初期恢復(fù)重建的援助”，基本上包括人員、資金、物資、技術(shù)與服務(wù)四個(gè)方面，其中物資即向?yàn)?zāi)區(qū)提供的食品、藥品及其它各種重要物質(zhì)，技術(shù)和服務(wù)即重大自然災(zāi)害發(fā)生后提供的醫(yī)療援助，資金主要是指援助方向受災(zāi)國(guó)提供的資金，人員主要是國(guó)際救援隊(duì)伍及提供救災(zāi)或者災(zāi)后初期重建的國(guó)際工作人員。例如，汶川地震后，新加坡派出的救援隊(duì)，俄羅斯國(guó)際救援隊(duì)。

(二)國(guó)際協(xié)調(diào)的界定

從管理學(xué)的角度來(lái)看，協(xié)調(diào)是指正確處理組織內(nèi)外各種關(guān)系，為組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從法學(xué)的角度講，協(xié)調(diào)主要就是如何從法律的角度，構(gòu)建相關(guān)主體能夠從程序上和實(shí)體上保持相對(duì)基本一致秩序的行為。國(guó)際協(xié)調(diào)，也不外乎是各國(guó)能夠采取談判和協(xié)商的方式，來(lái)達(dá)到在實(shí)體法和程序法上基本一致的行為。

(三)國(guó)際機(jī)制的概念

國(guó)際機(jī)制的出現(xiàn)、發(fā)展與成熟，與國(guó)家對(duì)國(guó)際關(guān)系認(rèn)識(shí)的深入程度是一致的。只有當(dāng)國(guó)家意識(shí)到了某種共同需要，并愿意為此而合作時(shí)，國(guó)際機(jī)制才能產(chǎn)生發(fā)展。［4］4關(guān)于國(guó)際機(jī)制的概念，目前被普遍接受的是斯迪芬·克拉斯納(Stephen DKrasner)所下的定義:“國(guó)際機(jī)制可定義為一組隱性或顯性的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，在這些基礎(chǔ)上，某一特定國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中行為者能有類(lèi)似的期望。原則是指對(duì)事實(shí)、因果和正義的信仰，規(guī)范是行為的標(biāo)準(zhǔn)，由權(quán)利和義務(wù)界定，規(guī)則是對(duì)應(yīng)當(dāng)或違規(guī)行為的詳細(xì)規(guī)定，決策程序是在制訂和執(zhí)行集體決定時(shí)所采用的主要方式”。基歐漢對(duì)國(guó)際機(jī)制所下的定義則略有區(qū)別，“一種政府的安排—政府通過(guò)制訂或采用某些活動(dòng)的程序、規(guī)則或組織制度來(lái)調(diào)節(jié)和控制跨國(guó)的和國(guó)家間的關(guān)系”。［4］2

盡管兩位學(xué)者對(duì)于國(guó)際機(jī)制的理解有所不同，但是“原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序”都被認(rèn)為是國(guó)際機(jī)制的四大重要要素，一方面這四個(gè)要素的是否完善有助于國(guó)際機(jī)制的形成，從而使國(guó)際社會(huì)在某一領(lǐng)域內(nèi)能夠達(dá)成更多的共識(shí);另一方面，越是明確的原則或者規(guī)則越可以營(yíng)造互信的氛圍，擴(kuò)展國(guó)家在該領(lǐng)域的決策空間，有助于國(guó)家在信息不完全、不對(duì)稱(chēng)的情況下減少顧慮和不確定性，促進(jìn)正常的國(guó)際交往的順利展開(kāi)。

綜上，根據(jù)前述對(duì)于國(guó)際救援和國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制的理解，可以得出重大自然災(zāi)害后的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，在本質(zhì)上是指在發(fā)生重大自然災(zāi)害后，國(guó)家、地區(qū)或者國(guó)際組織通過(guò)制定一系列的原則、規(guī)則和決策程序調(diào)整由于國(guó)際救援中涉及的人員、資金、物資、技術(shù)和服務(wù)等方面的沖突而產(chǎn)生的一種國(guó)際關(guān)系。

