美國發展多式聯運的組織與制度保障

□文/張 倩

（浙江萬里學院法學院 浙江·寧波）

多式聯運是立體化、網絡化交通運輸體系的重要模式，也是建立更為便捷、高效的物流系統所必不可少的運輸形態。據中國物流與采購聯合會統計，2012年上半年中國的社會物流總費用為4.1萬億元，占同期國民生產總值的18%，遠遠高于歐美發達國家8%～10%的水平。與中國物流成本高企相對應的是，中國多式聯運的發展水平相對較低。例如，截至2011年，我國海運和鐵路的集裝箱聯運量僅占港口集裝箱吞吐量的5%不到，而歐美國家海鐵聯運的比重一般在40%左右。顯然，我國多式聯運的發展還無法適應現代化經濟體對物流業的需要。制約當前中國多式聯運發展的因素較多，缺乏各交通運輸部門之間的有效協調、推進多式聯運發展缺乏組織和制度保障則是提及較多的原因之一。對此，筆者以為美國《多式聯運和地面運輸效率法》（Intermodel Surface Transportation Effieieney Actof 1991，又稱“冰茶法案”，以下簡稱ISTEA）中的相關制度措施能夠為我國的多式聯運發展提供有益的借鑒。尤其是法案中對強調多式聯運管理機構的職責規范以及重視基礎性數據信息與研究工作的理念更具啟示意義。

一、明確多式聯運管理的組織機構與職責

美國的聯邦交通部是全面負責物流問題的主要職能部門，根據《美國法典》（United States Code）第49章第302條對聯邦交通部職責的描述，美國聯邦交通部有責任制定和維護國家交通系統的競爭性政策、提高交通系統的效率水平。而1991年通過并沿用至今的ISTEA法案則特別增加了一款有關多式聯運的內容，以作為《美國法典》第49章第302條的內容。該條款明確提出：“為了以高能效的方式運輸人員和物質、奠定生產率增長的基礎、增強國家在全球經濟中的競爭力、以最優的方式利用國家的交通資源，聯邦政府的一項政策應當是在境內鼓勵和推動國家多式聯運系統的發展。”為保障此立法宗旨能夠得以貫徹和實施，ISTEA法案專門用了一個章節的篇幅對聯邦多式聯運機構的機構組成和職責目標等內容予以明確。

首先，法案修改了聯邦交通部的職責，將“協調多式聯運的聯邦政策并制定新的政策以提升美國的多式聯運效率”的職責明確列為交通部的法定職責之一。為此，法案授權設立國家多式聯運委員會（National Commission on Intermodal Transportation），由該委員會向國會提出有關立法建議，并為聯邦多式聯運政策的制定與推行開展研究和調查工作。法案所規定的國家多式聯運委員會由11名成員組成，為確保委員會具有廣泛的代表性，其成員中3人由總統任命，另由眾議院議長、眾議院少數黨領袖、參議院多數黨領袖、參議院少數黨領袖各任命2人。且法案要求任命的人員應當來自于熟悉多式聯運政策的人，他們包括聯邦、州和地方的議員，其他公共交通管理部門和交通服務提供機構的代表，如承運商、勞動者、金融業者和消費者的代表等。為確保委員會能夠順利開展工作，法案第 5005 條第（e）-（f）款還規定委員會可以享有三項權力：（1）委員會可以根據需要委派領取固定工資的人員；（2）應委員會的要求，每個聯邦部門或機構的負責人可以在補償（經費）的基礎上選派這些部門的任何人員，以協助委員會履行它在本條款下所列之職責；（3）應委員會的要求，聯邦事務管理局局長在補償經費的基礎上，應當向委員會提供委員會為履行本條款職責而所需的行政支持服務。

