國際城鎮化發展對我國政策改革的啟示

■張國梅 薛 芳 崔 昊

城鎮化是一個國家經濟、社會發展客觀形態的綜合體現，是一個國家由農業化向工業化邁進的必由之路，對于促進經濟社會發展具有全局性、戰略性意義。當前，我國城鎮化發展處于攻堅階段，各種問題和風險日益凸顯。因此，借鑒國外世界各國城鎮化的特點和經驗，對于我國城鎮化又快又好的發展，意義重大。

國外城鎮化發展的特點

縱觀國外城鎮化發展的歷史，有以下幾種模式：一是自由市場占主導的城鎮化，主要以美國為代表；二是政府調控下的城鎮化，主要以西歐國家為代表；三是受殖民地經濟制約的城鎮化，主要以拉美國家為代表；四是打造 “都市圈”和 “城市帶”模式，以日本為主。

（一）自由市場占主導的城鎮化

美國城鎮化經歷了一個從聚集到分散的過程。其特點如下：

一是城鎮集聚度高。大量的小城市快速發展，逐步形成密集的城市群（帶），美國聯邦統計機構把它稱之為“都市區”。從地區看，美國全國可分為3個著名的城市群 （帶）。東北部城市最為集中，形成一個城市連綿帶。這個龐大的都市群北起波士頓、南到華盛頓綿延700公里，寬約100公里。五大湖南部的工業地帶，都市化程度也很高。從密爾沃基開始，經過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡，形成又一個城市連綿帶。第三大城市連綿帶在加利福尼亞州。它北起舊金山灣區，經洛杉磯、圣迭亞戈直到墨西哥邊境。這三大城市連綿帶，規模都在世界前列，許多大城市地區已經連成一片，往往這個城市的延伸部分卻是另一個城市的發展部分，衛星城鎮和工業區相互交錯，已難于分辨是哪一個城市的郊區了。

二是城鎮小而多。 美國 “小城鎮”有兩種概念，一種叫小城市，即“smallcity”；還有一種叫小鎮，即“Littletown”。美國的小城鎮往往是由居民住宅區演變而來，一般200人的社區就可申請設 “鎮”，如有足夠的稅源，幾千人的社區就可申請設 “市”。美國城市規模大小差異很大，從幾百萬人口到幾百人都有；但以3萬－10萬人口居多。近30年發展起來的大都市區、城市圈或稱為衛星城集中起來的城市帶，是大批小城鎮的集合，而不是靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現城市規模。

三是交通和新技術加快城鎮化轉變。隨著制造業、服務業持續大規模地向城市集中，同時也帶來了 “城市病”問題，這種情況下，美國各級政府采取了推動城市化擴散的公共政策，尤其在交通方面由過去的間接扶持轉到大規模介入，出臺了 《聯邦援助公路法》等法規措施，到1995年美國擁有的1300萬英里的公路與街道已經由高速公路從城市輻射深入了鄉村腹地。盡管1980年代，美國城市經歷了 “再城市化”的復興，但1990年代之后的分散化即所謂的郊區化或 “逆城市化”浪潮勢不可擋，最終追求達到城市與郊區間人口與產業布局的均衡。

美國這種由聚集到分散的城鎮化過程映射了其特定的產業發展路徑，從早期的制造業、服務業到大規模的基礎設施和交通投資，汽車工業以及隨著分散帶來的商區分散影響的服務業。從早期的工業化促進城鎮化到逐漸發展后城鎮化的進程影響到經濟和產業結構的演變。

（二）政府調控下的城鎮化

西歐國家的政府調控式城鎮化發展模式依然建立在市場機制的基礎上，只不過相比美國，政府的調控在城鎮化發展過程中發揮了更大的作用。在這種發展模式下，政府通過法律、行政和經濟手段，有效地引導城鎮化健康發展，在土地、住房、交通、環境等各個方面，政府都發揮著不可替代的作用。

以德國為例，在城鎮化發展的不同階段，政府通過頒布不同的法律法規來規范城鎮化的發展，20世紀60-70年代先后頒布了 《聯邦建設法》和《聯邦建設促進法》，此外還先后頒布了 《地區發展中心建設大綱》和 《區域規劃指導原則》等，以促進城鎮化健康有序地發展。

相比美國完全市場化的城鎮化發展模式，西歐國家的城鎮化通過政府調控，更好地處理了城鎮化與經濟、社會、環境等各方面協調發展的關系。

（三）受殖民地經濟制約的城鎮化

受歷史上長期西方殖民統治的影響，拉美國家城鎮化的特點是工業化發展嚴重落后于城鎮化步伐，造成了城鎮化的過度發展。拉美國家由于城鎮化水平與西方國家接近，但是經濟發展水平卻遠遠低于西方國家，從而引發了一系列的 “城市病”，如空氣質量惡化、水源污染、交通堵塞、住宅擁擠、貧民區無序擴張、犯罪率上升等等，產生了一系列經濟、社會和環境問題。