二 重大自然災(zāi)害后的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制模式

隨著國(guó)際救援活動(dòng)的頻繁，國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制也在全球化和區(qū)域化的不斷推動(dòng)下得到形成和發(fā)展，根據(jù)國(guó)際救援中不同的援助方，現(xiàn)行的國(guó)際救援協(xié)調(diào)工作機(jī)制也基本上形成了三種不同的模式。

(一)受災(zāi)國(guó)與援助國(guó)雙邊協(xié)助協(xié)議下的救援協(xié)調(diào)機(jī)制

為了應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害，國(guó)家和國(guó)家之間加強(qiáng)了合作，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，相繼簽訂了一系列的雙邊互助條約，例如1985年丹麥和德國(guó)之間簽訂的《丹麥和德國(guó)關(guān)于災(zāi)害或嚴(yán)重事故時(shí)互助協(xié)定》;中國(guó)和俄羅斯于2006年3月簽署了《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預(yù)防和消除緊急情況合作協(xié)定》，該協(xié)定闡明了中俄雙方在災(zāi)害發(fā)生時(shí)相互援助的形式，實(shí)施緊急救援的途徑、保障手段、權(quán)利、義務(wù)以及救災(zāi)信息溝通、技術(shù)和人員培訓(xùn)交流與合作等內(nèi)容。通過(guò)簽訂雙邊條約所形成的雙邊救援協(xié)調(diào)機(jī)制往往是兩個(gè)國(guó)家之間具體協(xié)調(diào)的結(jié)果，不具有明顯的代表性，本文暫不作為重點(diǎn)探討的模式。

(二)區(qū)域內(nèi)多邊合作組織內(nèi)的協(xié)作救援協(xié)調(diào)機(jī)制

歐盟地區(qū)通過(guò)成立歐盟人道主義辦公室來(lái)協(xié)調(diào)和組織援助事務(wù)，向自然災(zāi)害中的受害者提供有力的人道主義援助，2001年，歐盟還形成了“歐洲共同體民防機(jī)制”(Mechanism For Civil Protection)來(lái)解決歐盟地區(qū)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害后的協(xié)調(diào)問(wèn)題。類(lèi)似的區(qū)域性協(xié)調(diào)行動(dòng)，比如中美洲國(guó)家于1988年成立的“中美洲自然災(zāi)害預(yù)防協(xié)調(diào)中心”(CEPRECENAC)等等。同雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制一樣，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)模式的構(gòu)建同樣根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體情況的不同而有所不同，在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，雖然區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制也發(fā)揮著重要的作用，但是究其廣泛性上還是不夠。

(三)聯(lián)合國(guó)框架下的多邊救援協(xié)調(diào)機(jī)制

聯(lián)合國(guó)在長(zhǎng)期的國(guó)際救援活動(dòng)中也形成了比較完善的協(xié)調(diào)體系，建立起以聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室為中心的協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室，主要是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人道主義救援、制定政策和宣傳，它的產(chǎn)生提升了聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜緊急情況和自然災(zāi)害方面的能力，提高了聯(lián)合國(guó)在該領(lǐng)域內(nèi)采取人道主義行為的有效性。聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)辦公室通過(guò)設(shè)在日內(nèi)瓦的應(yīng)急響應(yīng)處，設(shè)立了一套應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，以協(xié)調(diào)國(guó)際組織面對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急救援行動(dòng)。該應(yīng)急響應(yīng)處下設(shè)有五個(gè)快速反應(yīng)單元:現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)中心、災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)系統(tǒng)、國(guó)際搜救咨詢小組、應(yīng)急儲(chǔ)備登記處、軍民協(xié)調(diào)部。

