農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移對(duì)策

□文/李麗華 朱鳳榮

（石家莊學(xué)院 河北·石家莊）

當(dāng)前，大量農(nóng)民工涌入城市，他們對(duì)推動(dòng)城市的建設(shè)和發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)；但是，其生存狀況卻令人堪憂，諸如農(nóng)民工居住條件簡陋、子女教育條件受限制、缺乏良好的就業(yè)環(huán)境、民主權(quán)利不能得到很好的保障、難以真正融入城市社會(huì)等問題。這些問題深深地困擾著農(nóng)民工，也困擾著政府和社會(huì)有識(shí)之士。而這些問題的真正解決與農(nóng)民工戶籍有著根本的聯(lián)系，戶籍制度問題已成為新時(shí)期城鄉(xiāng)矛盾的集中體現(xiàn)。

一、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的意義

戶籍問題是農(nóng)民工融入城市的重要阻滯因素，農(nóng)民工戶口轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)價(jià)值。

（一）有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。農(nóng)民工戶籍的穩(wěn)定有序轉(zhuǎn)移，一方面吸納了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩解了農(nóng)村人地緊張的突出矛盾，促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置；另一方面越來越多的公民獲得社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，共享改革發(fā)展的成果，增進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)的良性運(yùn)行。

（二）有利于縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)民的人均資源占有量增加，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)模種植，提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)民收入，從而縮小城鄉(xiāng)差距，有利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

（三）有利于緩解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。農(nóng)民工現(xiàn)象的長期存在，導(dǎo)致一些社會(huì)問題的產(chǎn)生，如農(nóng)村的空巢老人、留守兒童、年輕夫妻長期兩地分居等問題，這些社會(huì)問題已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移有利于上述問題的解決，從而緩解社會(huì)矛盾。

二、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的基本原則

（一）根據(jù)各地區(qū)具體情況，遵循漸進(jìn)轉(zhuǎn)移的原則。由于我國城市教育、醫(yī)療、住房等資源配置相對(duì)有限，加之目前我國正處在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)變革的關(guān)鍵時(shí)期，戶籍制度改革又滲透到社會(huì)的方方面面，因此，應(yīng)以社會(huì)穩(wěn)定為改革目標(biāo)。有計(jì)劃、有步驟地區(qū)分不同發(fā)達(dá)程度的城市、不同人群，漸進(jìn)有梯度地進(jìn)行農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移；另外，還要根據(jù)不同發(fā)達(dá)程度城鎮(zhèn)的實(shí)際容納能力和承受能力來確定農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的政策，對(duì)于有穩(wěn)定收入、固定住所、學(xué)歷高的人群優(yōu)先實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)移，這樣可以實(shí)現(xiàn)人口遷移的科學(xué)化、合理化和規(guī)范化。

（二）堅(jiān)持以人為本，尊重自愿原則。在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移、退地等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)充分尊重群眾意愿，在自愿的基礎(chǔ)上依法辦理，這既防止因農(nóng)民工在城鎮(zhèn)根基不牢的情況下，宅基地和承包地退出損害農(nóng)民利益，出現(xiàn)農(nóng)民流離失所的狀況，又有效防止在宅基地和承包地退出后，在城鎮(zhèn)無穩(wěn)定職業(yè)、無固定合法住所，從而出現(xiàn)“城市貧民窟”的現(xiàn)象。

（三）堅(jiān)持公平正義原則。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平正義。由于城鄉(xiāng)戶籍“二元”結(jié)構(gòu)的制約，本來收入并不高的農(nóng)民工，不得不支付大量隱性成本，比如每年往返老家的交通費(fèi)、房租費(fèi)等。我國傳統(tǒng)的戶籍制度使得農(nóng)村人口在公民權(quán)利行使方面實(shí)際上處于弱勢與虛置狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民社會(huì)待遇不對(duì)等，農(nóng)民工自然不可能產(chǎn)生什么歸屬感。美國政治學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯在其名著《正義論》中曾指出，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不追求正義，就必須加以改造或者廢除。因此，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移應(yīng)在社會(huì)公正的價(jià)值目標(biāo)下，充分尊重個(gè)人權(quán)利，實(shí)現(xiàn)每個(gè)人發(fā)展的機(jī)會(huì)均等。

