湖北傳統農區推進城鄉一體化的探索與實踐

余茂輝

（武漢輕工大學 湖北縣域經濟發展研究中心，湖北 武漢430023）

統籌城鄉發展，加快城鄉一體化步伐，是有效縮小城鄉差距，破解“三農”問題的有效途徑，也是現階段我國經濟社會發展戰略的必然選擇。荊門市地處湖北中部、江漢平原西北部和“兩圈一帶”結合部，素有“荊楚門戶”之稱，是全國糧食主產區和湖北農業生產的典型代表區；人文、農業、農耕文化源遠流長，境內“屈家嶺文化遺址”是中國農耕文化的發祥地之一，距今已有5000多年的歷史。現轄京山縣、沙洋縣、鐘祥市、東寶區、掇刀區和漳河新區、屈家嶺管理區、荊門高新區，國土面積1.24萬平方公里，人口300萬。近兩年來，荊門市以科學發展觀為指導，大力實施“1331”城鎮發展戰略，走出一條以新型城鎮化帶動城鄉一體化發展之路。2012年底，全市城鎮化率51.2%，比2010年提高5.7個百分點；農民人均純收入9240元，增幅連續4年高于全省城鎮居民收入增幅，城鄉居民收入比縮小為1.88：1，城鄉一體化發展取得了可喜的成績，積累了寶貴的實踐經驗。

一、規劃先行，構筑城鄉發展一體化新格局

推進城鄉一體化（簡稱“兩化”），規劃是前提。荊門市以抓規劃為重點，集中兩年時間著力健全城鄉規劃體系，強化規劃銜接統籌，創新規劃管理機制，構筑了城鄉一體化發展新格局。

一是健全城鄉規劃體系。近兩年，荊門市集中力量，投入近2億元用于城鄉各類規劃編制，使全市城鎮總規劃和村莊規劃及城區近期建成區控制性詳細規劃編制做到全覆蓋。強化規劃編制完善的督查考核，將編制規劃作為年度工作考評的重要內容，通過召開規劃編制推進會、定期通報規劃編制進度、公開曬規劃等形式，促進全市城鄉規劃體系的健全完善。高起點、高標準編制“中國農谷”發展規劃、荊門城市發展戰略規劃，推進新一輪荊門市總體規劃修改、縣市區及重點鎮總體規劃修改、“一核六片十五園”等工業園區控制性規劃、各類專項規劃編制工作。

二是強化規劃統籌銜接。在城鄉一體化發展戰略下，按“全域荊門”的理念和城鄉統籌的要求，全域規劃城鄉發展藍圖，對1.24萬平方公里市域空間進行高起點、大手筆整體謀劃，建立了覆蓋城鄉、縱橫相連的規劃體系。縱向上，統籌編制市、縣、鄉、村四級規劃；橫向上，強化基礎設施、產業發展、土地利用、社會事業、生態環境等子規劃的科學編制和深度融合，形成了全面覆蓋、互為支撐的規劃體系。［1］強化規劃管理部門對各類規劃統籌協調和業務指導職能，確保各領域、各層次規劃有序銜接。各縣市區和鄉鎮都按產業向園區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中的新要求，高起點修編完善各類規劃。

三是創新規劃管理機制。強化市（縣、鎮）長管規劃機制，建立城市規劃建設管理周六例會制度，由市長召集有分管副市長和副秘書長、四區五部門參加的策劃、評審、協調會議，研究重大項目規劃建設問題。建立縣（市、區）長和鄉鎮長定期講城鎮規劃、園區規劃、新區規劃的講評規劃制度，逼著各級領導做規劃管理的內行。強化重點區域的規劃管控，加強對城鎮周邊、景區周邊、公路干道沿線規劃管控，實行集中統一管理。強化農村建房規劃管理，制定“三村”（城中村、城郊村、園中村）整村推進城鎮化的意見、加強全市交通干道沿線村莊規劃和環境治理的意見等文件，禁止亂建房、浪費土地現象的發生。制定農民建房圖集，推薦12種具有荊門地方風貌特色的建筑風格，在農村大力推廣應用。