當(dāng)一國(guó)發(fā)生重大自然災(zāi)害后，OSOCC首先協(xié)助LEMA(當(dāng)?shù)鼐o急事務(wù)管理部門(mén))評(píng)估是否需要聯(lián)合國(guó)或者其他國(guó)家派遣國(guó)際救援隊(duì)伍，而這個(gè)行動(dòng)的完成則主要是依靠UNDAC，UNDAC應(yīng)受災(zāi)國(guó)的請(qǐng)求，開(kāi)赴災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)展開(kāi)需求評(píng)估，協(xié)助受災(zāi)政府和聯(lián)合國(guó)常駐協(xié)調(diào)人協(xié)調(diào)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的國(guó)際救助。當(dāng)通過(guò)評(píng)估需要國(guó)際救援隊(duì)伍時(shí)，OSOCC便向LEMA介紹這些國(guó)際救災(zāi)隊(duì)伍的行動(dòng)能力，并對(duì)前來(lái)的隊(duì)伍提供后勤支持，其后勤責(zé)任主要是建立和管理接待中心，以協(xié)調(diào)到達(dá)的救援隊(duì)伍。OSOCC也將根據(jù)自己的已知情況向LEMA推薦國(guó)際救援隊(duì)伍以執(zhí)行行動(dòng)任務(wù)。在國(guó)際救援過(guò)程中，一般都會(huì)有INSARAG作為智囊，制定搜索救援標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)救援國(guó)際合作，創(chuàng)建救援理論和方法。

為了保證國(guó)際救援能夠順利展開(kāi)，在外圍還會(huì)有全球?yàn)?zāi)害警報(bào)與協(xié)調(diào)系統(tǒng)(GDACS)和地理信息支援隊(duì)(CIST)為先導(dǎo)，主要是發(fā)布各種自然災(zāi)害預(yù)警，應(yīng)急響應(yīng)與救援資源及信息，公布災(zāi)區(qū)救援資源以及災(zāi)區(qū)救援的進(jìn)展情況，通過(guò)反應(yīng)災(zāi)區(qū)救援的實(shí)時(shí)情況，促進(jìn)國(guó)際救援資源的高效利用。

重大自然災(zāi)害后，聯(lián)合國(guó)在國(guó)際救援協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，以海地地震中的國(guó)際救援為例，在災(zāi)后幾近無(wú)序的狀態(tài)下，聯(lián)合國(guó)框架下的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制成為協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)際救援力量的協(xié)調(diào)中心，各國(guó)的救援隊(duì)伍在聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)機(jī)制下有序進(jìn)行，國(guó)際救援物資也迅速發(fā)放到災(zāi)民手中，國(guó)際人道救援工作得以順利地開(kāi)展。

通過(guò)聯(lián)合國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅能夠最大程度集合國(guó)際社會(huì)的力量減少災(zāi)難造成的損失，而且在聯(lián)合國(guó)高效的協(xié)調(diào)救援機(jī)制下，也使災(zāi)后的救援工作有條不紊地進(jìn)行，這對(duì)于以后我國(guó)以后參與構(gòu)建國(guó)際救援的協(xié)調(diào)機(jī)制具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

三 我國(guó)參與國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)參與國(guó)際救援的工作機(jī)制

在改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐漸從拒絕國(guó)際救援的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)始接受?chē)?guó)際援助:從1959-1962年三年自然災(zāi)害，謝絕美國(guó)政府糧食援助，到1980年“南旱北澇”謹(jǐn)慎接受外來(lái)援助;從1991年華東水災(zāi)呼吁大規(guī)模的國(guó)際救援，到2008年汶川地震，首次接受外國(guó)專(zhuān)業(yè)救援人員入境參加救援。幾次大規(guī)模的自然災(zāi)害后，我國(guó)深刻到認(rèn)識(shí)到國(guó)際救援的重要意義，不僅僅注重在重大自然災(zāi)害發(fā)生后積極協(xié)調(diào)國(guó)際救援力量，而且積極參與到國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建中，目前，我國(guó)參與國(guó)際救援的模式主要有三種:

一是災(zāi)后的救災(zāi)援助。《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，向國(guó)際社會(huì)發(fā)出救災(zāi)援助呼吁”，每次大災(zāi)之后，民政部代表中國(guó)政府及時(shí)向國(guó)際社會(huì)通報(bào)災(zāi)情，積極爭(zhēng)取外援，接受救災(zāi)援助，開(kāi)展災(zāi)民緊急救助聯(lián)合行動(dòng)。5月12日汶川地震后，我國(guó)政府積極對(duì)待來(lái)自國(guó)際社會(huì)的援助，地震不久，我國(guó)政府就做出了接受?chē)?guó)際援助的決定，迅速對(duì)國(guó)際援助物資和人員實(shí)行快速通關(guān)及運(yùn)送機(jī)制。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)還就援助抗震救災(zāi)開(kāi)設(shè)了專(zhuān)門(mén)渠道，同有關(guān)國(guó)家和組織就此保持溝通。外交部向國(guó)際社會(huì)和我國(guó)駐外使館通報(bào)災(zāi)情，爭(zhēng)取國(guó)際同情和支持，獲取一切有利的國(guó)際援助。［5］例如，汶川大地震發(fā)生后，廣州檢驗(yàn)檢疫局就本著“優(yōu)先檢、快速檢、免費(fèi)檢”原則，特事特辦，迅速行動(dòng)，制定國(guó)際救災(zāi)援贈(zèng)物資快速通關(guān)便利措施，設(shè)立“國(guó)際救災(zāi)援贈(zèng)物資報(bào)檢專(zhuān)窗”，實(shí)行24小時(shí)受理報(bào)檢服務(wù)，確保國(guó)際救災(zāi)援贈(zèng)物資快速驗(yàn)放和安全衛(wèi)生。［6］

二是開(kāi)展災(zāi)害領(lǐng)域國(guó)家間的雙邊和多邊合作。目前，民政部代表中國(guó)政府在災(zāi)害管理領(lǐng)域正在與俄羅斯聯(lián)邦以及上海合作組織成員國(guó)間起草簽署國(guó)家級(jí)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的雙邊和多邊救災(zāi)互助協(xié)定，與其他國(guó)家的雙邊合作也出現(xiàn)了良好的勢(shì)頭。

三是與相關(guān)國(guó)際組織和非政府組織在災(zāi)害管理領(lǐng)域開(kāi)展交流與合作。目前，民政部已經(jīng)與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略秘書(shū)處、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、亞洲備災(zāi)中心、亞洲減災(zāi)中心、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，在信息交流、人員培訓(xùn)等領(lǐng)域開(kāi)展了卓有成效的合作。［7］

(二)存在的問(wèn)題

1.由于之前我國(guó)在接受和參與國(guó)際救援方面的實(shí)踐比較少，因此，并沒(méi)有建立起系統(tǒng)、穩(wěn)定的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，更多的情況是依靠特事特辦的原則，建立一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)來(lái)解決問(wèn)題，缺乏協(xié)調(diào)國(guó)際救援的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和組織，導(dǎo)致很多優(yōu)良的國(guó)際救援資源并沒(méi)有充分的利用起來(lái)，嚴(yán)重降低了國(guó)際救援的效率。例如，在汶川地震中就表現(xiàn)為對(duì)有關(guān)國(guó)際救援力量的組織和協(xié)調(diào)工作由臨時(shí)組織的指揮部或者委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)，但是這種臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)卻有很多的弊端。

2.沒(méi)有一套成熟的危機(jī)處理方案，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，只有在事前對(duì)重大自然災(zāi)害后的處理做到未雨綢繆，才能在最大程度上降低災(zāi)難造成的損失。例如對(duì)于外國(guó)救援隊(duì)的統(tǒng)籌調(diào)度通過(guò)重災(zāi)后設(shè)立的臨時(shí)抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，還沒(méi)有形成一套規(guī)范的操作流程，不能讓我們真正梳理出一套在遇到重災(zāi)后接受?chē)?guó)際救援應(yīng)急方案，而如果我國(guó)在國(guó)際救援方面已經(jīng)建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不論從救援的效率還是實(shí)踐的效果上，都會(huì)有很大的好處——通過(guò)專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，每一次操作的方案都能夠完整的保存下來(lái)，并且不斷地更新，從而在遇到類(lèi)似問(wèn)題時(shí)做到有備無(wú)患。