（四）打造 “都市圈”和 “城市帶”模式

日本島國獨特的地理位置實質上決定了其城鎮化的基本特征，城鎮化過程中出現了大都市圈現象，城鎮化成效也得到了公眾肯定。東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半徑都在50-70公里。日本正是借助于這種圈域結構模式，較好地發揮了中心城市和城市群的綜合功能。

日本是個 “加工貿易”型國家，其城市分布與結構的突出特點是與臨海工業帶和港口城市密切相關，因而形成港口工業為主的城市帶是日本大城市地域結構的另一個重要特色。明治維新以后，日本有兩個工商業中心，即東日本以東京為中心，西日本以大阪為中心，并分別與重要國際貿易港口橫濱、神戶聯結成著名的 “京濱工業帶”和 “阪神工業帶”。以此為基礎，在城市地域類型的構成上就相應地形成了 “京濱城市帶”和 “阪神城市帶”的空間結構模式。

國外城鎮化發展的主要教訓

（一）自然資源與環境代價慘重

最突出的例子就是20世紀50-60年代的世界 “八大公害”事件。以美國為例，美國在上世紀由于土地制度、機動化和政府錯誤的公共政策等方面的原因，使其郊區化一發不可收拾，表現為20世紀50年代的住宅郊區化、60-70年代的產業郊區化、辦公活動郊區化的特征趨勢，在城市發展的空間格局上表現為沿公路線不斷向外低密度蔓延。雖然郊區化發展滿足了中產階級追求理想居住環境的市場需求，卻使美國社會付出了巨大的資源和環境代價，其人均能源消耗為歐盟的2-3倍，人均汽油消耗為歐盟的5倍。

（二）社會環境危機重重

在城市化發展的不同時期，伴隨著城市規模的擴大和人口的大量增加、城鎮化速度與工業化和經濟發展水平的不匹配，以及城市規劃的滯后等原因，一些城市陸續出現了各種 “城市病”，如環境污染、水資源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失業、貧困、犯罪、財政拮據等一系列社會問題，城市社會環境危機重重。

（三）城鎮化高速期房地產泡沫引發經濟危機

城市土地的稀缺性、不可移動性與民眾對居住空間需求的急迫性之間的矛盾，極易在城鎮化高速期引發房地產投機而造成泡沫危機。據統計，1955-1972年的18年間，日本房地產的總資產上漲143倍，全國城市土地價格上漲約54倍，東京等六大城市土地價格上升128倍。1990年后，由于 “泡沫”的破滅，日本房地產業全面萎縮，并影響到與房地產相關的產業鏈，引發了一系列金融危機，導致日本經濟持續低迷，國力大大削弱。

（四）人群互動關系問題叢生

主要表現為貧富差距過大、貧民窟問題突出，引發城市危機和社會騷亂。縱觀世界城市發展史，城市貧困和貧民窟是城市化進程中的一種普遍現象。貧民窟的存在，不僅影響當代人甚至下一代人的發展，而且對社會安定造成極大威脅。一些貧民窟為黑社會所控制，成為城市犯罪的窩點，黑幫活動異常猖獗。

我國城鎮化政策存在的主要問題

城鎮化的發展既要充分發揮市場機制的作用，又要充分發揮政府政策調控的作用。為此，充分認識和切實解決我國城鎮化過程中政府政策調控的一些失誤問題，提高政府的政策調控效率，是我國城鎮化持續快速發展的前提和保障。從當前來看，我國城鎮化過程中政府政策調控還存在以下值得關注的問題：

（一）以城鎮建設政策替代城鎮化政策

當前，相當一部分人對城鎮化內涵認識不清，把城鎮化發展簡單地等同于城鎮規模擴張、農村人口向城鎮轉移。當然，城鎮化發展包含城鎮人口增加和城鎮規模擴大，但城鎮人口增加和城鎮規模擴大只是城鎮化發展的一部分而不是它的全部。這種以城鎮建設政策替代城鎮化政策，走以城鎮建設為中心的城鎮化道路，必然導致城鎮建設對資源的需求迅速上升，城鄉產業弱化，形成虛高度城鎮化。

（二）一些地區政府把城鎮化政策與工業化政策等同化

城鎮化和工業化是緊密相關聯的，工業化是城鎮化的主要動力源。但城鎮化并不等同于工業化。城鎮化內涵相對于工業化來說要復雜得多，城鎮化不僅僅是工業的發展，而是三次產業技術素質和關聯度不斷提高的過程，也是一個隨著城鄉產業發展城鄉生活方式一體化的過程。然而，當前，我國有些地方政府在制定城鎮化政策的時候，簡單地將城鎮化等同于工業化，片面強調要在本市或本鎮建多少工廠、建大型制造業基地。反映在工作上，就是不惜代價招商引資，盲目上工業項目，但卻忽視城鎮化與服務業發展相互促進、共同帶動、互為前提的作用，忽視城市與農村文化價值和人文環境的融合。