二、試點示范，構建城鎮科學發展新體系

荊門市立足實際，按照“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的方針，以《湖北省城鎮化和城鎮發展戰略體系規劃》為指導，大力實施“1331”新型城鎮發展戰略，加快建設鄂中城市群，著力構建荊門1個中心城市，鐘祥、京山、沙洋3個中等城市，以3類重鎮（鎮級市、工業重鎮、旅游三產重鎮）為節點，1000個農村新社區組成的新型城鎮發展體系。［2］

一是加快中心城區和縣市城區建設。按產城融合的理念，加大建園區、建新城力度。荊門中心城區“一心四城”的空間布局初步形成，44平方公里的“零工業”生態新城——漳河新區建設已全面啟動，北城新區、荊門高新區、荊門化工循環產業園區建設加快推進，100平方公里、100萬人口的鄂中區域性大城市建設序幕全面拉開。鐘祥、京山、沙洋3個縣城按現代中等城市目標加快建設。加強城市基礎設施和公共服務設施建設，市政府每年投入30億元，用于城市擴容提質工程建設，中心城市要素集聚和環境承載能力明顯提升，產業集聚與人口集聚、產業功能與社會功能實現有機統一。

二是強力推進鎮域城市建設試點。為切實發揮重點鎮在統籌城鄉發展的重要節點作用，走出一條具有荊門特色的新型城鎮化發展道路，荊門市在京山縣、沙洋縣、鐘祥市、屈家嶺管理區4個鎮（辦事處）開展鎮域城市建設試點，并出臺了《關于開展鎮域城市建設試點工作的意見》，提出在穩定區劃的基礎上，通過政策扶持、體制創新、權力下放，有效整合城鎮資源和農村資源，將試點鎮加快建成具有較強輻射帶動力的小城市、縣域副中心、小城鎮建設的示范和樣板。市、縣兩級從財政、土地、項目等方面全力支持試點鎮建設發展，試點鎮范圍內收取的土地出讓金，地方留存部分原則上全額留給試點鎮，縣級政府每年安排不少于全縣（市）總量五分之一的用地指標，直接下達給試點鎮等。土地、財政政策的落實極大增強了試點鎮加快發展的內在動力和活力。各試點鎮都按照城市的標準高起點、大手筆對鎮域規劃進行了修編完善。試點鎮人口和城鎮面積大幅增加，鎮容鎮貌正在發生翻天覆地的變化。

三是著力推進農村新型社區建設。荊門市將農村新型社區建設作為切入點，推動城鎮基礎設施、公共服務等向農村延伸，加快推進農村城鎮化、農業現代化、農民職業化，積極探索以新型城鎮化引領城鄉一體化發展的新路子，提出到“十二五”末，全市城郊、建制鎮周邊和園區附近新型農村社區實現全覆蓋，在規模上要求山區不低于100戶，平原不低500戶，鼓勵一村一社區甚至幾村聯合建設“萬人社區”。圍繞提升農民生活品質和促進人與自然和諧相處，按照分類指導、科學規劃、突出特色、產業為本、群眾自愿的原則，與遷村騰地、農村危房改造、土地整治、移民搬遷、農村環境整治等緊密結合，全市已建成和規劃在建的高標準農村新型社區260個，引導農民集中居住，推動土地集約利用、農業規模經營、農民多元化就業、居住環境改善、公共服務健全，探索一條農民“不離土不離鄉”的就地城鎮化道路。

三、創新突破，開啟農村土地流轉和農民轉移新進程

新型城鎮化和城鄉一體化的關鍵是農村土地流轉和農民轉移。“兩轉”的力度決定了城鎮化的速度和程度。荊門通過機制創新、政策引導、試點示范、考評激勵等措施，促進“兩轉”工作加快推進，計劃到“十二五”末，全市轉移農民數量超過農村總人口（2010年為基數）的一半，農村土地流轉面積占農用土地總面積的比例超過一半。

1.著力推進土地流轉。隨著農村城鎮化進程的加快，農村土地流轉和規模化經營已是大勢所趨。荊門市圍繞現代農業示范區和新農村試點村鎮建設，創新機制，積極探索龍頭帶動型、村企共建型、股份合作型、土地整治型、合作社經營型等土地流轉模式，土地流轉正向集團化、板塊化、產業鏈條化發展。全市農村土地流轉總面積92.83萬畝，其中規模經營面積達到60多萬畝，占農民土地承包面積的15%以上。