三、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移對(duì)策探討

農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，政府應(yīng)在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中、轉(zhuǎn)移后不同階段采取相關(guān)對(duì)策。

（一）戶籍轉(zhuǎn)移前農(nóng)民工狀況的核查。政府應(yīng)通過實(shí)地走訪、問卷調(diào)查等方式，掌握農(nóng)民工的基本狀況，如戶籍轉(zhuǎn)移的意愿、工作狀況、收入狀況、居住狀況、戶籍對(duì)農(nóng)民工的制約、希望政府提供的服務(wù)等等。在對(duì)農(nóng)民工基本狀況廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，了解農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的意愿，對(duì)愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工根據(jù)其工作年限、工作及收入狀況、有無合法固定住所等來確定農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的先后順序。如石家莊市對(duì)于優(yōu)秀農(nóng)民工，可不受“有無合法固定住所”的限制，允許本人及其配偶和未成年子女在該市落戶。優(yōu)秀農(nóng)民工是指：具有市級(jí)以上勞動(dòng)模范稱號(hào)、在系統(tǒng)內(nèi)連續(xù)3年被評(píng)為年度先進(jìn)工作者、為石家莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)并得到市級(jí)以上政府表彰的或具有國家承認(rèn)的高級(jí)技工、技師資格的農(nóng)民工。事實(shí)上，有相當(dāng)一部分農(nóng)民是非常理性的，尤其是大中城市周邊郊縣的農(nóng)民，考慮到就業(yè)、住房及生活成本問題、對(duì)家鄉(xiāng)土地增值的預(yù)期、城市公共政策的保障以及自身生存退路等問題，他們沒有將戶籍轉(zhuǎn)移到城市，存在事實(shí)上的人戶分離，并未徹底移居城市。

（二）戶籍轉(zhuǎn)移中改革成本的分擔(dān)。由于我國實(shí)行城鄉(xiāng)分隔的社會(huì)管理體制，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平等方面存在較大差別，如根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的人均保費(fèi)分別為3，476元和920元，而農(nóng)村試點(diǎn)地區(qū)居民的這兩項(xiàng)保費(fèi)是66元和30～50元。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移所帶來的資金缺口如何解決，為此應(yīng)積極探索農(nóng)民工市民化過程中中央政府、農(nóng)民工輸入地（城市）、來源地（鄉(xiāng)村）、企業(yè)和農(nóng)民工自身五個(gè)主體的成本分擔(dān)機(jī)制。從國家角度講，應(yīng)加大農(nóng)民工子女教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)幫助以及住房保障等方面的財(cái)政補(bǔ)貼與支出。并且要以常住人口而不是以戶籍人口作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，完善相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。從“誰受益、誰承擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，基于城市公共服務(wù)均等化發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的考量，政府特別是流入地政府在成本分擔(dān)中應(yīng)扮演最重要的角色。城市為居民包括新增城市人口提供基本的公共資源，如基本的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本住房等基本社會(huì)資源，而對(duì)于優(yōu)質(zhì)公共資源如更高的養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)則由個(gè)人進(jìn)行商業(yè)支付。此外，對(duì)于農(nóng)民流出地來講，土地的收益仍歸流出地所有，同時(shí)對(duì)流入地來說又有失公平。因此，既可通過二者之間的土地置換，也可以由農(nóng)民流出地支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆椒▉韰f(xié)調(diào)農(nóng)民流出地和農(nóng)民工輸入地之間的利益關(guān)系，化解二者之間的矛盾。

