構建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是政府履行行政職能的物質(zhì)基礎，在我國公共服務體系中發(fā)揮著重要作用，直接或間接地影響到社會公眾的切身利益。經(jīng)過多年的建設與積累，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)已達到相當大的規(guī)模。如何讓如此龐大的資產(chǎn)在社會公共服務中產(chǎn)生出應有的效率，是我們國資管理者應思考的問題。長期以來，舊有觀念形成的“看堆記賬”、“為管理而管理”、“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”的管理模式，左右著我們的思維和行為。致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高，資產(chǎn)流失等現(xiàn)象仍很嚴重。要改變目前的現(xiàn)狀必須構建出適應社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在管理中存在的主要問題

（一）管理觀念有偏差

長期以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在一定程度上存在著管理觀念上的偏差，那就是“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”、“為管理而管理”。沒有認識到資產(chǎn)管理是資金管理的延續(xù)，加強資產(chǎn)管理，實質(zhì)上就是加強財政性資金管理的延伸。沒有將資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理很好的結合起來。由于行政事業(yè)單位的公益性，他的資產(chǎn)形成的資金渠道主要是財政預算安排。所以財政部3 5、3 6號令明確指出：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應當遵循資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理、實物管理相結合的原則。但實際情況卻是管錢的不管資產(chǎn)，管資產(chǎn)的不管錢，兩者不能很好地結合，導致資產(chǎn)配置在一定程度上存在盲目性和隨意性。配置資產(chǎn)時不考慮原有資產(chǎn)的存量和狀況，不能實現(xiàn)存量資產(chǎn)的共享、調(diào)劑，造成資產(chǎn)的重復購置，有限的財政資金沒有得到有效的利用，造成各單位嚴重的苦樂不均的現(xiàn)象。

（二）資產(chǎn)閑置浪費，利用率低

有些單位為追求好、新、特，在資產(chǎn)購置時存在盲目性，使得一些資產(chǎn)處于閑置、半閑置狀態(tài)。在使用過程中由于缺乏規(guī)范管理，調(diào)劑手段不健全，使得有需要的單位在現(xiàn)有的存量資產(chǎn)中得不到配置，又重復購置。一方面造成了資產(chǎn)利用率低、閑置率高等人為浪費現(xiàn)象，另一方面浪費了財政資金。有的單位公房閑置或出租、公車私用，有的設備每年只使用數(shù)小時，多年閑置，缺乏保養(yǎng)，損壞嚴重，最后只能報廢處理。

（三）管理不善，資產(chǎn)流失嚴重

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理流失問題主要有以下幾種情況：“非轉(zhuǎn)經(jīng)”所導致的資產(chǎn)流失：因流動資產(chǎn)管理不善，引發(fā)的資產(chǎn)流失：資產(chǎn)處置不規(guī)范，導致的資產(chǎn)流失；無形資產(chǎn)的流失：賬外資產(chǎn)方面的資產(chǎn)流失等。

l.“非轉(zhuǎn)經(jīng)”是資產(chǎn)流失的最為嚴重的一個渠道。許多單位沒有按國家規(guī)定辦理國有資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”審批手續(xù)，沒有對資產(chǎn)進行評估。有的單位從個人角度出發(fā)，與合作單位簽訂不平等協(xié)議，未明確雙方應承擔的義務和責任，缺少法律效力，損害國家利益。有的出租協(xié)議簽訂時間過長，長達十幾年，在地產(chǎn)價格上漲時，出租價格不能上漲，導致國有資產(chǎn)流失。有的利用國有資產(chǎn)投資辦企業(yè)，將本該事業(yè)單位承辦的業(yè)務交由該企業(yè)辦理，不收取投資收益，使該企業(yè)成為本單位的福利基地、“小金庫”。

2.因流動資產(chǎn)管理不善，引發(fā)的資產(chǎn)流失：單位的存貨和流動資金等構成的流動資產(chǎn)，由于管理上存在漏洞，催要不及時，大量的逾期借款未能收回，形成呆賬、壞賬。

3.無形資產(chǎn)的流失：大多數(shù)單位沒有對所擁有的名譽、商譽、知識產(chǎn)權、科研成果等進行評估、入賬處理，低價使用或無償使用的現(xiàn)象時有發(fā)生。如有的學校與自然人合作辦學，對方看中就是學校的名譽，而學校不將其名譽評估作為合作資產(chǎn)，造成無形資產(chǎn)的流失。