其次，法案明確了多式聯運機構的具體工作目標。法案第5005條（b）款規定國家多式聯運委員會的主旨是：“將在美國和國際范圍內進行一次完整的多式聯運調查和研究。委員會應當確立多式聯運的現狀、存在的問題以及促進多式聯運所需要的資源等。基于這些調查與研究，委員會應當為有助于達成高效的國家多式聯運系統之目的提出政策建議。”為實現上述目標，法案還要求在聯邦交通部內設立由聯邦的高速公路局、航空管理局、海事管理局、鐵路管理局以及運輸管理局等多個交通管理部門共同組成的多式聯運顧問委員會（Intermodal Transportation Advisory Board），由該委員會向聯邦交通部提供改善多式聯運效率的建議。此外，為了進一步明確ISTEA法案中賦予交通部的“協調多式聯運的聯邦政策并制定新的政策以提升美國的多式聯運效率”職責，法案還授權在交通部內設立一個多式聯運辦公室（Office of Intermodalism），以具體承擔上述法定職責，即制定和執行聯邦的多式聯運政策。法案明確該辦公室由交通部部長任命的1名主任領導，并由該辦公室向多式聯運顧問委員會提供管理和文書支持。

二、重視多式聯運的信息搜集和基礎性數據庫建設

在美國的多式聯運立法中非常重視基礎性的交通數據信息系統的建立。交通部多式聯運顧問委員會與多式聯運辦公室等組織機構的一項重要職責就是建立和管理多式聯運的數據信息庫，并負責組織相關問題的研究工作。ISTEA法案明確要求交通部的多式聯運辦公室建立多式聯運數據庫，規定該辦公室應當：“通過運輸統計局擴展、保存和發布多式聯運數據。該部門還應當協調政府和都市規劃組織的數據搜集工作以促進數據庫的發展。這些數據應包括：（1）在相關分類中，通過多式聯運方式運送的人員和物質的數量信息；（2）根據出發地和目的地的相關分類，通過多式聯運運送人員和物質的運輸方式信息；（3）公共或私人投資多式聯運設備和服務的信息。”并且，法案還規定該辦公室還應當確保數據庫的信息能夠有效地向公眾開放。

另外，ISTEA法案中對于多式聯運辦公室搜集相關數據信息給予了較為充分的資金和權限保障。該法案第5005條（h）款規定，聯邦多式聯運委員會“可以直接從任何聯邦部門或機構獲得與履行其在本條款下職責相關的美國信息（除了哪些根聯邦條例需要由這些部門或機構保密的信息）。應委員會的要求，這些部門或機構的負責人應當將這些非保密信息提供給委員會。”法案第5002條（c）款還規定聯邦多式聯運辦公室“在搜集與多式聯運有關數據的過程中，應當向擁有百萬以上人口的都會區政府以及都市規劃組織提供技術支持，以幫助這些政府以及都市規劃組織搜集這些數據。”對于搜集信息和建立數據庫的資金，法案則明確應當在交通部的法定預算資金中予以列支。同時，法案對于地方政府和公共交通機構的多式聯運計劃予以資金支持。法案第5003條規定：“交通部應當向各地政府提供資金以實現國家現代多式聯運現代計劃的目的，這一目的與美國法典第49章第302（e）條所闡述的政策一致。這一現代計劃應當包含搜集多式聯運數據的系統。交通部應當在本條款的范圍內向具有多種地理區域、多樣化交通需求以及多種交通模式或形式的各地政府提供資金。”

三、立法推動多式聯運相關研究工作

與基礎性信息和數據工作相對應的是，法案還列出了八項要求多式聯運委員會應當積極著手進行調查和研究的項目。這些項目囊括了技術手段、標準規范、管理問題等多個層面的問題，具體包括：（1）多式聯運標準：委員會應在國家科學院的協作下調查那些妨害多式聯運適用國際化標準的既有和潛在的特定因素。委員會應當同時對每一環節標準化的潛在利益和比較優勢以及為適用這些標準所必要的投資進行評估。（2）多式聯運對公共基礎工程的影響：委員會應當調查現有的以及規劃的多式聯運交通流量，包括現有或規劃的多式聯運市場規模，以及這些運輸流量對基礎設施的需求有多大。委員會應當對為適用多式聯運而需要興建的基礎設施提出正式的資金需求建議，特別需要考慮那些連接航空站與港口的地面交通設施。（3）高效多式聯運的法律障礙：委員會應當確認影響多式聯運效率的法律障礙。委員會特別需要研究的是，現行的分別運輸管理體系與多式聯運管理體系之間的效率。（4）財政問題：委員會應當對改善多式聯運資金效率的障礙因素進行調查。在進行這些調查時，委員會應當調查以下方面：（A）如何最大效率的使用基金的資源以連接不同運輸模式以及使這些運輸方式之間彼此適應；（B）改進以上領域資金使用效率的創新模式。委員會應當調查公共基金的現有模式、提高聯邦交通信托基金使用限額彈性的意愿，以及擴大私人資金的使用等。（5）新技術：委員會應當研究推動多式聯運發展的新技術，以及將這些新技術具體運用到多式聯運中的相關問題。（6）單證：委員會應當研究來源于多式聯運過程中的單證，并提出使這些單證規范一致、有效率以及簡化的正式建議。（7）研究和發展：委員會應當確定若干與多式聯運相關的領域，這些領域是在根據本條款要求的報告之后仍然需要進一步研究和發展的問題，同時還應提出一個執行這些研究和發展計劃的具體日程。（8）生產效率：委員會應當調查運輸費率、運輸成本以及經濟生產率與多式聯運的關系。