四 完善我國(guó)參與國(guó)際救援的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

(一)健全和拓展目前應(yīng)急機(jī)構(gòu)接受?chē)?guó)際救援的職能

從汶川地震接受?chē)?guó)際救援的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前還沒(méi)有建立起比較完善的接受?chē)?guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)上述筆者所分析的問(wèn)題，建議今后可以結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況在如下幾個(gè)方面進(jìn)行完善:

1.要明確我國(guó)接受?chē)?guó)際救援的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于如何界定自然災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)害級(jí)別，除了按照現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法來(lái)確定災(zāi)害的級(jí)別外，還可以采取快速評(píng)估的方式判斷是否需要啟動(dòng)國(guó)際救援。快速評(píng)估一般是由應(yīng)急人員或者紅事會(huì)的工作人員展開(kāi)迅速評(píng)估，評(píng)估的目的主要是對(duì)危機(jī)的傷亡人數(shù)、人員傷亡情況，建筑物倒塌數(shù)、影響范圍和應(yīng)急需求有一個(gè)最初的了解。雖然最初的評(píng)估由于在速度上比較快，可能最終的結(jié)果會(huì)和最初的評(píng)估結(jié)果有所不同，但是對(duì)于在重大自然災(zāi)害后的第一時(shí)間獲得援助卻大有幫助。

2.完善啟動(dòng)國(guó)際救援的外部協(xié)調(diào)，主要是指在重大自然災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)報(bào)道災(zāi)情，我國(guó)之所以在汶川地震中獲得了來(lái)自世界很多個(gè)國(guó)家的關(guān)注和援助，其中的一個(gè)重要原因就是做到了及時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)道災(zāi)情，這既是對(duì)公民知情權(quán)的尊重，也有利于在重災(zāi)發(fā)生后及時(shí)獲得國(guó)際援助。

3.要注重我國(guó)目前協(xié)調(diào)機(jī)制中對(duì)如何接受?chē)?guó)際救援的工作機(jī)制，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際，對(duì)于接受?chē)?guó)外援助的運(yùn)作機(jī)制可以以應(yīng)急辦(應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu))為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)，在協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，拓展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，主要是將這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能同我國(guó)民政部有關(guān)接受?chē)?guó)際救援的職能相整合，制定專(zhuān)項(xiàng)的接受?chē)?guó)際救援預(yù)案和操作流程，同時(shí)還要注重建立和中國(guó)國(guó)際搜集隊(duì)的配合機(jī)制。

4.拓展我國(guó)目前協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能中，要特別注意界定聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)小組(UNDAC Team)、人道主義事務(wù)處(OCHA)及當(dāng)?shù)貞?yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和報(bào)告(接待)中心的角色和功能，以便中國(guó)在與國(guó)際間的互助合作上能更加協(xié)調(diào)。同時(shí)，界定國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦及各級(jí)應(yīng)急辦或應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣蛧?guó)際救援隊(duì)(或機(jī)構(gòu))在整個(gè)救災(zāi)作業(yè)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與地位，以便整合防災(zāi)體系業(yè)務(wù)，發(fā)揮其罄合功效。［3］237

五 積極參與海外國(guó)際救援協(xié)調(diào)的機(jī)制建設(shè)