一是大力培育規模經營主體。出臺農村產權抵押貸款等支持政策，鼓勵和引導有實力的大戶、龍頭企業、合作社、城市資本等進入農村成為流轉主體。目前，全市通過農村土地流轉獲取土地經營權，開展集中連片生產經營的現代農業領軍人物、農業科技示范戶、種田能手等單一經營主體達到3689個，參與農村土地流轉的農民專業合作社達到310個。［3］

二是推進土地集中連片流轉。按照強龍頭、建基地、帶農戶、促發展的思路，大力引進龍頭企業，發展土地股份合作社。農民以土地折股進入公司，做到定量不定位、定權不定地，有效解決了土地“插花”的問題。推行土地先股后轉的土地流轉形式，對現有的土地專業合作社探索股份化改造的辦法，做到宜股則股。在推動土地整村流轉同時，正在探索土地整鎮流轉。

三是著力提升土地流轉效益。土地規模化經營，關鍵是要出效益。如果土地流轉之后，還是像以前一樣搞傳統種植，這樣的流轉意義不大，也有悖于農業現代化的初衷。荊門市把農業結構調整作為重中之重，著力建設特色優勢農產品生產基地和現代農業園區，發展名特優新農產品和優勢特色產業，培育“一村（線）一品、一鎮一業”區域化特色產業。

四是搭建土地流轉服務平臺。針對村民反映的土地流轉不規范、土地流轉利益難保障的問題，荊門市按照“政府主導、市場運作”的思路，整合資源，建立健全縣、鄉、村三級土地流轉服務體系，開展政策咨詢、信息發布、土地評估、產權交易、合同鑒證、糾紛調處等工作，為廣大農民和經營業主提供規范、高效、優質的服務。

2.著力推進農民轉移。要富裕農民，必先減少農民。荊門市著眼于讓農民“進得來”，“留得住”、“住得安”、“過得好”，大膽創新，多管齊下，綜合施策，在制度創新、住房保障、社會保障、創業就業等方面著力鼓勵和引導農民進城。到2012年底，全市共轉移農村勞動力45.96萬人，占農村勞動力總數的39.7%。［4］

一是著眼于讓農民“進得來”，在戶籍改革上有新突破。進一步放寬農民進城落戶條件、戶口遷入限制，簡化辦事程序，鼓勵具備條件的農民工在就業所在地安家落戶，引導農民有序向中心城區、縣城和小城鎮轉移。先行先試的掇刀區實現城鄉戶口統一登記，徹底拆除了橫亙在城鄉二元體制間的堅硬籬笆。探索“戶產分開”的辦法，尊重和保護農民以土地為核心的財產權利，對農村轉移人口允許其繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利。允許進城農民自戶口改登之日起兩年內自主選擇于已有利的城鎮居民或農村居民教育、衛生、人口計生、醫療保障等相關政策，真正讓農民“兩頭賺”。

二是著眼于讓農民“留得住”，在創業就業上有新辦法。農民進城的前提條件是解決就業和生計問題。荊門市堅持兩手抓：一手抓產業發展，加快產業園區建設和發展第三產業，支持中小企業和民營企業發展，積極創造公益性就業崗位，努力擴大就業容量，同時，積極引進了中糧、福耀、李寧、華能等一批世界500強和中國500強企業，提供了10萬多個就業崗位，讓眾多的返鄉農民工在家門口找到工作；一手抓農民轉移培訓與創業指導支持，實行規劃到戶、培訓到人，將培訓與需求對接，整合培訓資源，推行校企聯合、訂單培訓、委托培訓等培訓方式，促進農民、培訓組織、用工企業和勞務市場“四方聯動”，增強培訓實效。2012年，全市各部門轉移培訓農民6萬多人次。