4.資產(chǎn)處置不規(guī)范，導致的資產(chǎn)流失：在資產(chǎn)處置過程中不按國家國有資產(chǎn)管理規(guī)定，把占有使用的資產(chǎn)隨意變賣、處置，收入不但不記賬，還用于福利支出，造成資產(chǎn)的流失。

（四）制度缺失，管理行為不規(guī)范

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理是依靠一系列管理制度實現(xiàn)的，它解決的是“怎樣管”的問題。管理制度的缺乏和滯后是造成資產(chǎn)管理現(xiàn)存諸多問題的主要原因。如在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)上，資金管理處室和資產(chǎn)管理處室沒有很好的銜接，沒有規(guī)定必要的審批控制，造成有的單位超標準購置資產(chǎn)、重復購置資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生：在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，缺乏提高資產(chǎn)使用率的調(diào)劑辦法和有效的監(jiān)督機制，對“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)管理不夠嚴格，造成“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)產(chǎn)生的收益滯留在財政體系之外；有的單位內(nèi)部資產(chǎn)管理制度不完善，資產(chǎn)管理意識淡薄，重預算輕資產(chǎn)、重購置輕管理，沒有建立健全資產(chǎn)購置、驗收、保管、使用等管理制度和實物資產(chǎn)定期清查制度，也沒有實行資產(chǎn)管理責任制，對本單位資產(chǎn)不能善加維護和有效利用，人員調(diào)動，不辦理交接手續(xù)。這些問題的產(chǎn)生主要是缺乏管理制度或制度落后。

（五）管理手段不科學，管理效率低下

長期以來，行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理上采取的是手工或半手工的操作方式，管理手段落后、工作量繁重，對賬困難，差錯率高。資產(chǎn)監(jiān)管部門即財政部門也由于缺乏現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術手段的支持，不能全面、詳細掌握各單位的資產(chǎn)情況，因而無法為預算資金分配和資產(chǎn)調(diào)劑——共享提供及時、全面和準確的參考信息。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的這些問題，降低了資產(chǎn)的利用效率，提高了事業(yè)的運行成本，影響了各單位公共、公益服務職能的履行。要解決這些問題改變原有的管理現(xiàn)狀，必須構建出適應社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式

針對目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，結合國內(nèi)一些地方政府已取得的先進經(jīng)驗，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式，應在借鑒吸收先進經(jīng)驗的基礎上，結合本地實際，堅持資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理相結合的原則，以管理方式集約化、、理流程規(guī)范化、管理手段信息化、管理規(guī)則法制化為目標，建立起以財政部門為主導的新型管理模式。

（一）財政部門為主導的管理模式

財政部《行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。各級財政部門是政府負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行綜合管理。這段話的意思可以理解為：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的終極所有權屬于國家，但各級財政是本級政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的最高管理部門，代表政府行使所有者的權利。因此，財政部門要在職責范圍內(nèi)正確、充分的行使所有者的權利，將國有資產(chǎn)管理活動推到管理方式集中化、管理流程規(guī)范化、管理手段信息化、管理規(guī)則法制化集約化的軌道上來。

（二）集約化的管理方式

產(chǎn)權集中管理，收益專戶管理，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)統(tǒng)一運營，是各地改革可借鑒的經(jīng)驗。產(chǎn)權集中管理，就是將行政事業(yè)單位房屋、土地等產(chǎn)權，即《房屋所有權證》、《國有土地使用證》和寫出情況說明的無證地產(chǎn)（以下簡稱“兩證\"），全部移交給政府授權的專門部門集中管理，并由該部門登記造冊。“兩證”集中統(tǒng)一管理后，各單位不能隨意利用實物資產(chǎn)辦經(jīng)濟實體或進行對外投資、擔保等活動，行政事業(yè)單位房屋和土地的出租出借也由該部門統(tǒng)一管理，使用單位不得擅自將其占有、使用的房屋、土地出租、出借給其他單位或個人。該部門監(jiān)督行政事業(yè)單位對房屋、土地進行合理、有效的維護。建立房屋、土地資產(chǎn)的統(tǒng)計、績效評價管理系統(tǒng)，為政府決策提供依據(jù)。

該部門對集中管理的土地、房屋在調(diào)查核實的前提下提出整合意見，經(jīng)政府批準后，進行整合。比如，在辦公場所的使用上，在保障辦公需要的條件下，由該部門進行合理配置，各使用單位向其租用，租金由財政統(tǒng)一安排并從各單位經(jīng)費中統(tǒng)一扣除。此項工作可分部門、分步驟實施。對閑置出來的辦公用房和土地資源本著公開透明的原則，通過掛牌競價方式。進行變現(xiàn)或租賃，收入存入財政專戶。