(一)確立參與國(guó)際救援活動(dòng)的總體戰(zhàn)略

在國(guó)家和國(guó)家聯(lián)系日益緊密的今天，一旦一國(guó)發(fā)生重大自然災(zāi)害，其他國(guó)家往往會(huì)通過(guò)派出國(guó)際救援隊(duì)或者進(jìn)行國(guó)際捐助的方式進(jìn)行國(guó)際救援，這已經(jīng)成為當(dāng)前重大自然災(zāi)害的主要特點(diǎn)，縱觀我國(guó)在參加國(guó)際救援方面的實(shí)踐，雖然我國(guó)也在印度洋海嘯、海地大地震等重大自然災(zāi)害發(fā)生后，積極派出國(guó)際救援隊(duì)伍參加當(dāng)?shù)氐臑?zāi)后救援，但是與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有很大的差距，最明顯的一點(diǎn)是，我國(guó)目前還沒(méi)有形成比較明確的戰(zhàn)略。因此，今后，我國(guó)需要明晰這方面的整體戰(zhàn)略，既要對(duì)救災(zāi)的方法和途徑進(jìn)行研究，又要注重提高救災(zāi)隊(duì)的效率，充分參與國(guó)際救援協(xié)調(diào)，展示我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。在這方面，日本已經(jīng)有很多比較成功的經(jīng)驗(yàn)，例如前述所講的日本為了在一國(guó)發(fā)生重大自然災(zāi)害后做到快速反應(yīng)，積極在海外設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的派遣系統(tǒng)的建設(shè)。可以根據(jù)外交工作的總體需要，怎么派遣，什么地方要派遣，形成很有效的快捷的派遣機(jī)制，以便決策之后就能很順暢的開(kāi)展起來(lái)。［8］

(二)積極參與區(qū)域間和以聯(lián)合國(guó)為中心的國(guó)際救援機(jī)制

建立與完善應(yīng)急國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，首先應(yīng)積極與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)簽訂國(guó)際救援協(xié)議，建立災(zāi)害互救的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這樣，一旦發(fā)生災(zāi)害，協(xié)議國(guó)的救援力量可以快速抵達(dá)，從而大大提高災(zāi)害救援的效率，使災(zāi)害損失降到最低。［9］

其次，應(yīng)當(dāng)積極參與以聯(lián)合國(guó)為中心的救援協(xié)調(diào)，聯(lián)合國(guó)作為世界上最重要的國(guó)際組織，擁有人道救援專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和完善的救災(zāi)架構(gòu)，”［10］不僅“在制定政策、設(shè)計(jì)和實(shí)施方案方面經(jīng)驗(yàn)豐富、機(jī)制完善，完全可以作為協(xié)調(diào)國(guó)際救援的中心，而且可以在較短的時(shí)間內(nèi)有目的、有針對(duì)性地集中各項(xiàng)國(guó)際救援資源并且有計(jì)劃、有秩序地開(kāi)展國(guó)際救援工作，最大限度地發(fā)揮國(guó)際救援效用”［11］積極參與聯(lián)合國(guó)為中心的救援協(xié)調(diào)，不僅能夠提高我國(guó)在國(guó)際社會(huì)地位，而且能夠加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作。例如，美國(guó)在協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)對(duì)海地的救援行動(dòng)中就發(fā)揮了非常重要的角色，有力地配合了以聯(lián)合國(guó)為中心的協(xié)調(diào)工作。

(三)完善參加海外國(guó)際救援的法律法規(guī)

目前，雖然我國(guó)經(jīng)常會(huì)派出國(guó)際救援隊(duì)參加海外的國(guó)際救援，但是長(zhǎng)期以來(lái)，都把類(lèi)似的行為作為一種特殊情況、友好方式的參與，而不是作為法定的職能。筆者認(rèn)為，隨著國(guó)際交流的頻繁，我們應(yīng)當(dāng)把這種參加海外國(guó)際救援的行為上升到法律層面去規(guī)范，一方面可以為我國(guó)的國(guó)際救援隊(duì)伍參加類(lèi)似的行為提供國(guó)內(nèi)法的依據(jù);另一方面也可以為此類(lèi)行為提供法律的保障。在這方面，我們完全可以借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，例如日本就專(zhuān)門(mén)制定了關(guān)于如何派遣國(guó)際救援隊(duì)、如何提供救災(zāi)物資和資金的《國(guó)際緊急救援隊(duì)派遣相關(guān)法律》，不僅使每一次行為有法可依，而且規(guī)范了派遣的條件、程序、任務(wù)范圍和指揮協(xié)調(diào)，在國(guó)際救援協(xié)調(diào)中發(fā)揮了重要的作用。