（三）缺乏區際城鎮化的協調政策

在現行行政體制和財政體制下，許多區域城鎮化過程實際上是不同規模、不同層次的城鎮之間以地方政府為主體分散進行城鎮建設的過程。因此，在較大區域范圍內，由于各區域城鎮化政策的制定都是從本區域自身利益最大化出發的，區際間的城鎮化政策缺乏協調性，致使區域城鎮體系中城鎮定位不清、功能雷同，不同類型的城鎮之間難以形成有效的分工合作關系，難以提高區域城鎮體系的綜合效益。

（四）城鄉分割的政策壁壘有待于進一步打破

改革開放以來，為了推進農村城鎮化，我國在戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育制度等方面進行了一系列變革，推動了城鄉融合，但阻礙城鎮化發展的城鄉分割政策壁壘還沒有完全打破，城鄉資源公平自由流動和充分競爭的宏觀環境條件還沒有完全形成。

對我國城鎮化發展的啟示

（一）加強城市規劃，強化政府對城鎮化的指導

綜觀各國現代城市發展史，可以看出，一個良好的分層次發展的規劃是城鎮化健康發展的必然需要。制訂規劃要有創新意識和發展眼光，面向21世紀，充分考慮未來城市發展的新趨勢和我國經濟社會發展對加快城市發展的要求，立足高起點，編制出具有超前性、分階段性和科學性的發展規劃。要注意城鎮化規劃與區域規劃相結合、城市形態規劃與產業規劃相結合、靜態規劃與動態規劃相結合，搞好城市發展與區域經濟發展、城市短期發展與中長期發展的有機銜接和協調。要廣泛聽取專家、群眾的意見，集思廣益，反復修改和完善城鎮化規劃。規劃按程序審查批準后，應具有相對的法律效應，堅決予以實施，堅決杜絕長官意志、行政命令干預規劃的現象，堅決杜絕一任一改的短期盲目行為。

（二）以組團式城鎮群發展為核心優化城鎮布局

城鎮化發展的核心就是要不斷強化城鎮化結構互利效應、結構聚集效應、結構開放效應和結構升級效應，城鎮的集群發展是強化城鎮化結構效應的有效途徑。因此，要實現我國城鎮化發展的近期、中期和遠期目標，在編制城鎮化發展規劃的時候，形成以組團式城鎮群發展為核心的科學化城鎮網絡體系是至關重要的。組團式城鎮群發展的一個最基本要求就是形成不同層級的組團式城鎮群，有全國性的組團式城鎮群、區域性的組團式城鎮群。每一個層級的組團式城鎮群都應該有自己的核心 “龍頭”城市，有自己的腹地區域，有不同等級的關聯城市和中心城鎮，以及有促進大中小城市和中心城鎮之間資源流動的鐵路、公路、航運和水路等交通紐帶形成的城鎮帶。

（三）加快發展農村城鎮經濟

要實現農村城鎮化發展的近期、中期和遠期目標，必須在重視城鎮化發展規劃建設、建立層次分明和有機結合的城鎮群結構體系的基礎上，要加快發展農村城鎮經濟，不斷繁榮縣域中心城鎮經濟。這是因為，城鎮化發展的最終目標就是通過城鎮經濟社會發展，帶動農村經濟社會結構現代化轉型。針對我國農村地域廣闊，農村人口眾多，要完成城鎮化目標，僅靠大中城市的發展是很難實現的，必須在發展大中城市的同時，注重農村城鎮經濟的發展，尤其是縣域中心城鎮經濟的發展，通過農村城鎮經濟發展，不斷提供農民非農化就業機會，推動農村經濟社會結構現代化轉型。農村城鎮經濟發展的核心是產業發展，通過培植主導產業，提升產業素質，優化產業結構，強化城鎮產業與大城市產業、農業的關聯，以產業為紐帶促進經濟的融合。

（四）建立城鎮建設投融資新機制，保障城鎮化的資金供給

財政資金是城市基礎設施建設資金的主要來源。在發達國家，國家財政無償投入一般都占到各國城市基礎設施建設投入的50%以上。城鎮建設需要的大量資金，僅靠財政投入顯然不行，必須建立城鎮建設投融資新體制，才能保障城鎮化的資金供給。如可考慮完善和規范城鎮土地批租制度；建立和完善城鎮土地出讓金用途分解機制；推行特許經營權制度，吸引外資、動員社會資金參與城鎮基礎設施建設等。

參考資料

1.李楓.國外城鎮化模式及其得失：以美國為代表的自由放任式城鎮化[J].城鄉建設，2005，（8）：57-59.

2.孟祥林.城鎮化進程模式：從發達國家的實踐論我國存在的問題[J].廣州大學學報，2010，（4）：25-31.

3.孫正林.新農村建設與工業化、城鎮化關系研究——日本工業化和城鎮化的發展對我國的啟示[J].求是學刊，2008，（1）：66-70.

4.周慧蘭，曹理達.農村產業結構調整戰略.21世紀經濟報道，2011，（9）.