（三）政府要著力思考和解決戶籍轉(zhuǎn)移后公共服務(wù)的跟進(jìn)、城市管理的完善等多方面問題

1、積極探索農(nóng)民進(jìn)城后，自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等相關(guān)政策。對(duì)于有穩(wěn)定就業(yè)崗位、穩(wěn)定收入和固定居所的農(nóng)民，在其自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)其退出宅基地和承包地，為了解決進(jìn)城農(nóng)民初期可能面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)其退出的宅基地和承包地給予一定補(bǔ)償?shù)目紤]，可使進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)擁有退出土地10年或更長時(shí)間的土地收益。對(duì)于那些沒有穩(wěn)定就業(yè)崗位和穩(wěn)定收入來源的進(jìn)城落戶農(nóng)民，又不愿退出土地承包的，應(yīng)嚴(yán)厲禁止強(qiáng)迫他們退出其所承包的土地和宅基地。針對(duì)這部分土地資源，可采用土地出租或有條件轉(zhuǎn)讓的方式，實(shí)現(xiàn)土地一定程度的規(guī)模經(jīng)營，提供農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，這樣，既使進(jìn)城農(nóng)民得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，又防止土地資源的閑置和非法改變用途。

2、大力增加公共資源配置，加大公共服務(wù)。農(nóng)民工大量涌入城市給城市管理帶來就業(yè)、教育、住房、能源、交通、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利等各方面的壓力，這就要求城市增加公共資源配置，加大公共服務(wù)。具體為：第一，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其要解決好交通、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、供電與供水等基礎(chǔ)設(shè)施；第二，要發(fā)展和完善教育、文化、衛(wèi)生、公共娛樂等社會(huì)性公共服務(wù)設(shè)施；第三，要完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民工在就業(yè)、社會(huì)保障、就醫(yī)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

另外，在城市公共資源供給方面，政府是主導(dǎo)，但可吸引民間資本的進(jìn)入，建立政府供給為主導(dǎo)、民間力量供給為輔的格局，從而緩解城市人口增加與城市公共資源供給不足之間的矛盾。

3、創(chuàng)新城市社會(huì)管理方式、方法。隨著人口流動(dòng)和城市化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，給城市社會(huì)管理帶來諸多挑戰(zhàn)。如調(diào)解外來人口與本地人的矛盾，為新增城市人口提供有效的公共服務(wù)，使新增城市人口積極有序地參與城市社會(huì)管理，這就要求創(chuàng)新城市社會(huì)管理方式方法，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)組織作用充分發(fā)揮、公眾積極參與的格局。第一，政府要廣泛地宣傳并有效地教育農(nóng)民工和廣大城鎮(zhèn)居民“人人平等”的觀念，使農(nóng)民工深刻認(rèn)識(shí)到自己天生具有的尊嚴(yán)和擁有的平等權(quán)利，也使城鎮(zhèn)居民以尊重的心理、平等的心態(tài)接納和對(duì)待農(nóng)民工，根除對(duì)農(nóng)民工的歧視，更要消除對(duì)農(nóng)民工的排斥；第二，政府應(yīng)出臺(tái)提高農(nóng)民工文化素養(yǎng)的相關(guān)制度，提高農(nóng)民工的文化素養(yǎng)，使其更快地融入城市。這就要求：應(yīng)將提高農(nóng)民工文化素養(yǎng)相關(guān)計(jì)劃納入城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，并成立專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)文化；第三，政府要充分發(fā)揮居委會(huì)作用，廣泛建立社區(qū)服務(wù)中心，為社會(huì)居民提供便民利民服務(wù)，協(xié)調(diào)新增城市人口與原住民的人際關(guān)系，從而起到社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。

農(nóng)民工這一龐大的社會(huì)群體，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)民工問題，從長遠(yuǎn)來看，不僅是農(nóng)民工個(gè)人的問題，更是關(guān)系到社會(huì)公平、正義，關(guān)系到如何讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及農(nóng)民工，關(guān)系到如何解決城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)格局等重大社會(huì)問題。而這些問題又集中體現(xiàn)在農(nóng)民工的戶籍問題上，因而研究農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對(duì)策，對(duì)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前的農(nóng)民工問題有著十分重要的意義。當(dāng)然，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移只是解決農(nóng)民工問題的重要一環(huán)，還需要政府制定系統(tǒng)的政策和措施，使得農(nóng)民工能夠真正融入城市。總之，當(dāng)前研究農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對(duì)策，意義重大，必將有利于社會(huì)矛盾的解決和整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

[1]長子中.農(nóng)民工戶籍問題研究.北方經(jīng)濟(jì)，2010.11.

[2]重慶市人民政府關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民工戶籍制度改革的通知.重慶市人民政府公告.2012.2.