除此之外，法案還在第五章專章規定了推動交通研究項目的法律措施，其中包括了對相關研究計劃給予聯邦資助；推動政府與企業、研究機構以及個人進行研究協作；加強相關教育和培訓；規范交通調查和統計工作等多項內容。法案第5004條對于與多式聯運相關的地面交通，還特別要求交通部應當與國家公共管理學院簽訂協議，以繼續有關提升交通部運輸項目的執行效率、降低費用、提高地面交通相關部門的多樣化協作等方案的研究。并要求交通部應當向國會報告其在后續研究中發現的問題，進而提出政策方面的建議。

四、ISTEA法案對美國多式聯運業發展的影響及其啟示

盡管法案的實施并不順利，其中一些項目和措施并未按照計劃的時間完成，一些美國的研究者也指出法案仍然遺留了一些多式聯運問題尚未解決。例如，缺乏足夠的聯邦資金資助多式聯運交通項目、多式聯運的利益相關者之間缺乏協作、缺乏資源對多式聯運項目進行評估等。但是，ISTEA法案的推出仍然在一定程度上推動了美國多式聯運業務的發展，并為美國地面交通系統的完善奠定了制度基礎。法案實施二十年以來，美國的物流發展水平得到了穩步提高，即便是在2008年經濟危機之后，美國的聯運業務仍然得到了一定程度的增長。根據美國鐵路協會（AAR）的統計，2011年全年美國鐵路聯運總量比上年上升了5.4%，其拖車集裝箱總量就達到了1，190萬箱。因此，ISTEA法案雖然并非盡善盡美，但法案從制度層面確立了多式聯運的政府組織機構，強化了多式聯運信息數據系統以及相關研究工作，從而推動了多式聯運的發展。

具體來說，就我國當前交通管理體制所存在的突出問題而言，ISTEA法案在多式聯運方面的規定值得借鑒之處主要在三個方面：其一，應當加強地面交通系統的綜合性管理。在國家層面設立一個能夠有效協調公路、鐵路、航空、海運、內河水運以及都市公共交通系統的綜合性貨物運輸管理機構非常必要，這不僅是制定和執行多式聯運政策和制度規章的機構保障，也是推動多式聯運標準化和一體化進程的組織手段；其二，應當通過立法規范交通統計信息的搜集、歸類、整理和發布工作。交通統計信息是促進多式聯運效率、提升多式聯運管理水平、推動多式聯運研究工作、科學評價多式聯運交通設施項目的基礎性工作。缺乏立法保障這方面的工作難免在資金、技術手段和權限方面多有障礙，因而有必要通過法律規范明確建立多式聯運交通信息系統的責任與權限，并給予必要的財政保障；其三，應整合政府、企業及其他研究機構的研究資源，形成相互協作、資源共享、切合國家多式聯運公共政策的研究體系，并重點將政府研究資源投入到多式聯運標準化化、多式聯運管理技術等公益性、基礎性研究計劃當中。

[1]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef fieieney Act of 1991，Section 5001.

[2]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5002.

[3]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5002（c）.

[4]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5005（c）.

[5]Katherine Siggerud，Intermodal Transpor tation：DOT Could Take Further Actions to Address Intermodal Bar riers.GAO-07-718.Washington，D.C.：June 20，2007.