該部門對集中管理的無證地產(chǎn)，在現(xiàn)行政策允許情況下，拿出辦理產(chǎn)權證的意見，經(jīng)政府協(xié)調(diào)批準后辦理產(chǎn)權證，為政府投融資提供一條渠道。

（三）規(guī)范化的管理流程

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體現(xiàn)在三個環(huán)節(jié)上，一是入口（購置），二是使用，三是出口（處置）。在購置環(huán)節(jié)，要建立科學合理的資產(chǎn)購置預算制度。首先研究確定與各單位承擔職責相匹配的資產(chǎn)配置標準。然后根據(jù)配置標準并結合單位存量資產(chǎn)情況審批資金。具體流欄應是：申請后，由資產(chǎn)管理處首先對該單位的存量資產(chǎn)現(xiàn)狀進行審核，然后考慮能否從全市現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑解決，再根據(jù)配置標準簽署意見。資金管理處室從資金角度進行審核并簽署意見。最后由領導審批。這樣可以實現(xiàn)資產(chǎn)均等化、合理配置的目標；在使用環(huán)節(jié)上，建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度、責任制度、內(nèi)部工作流程，規(guī)范資產(chǎn)購置、驗收、保管、使用等備環(huán)節(jié)的管理，改變“重購置、輕管理”的現(xiàn)狀，做到家底清楚，賬、卡、實相符。

在未將房屋、土地等資產(chǎn)集中管理前，對各單位發(fā)生的“非經(jīng)營性資產(chǎn)\"轉(zhuǎn)經(jīng)營性.資產(chǎn)嚴格審批統(tǒng)一制定合同文本，必須到產(chǎn)權交易市場公開公布信息，公開詢價，規(guī)定最長租期，租金繳庫時間。對轉(zhuǎn)經(jīng)營資產(chǎn)建立電子賬簿、追終問效、年年檢查制度：在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)上，實行陽光操作。行政事業(yè)單位在出售國有資產(chǎn)時，都要進入產(chǎn)權交易市場采取公開、公平競爭的辦法交易。對預批準報廢的資產(chǎn)交給產(chǎn)權交易市場清收、統(tǒng)一公開處置。對未清收的不辦理報廢審批手續(xù)，防止資產(chǎn)占有單位將盤虧資產(chǎn)按報廢資產(chǎn)上報，逃脫責任。提高固定資產(chǎn)殘值變現(xiàn)的收益率，鏟除滋生“小金庫”的土壤。

（四）信息化的管理手段

建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，是加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、創(chuàng)新管理模式的基礎。建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，可以實現(xiàn)對資產(chǎn)從入口（購置）到使用再到出口（處置）三個環(huán)節(jié)的動態(tài)管理，便于財政部門、主管部門、及時、全面的掌握各單位資產(chǎn)總量、分布、結構、狀態(tài).擗免前清后亂，為資產(chǎn)管理和預算管理的結合提供更多的信息支持，為資源整合，實現(xiàn)資產(chǎn)共存、共用和優(yōu)化配置創(chuàng)造條件。目前各地正按照財政部的要求開展資產(chǎn)信息化管理的前期工作——資產(chǎn)信息錄入。資產(chǎn)信息錄入基本完成，從錄入結果看，各單位只是將賬本上的數(shù)據(jù)移到系統(tǒng)中，很多已使用的資產(chǎn)還滯留在賬外，如：土地、房屋、接受捐贈的資產(chǎn)。還有出租、出借、對外投資很少有體現(xiàn)的。如不把各單位占有使用資產(chǎn)的真實情況在系統(tǒng)中反映出來，就不能達到資產(chǎn)信息化管理的最終目的。為此，應逐個部門、逐個單位的核實，完善資產(chǎn)信息化管理的基礎數(shù)據(jù)。然后借助信息化管理平臺，為預算管理、政府采購、提供翔實的信息，提高資產(chǎn)管理效率。

（五）法制化的管理規(guī)則

法制化是市場經(jīng)濟的基本特征，是資產(chǎn)管理的必然趨勢。構建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式必須在法律、法規(guī)框架下完成。因此，應依據(jù)《行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，在行政、事業(yè)單位產(chǎn)權集中管理、資產(chǎn)購置、資產(chǎn)出租出借、投資、擔保、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)收益、監(jiān)督考核等方面研究出臺具有標準性、規(guī)范性、可操作性的配套制度，形成以《行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》為主線的資產(chǎn)管理制度體系，推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式的盡快建立。