結(jié)語(yǔ)

在全球化浪潮的巨大影響和強(qiáng)烈沖擊下，重大災(zāi)害發(fā)生后的救助已經(jīng)超越了國(guó)界，雖然國(guó)際救援的力量能夠在很大程度上增強(qiáng)我們應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的能力，但是如果沒(méi)有一個(gè)高效的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，即使有很多的國(guó)際救援力量參與到災(zāi)后的救助，也無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，于是我們不僅要從理論的角度去探析國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制在當(dāng)前的運(yùn)作模式，尤其是以聯(lián)合國(guó)為中心的國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)照透視出我國(guó)在參與國(guó)際救援中存在的問(wèn)題。

我國(guó)在汶川地震后積極接受和參與國(guó)際救援，但是我們也不得不承認(rèn)對(duì)于作為新中國(guó)成立以來(lái)首次大規(guī)模的國(guó)際救援，我國(guó)顯然還沒(méi)有做好充分的協(xié)調(diào)機(jī)制準(zhǔn)備和法律準(zhǔn)備，幸運(yùn)的是國(guó)際社會(huì)正在健全的國(guó)際救援方面的工作機(jī)制以及法律規(guī)范為我們完善有關(guān)國(guó)際救援方面的工作機(jī)制和法律規(guī)范提供了一個(gè)范式。“一個(gè)民族的進(jìn)步，總會(huì)由他的進(jìn)步來(lái)補(bǔ)償”，我們需要在汶川地震后思考如何完善我國(guó)接受?chē)?guó)際救援的協(xié)調(diào)機(jī)制，更需要高瞻遠(yuǎn)矚從國(guó)際的視野去思考如何在海外國(guó)際救援協(xié)調(diào)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］白瀟卓.國(guó)家主權(quán)在國(guó)際自然災(zāi)害救援中的合理制約［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(10):41-44.

［2］韓亭.我國(guó)重大災(zāi)害應(yīng)急管理接受?chē)?guó)際救援問(wèn)題研究［D］.蘭州:蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010:8.

［3］游志斌.當(dāng)代國(guó)際救災(zāi)體系比較研究［D］.中共中央黨校博士學(xué)位論文，2006.

［4］張向晨.發(fā)展中國(guó)與WTO的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系［M］.北京:法律出版社，2002.

［5］魏飄飄，郭慧峰.中美兩國(guó)政府對(duì)待國(guó)際援助的行為比較—以“汶川地震”和“卡特里娜颶風(fēng)”為例［J］.中國(guó)商界，2010(9):310.

［6］中國(guó)質(zhì)量新聞網(wǎng).廣州局快速驗(yàn)放國(guó)際救災(zāi)物資［EB/OL］.2008年6月24日發(fā)表，2012年12月3日訪問(wèn)http://www.cqn.com.cn/news/zggmsb/disan/210854.html

［7］柯菡.我國(guó)自然災(zāi)害管理與救助體系研究［D］.武漢:華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007:30.

［8］總結(jié)篇:商務(wù)部部長(zhǎng)助理陳健在中國(guó)青年志愿者赴泰國(guó)救援服務(wù)總結(jié)座談會(huì)上講話［EB/OL］.(2005-06-17)［2012-12-03］.http://www.moc.gov.cn/zizhan/zhishujigou/jiulaoju/zhuantizhuanlan/futaijiuyuan/200710/t20071023_439898.html

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［11］焦佩.從印度洋海嘯分析國(guó)際人道主義援助模式［J］.南亞研究季刊，2005(3):65.