三是著眼于讓農民“住得安”，在住房保障上有新思路。“居者有其屋”，住房是農民在城市穩定生活的基本需求。荊門市充分發揮政府的主導作用，積極推進保障性住房制度改革，允許具備條件的進城務工人員申請購買經濟適用房、租賃公租房，鼓勵招用進城務工人員數量較多的企業和工業園建設農民工集體公寓，讓農民工靈活選擇可住、可租、可買，為進城轉移過渡創造條件。同時，還積極探索由集體經濟組織利用農村建設用地建立農民工公寓，特別是將住房保障與提高農民工進城積極性有機結合，降低農民進城成本。

四是著眼于讓農民“過得好”，在社會保障上有新舉措。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。荊門市教育、衛生、民政、人社等相關部門積極研究相關配套政策，推動實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共服務、社會保障等領域與城鎮居民享有同等待遇。探索將農民工最需要解決的工傷保險、大病醫療保險、失業保險作為重點保障。在“三村”整村推進城鎮化中，探索宅基地換住房、承包地換社保的有效形式，允許通過“三村”改造實現身份轉換的農民繼續享有附著在土地上的集體財產收益權。強化農民工權益保障機制，切實保障農民工權益，真正使城鎮成為進城農民工的安身之處、安居之地、安心之所。

四、著眼長遠，共建生態幸福新家園

加強城鄉環境綜合整治，共建生態幸福新家園，是加快推進城鄉一體化的重要內容，是關注民生、改善環境、提升形象的具體體現。近兩年來，荊門市著眼長遠、以創促建，深入開展城鄉環境綜合整治，建立了一套科學化、精細化、標準化的城鄉環境治理長效機制。荊門中心城區以全國總分第二的成績獲得“國家園林城市”稱號，以全省總分第三的成績連續第四次獲得湖北省城鎮規劃建設管理“楚天杯”獎。京山縣被命名為國家園林縣城，被中央文明委授予“全國文明縣城”稱號［5］。

一是著力提升城鎮管理水平。成立以市長為主任的城市管理委員會，建立“大城管”工作格局。確定“一年常態化、兩年精細化、三年大變化”目標，制定并實施中心城區城市管理三年行動計劃。實施市區城管體制改革，建立“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城管模式。建立城市管理考核評比制度，健全日巡查、月評比、季考核、年評定的長效機制。推進網格化社會管理和數字化城市管理，投資3500萬元，建成了集“社會管理、城市管理、治安管理、交通管理”于一體的“四管兩心”管理平臺，強力推進環境衛生、廣告招牌、控違查違、建筑立面等“八大整治”，機械化清掃作業率達70%；推進市容環境美好示范路創建，拆除各類戶外違規廣告6800余塊。落實鎮村環衛管理人員，建立工作機制，實行城鄉環衛全覆蓋。

二是大力實施“秀美家園”行動。以“萬名干部進萬村潔萬家”活動為載體，以“中國農谷”核心區，“荊三角”現代農業示范區、楊竹流域生態文明新農村建設示范區為重點，著眼于規劃布局秀美、村莊環境秀美、精神文明秀美、田園風光秀美、社會和諧秀美，大力實施生產發展、生活富裕、生態良好“三生”融合“秀美家園”行動。完善以獎促治政策，美化農村面貌，提升農村形象。重點治理轄區公路、河道、橋梁、鐵路周邊的衛生死角；全面清理村內、村外、村莊連接處的積存垃圾及周邊白色污染。推進鄉鎮污水、垃圾處理等設施建設，完善農村垃圾收集和處理系統，實行“村（社區）收集、鎮（鄉）集中處置或轉運”，實現垃圾無害化、減量化、資源化處理。以生態文明新農村示范區和示范村建設為重點，扎實推進宜居村莊建設，保護鄉村田園風光和生態環境。

三是集中整治公路沿線環境。荊門市以武荊、襄荊高速荊門段沿線和荊新線、五洋線、境內207國道等公路干道沿線為突破口，狠抓環境綜合整治工作。對高速沿線道路、水體、廢舊廠房、建筑垃圾、裸露山體、廣告牌等進行綜合整治，對荊新線、五洋線、境內207國道沿線建筑立面、集鎮市政園林設施、鎮容鎮貌等進行全面改造提檔。高速沿線基本形成了白墻黛瓦、風格雅致的景觀。境內4條主要交通干線建成四條景色各異、各具特色的綠色生態景觀長廊，并對沿線的54個村莊進行整體綠化，使一個村莊成為一個景點。

五、高位統籌，健全以新型城鎮化帶動城鄉一體化新機制

荊門市將新型城鎮化作為推進城鄉發展一體化的重要抓手，將其作為重大戰略寫入黨代會報告，做到了高位領導、高配機構、健全機制、推進有力。

一是建立高位領導機制。成立了由市委書記任組長、市長任第一副組長、全體市委常委和相關領導任副組長的新型城鎮化和城鄉一體化工作領導小組。領導小組辦公室由高級領導兼任，按常設機構的要求，抽調人員集中脫產辦公，負責對“兩化”工作的統籌協調、調查研究、政策制定、指導督辦，克服了“兩化”工作由多個部門抓、指導協調力度有限、政策措施銜接不緊、相關地方和部門聯動不夠等問題。參照市里做法，各縣市區都將“兩化”工作作為重要戰略來抓，做到了機構、人員、經費到位。全市形成了上下聯動、齊抓共管、合力推進的“兩化”工作格局。

二是建立宣傳學習機制，一方面通過報紙、電視、廣播、網絡等媒體廣泛深入宣傳“兩化”工作，另一方面，及時編發工作簡報，反映各地各部門推進“兩化”工作的動態、經驗和做法。通過宣傳，全市上下對“兩化”工作認知度、支持度、參與度明顯提升。加強“兩化”工作學習培訓，將新型城鎮化納入全市各級中心組理論學習計劃。市委主要領導帶隊分別到成都市、浙江省湖州市等地考察學習“兩化”工作先進經驗。通過組織召開推進新型城鎮化專題報告會，舉辦經營城鎮和農村產權改革試點培訓班、全市鄉鎮長規劃建設培訓班、全市農村勞動力轉移會等形式，著力提高各級干部參與“兩化”建設的能力水平。

三是建立督辦落實機制。以會議、調研、通報等多種形式督辦落實“兩化”重點任務。每年年初，召開市“四大家”領導出席的高規格“兩化”工作會議，對年度“兩化”工作進行安排部署。市委主要領導定期召開市“兩化”領導小組會議，聽取各縣市和市直部門推進“兩化”工作情況匯報，研究解決工作推進中的問題，市委主要領導親自主持召開鎮域城市建設試點、城鄉規劃編制、“兩化”工作縣（市）委書記匯報會、農村“兩轉”、環境綜合整治等系列會議，對“兩化”重點工作進行督辦。市委和市政府督察室把“兩化”作為年度重點督辦工作，一月一督辦、一季一通報，保證了各項工作順利推進實施。

四是建立考評激勵機制。先后出臺了荊門市推進“兩化”重點工作任務及責任分工、工作考評辦法、先進鄉鎮考評表彰辦法等文件，建立定性與定量相結合的綜合考評體系，做到“兩化”工作有任務、有分工、有考評、有獎懲，形成科學有效的激勵約束機制。每年年初，根據考評結果，以市委、市政府名義對“兩化”工作先進縣市區和市直部門進行表彰，市財政專項列支100多萬元對獲獎單位進行獎勵，獎金總額在全市各類獎勵中額度最高。

［1］姚桂林，周小丹，梁華.力推融合發展 建設“四個荊門”——我市推進城鄉一體化建設實踐與探索之四［N］.荊門日報，2012－09－06（1）.

［2］楊富春，葉進，歐曉平.構建城鄉發展共同體——荊門推進城鄉一體化的探索與實踐［N］.湖北日報，2012－09－03（1）.

［3］葉進，高先勇.土地流轉的“荊門模式”——我市推進城鄉一體化建設實踐與探索之一［N］.荊門日報，2012－09－01（1）.

［4］葉進，高先勇.農民轉移的“荊門方式”——我市推進城鄉一體化建設實踐與探索之二［N］.荊門日報，2012－09－03（1）.

［5］葉進，高先勇.新型城鎮化的“荊門樣本”——我市推進城鄉一體化建設實踐與探索之三［N］.荊門日報，2012－09－04（1）.