政府投資項目控制超投資的幾點建議

朱賽花

(悉地國際設計顧問(深圳)有限公司，廣東 深圳 518048)

項目建議書的投資匡算、可研報告的投資估算、初步設計總概算、計劃總投資、項目預算等是政府投資項目實施中各階段的投資控制目標。匡算控制估算、估算控制概算、概算控制預算是政府投資項目投資控制的基本原則。但現今，在各地區工程實踐過程中往往存在著概算超可研(估算)批復、預算超概算批復、決算超概算批復的現象。

1 政府投資項目投資估算中存在的問題

表1為某市某大學項目從立項到概算批復這一過程中項目的規模、總投資、單位造價及在校生人數等數據分析表。

表1 數據分析表

從表1可以看出概算批復超了可研批復。

至此，我們可以將此案例從項目立項至今所表現的突出問題歸納總結，主要有以下幾點:1)方案選擇時，項目各參與方關注的是方案設計，對方案造價關注度不夠。各參與單位把焦點集中在設計方案、工期等方面，而前期造價控制(或投資限額)方面卻沒有得到過多關注。如果在當時方案選擇和優化的時候就對造價嚴格控制和把關，那后期投資控制的難度會小很多，超投資的風險和概率也會相對要小一些。2)該項目由于建設過程中時間緊、任務重，部分建設流程沒有嚴格遵照政府投資項目的基本流程，也對后期投資控制帶來困難。政府項目一般是要求在可研批復結束之后，設計院才能根據批復投資、規模等其他條件進行并完成初步設計。沒有相關批復，就已完成初步設計或施工圖設計，這種情形下來談造價控制也只能是紙上談兵。3)方案確定后，批復投資增加，會對各參與方或其他建設項目帶來錯誤導向。該項目在最終可研批復和概算批復時，總投資和單方造價比之前批復均有所突破。出現這種情況的原因可能是發改委考慮了該項目的特殊性、重要性，在后期的批復中參照實際情況增加了一些投資。這樣的結果對該項目的后期建設無疑是雪中送炭，對加快該項目的建設也能起到關鍵作用，但同時也會起到一些負面影響:就是在發改委的投資批復中，后期投資批復是有可能超出前期投資批復的。讓部分建設項目的工作重心偏向追加投資，而不是選擇一個更加合理、可行的設計方案。4)該項目還是存在緩建(甩項)情況。這在一定程度上緩解了當時超投資情況，但治標不治本，緩建工程的投資落實情況仍然會對后期建設工作帶來壓力。5)給工務署施工階段造價控制帶來困難。6)建設過程中，該項目施工圖預算超出概算批復，出現超投資的預警。

2 控制超投資的建議

要從根本上解決項目超概算的問題，應從項目的可行性研究開始，就嚴格按照基本建設程序操作，具體建議如下:

1)增加方案設計經濟審批環節。按照規定，政府投資項目可行性研究報告審批通過后，即可依照批準的可行性研究報告的要求進行初步設計和編制項目總概算。建設單位依照投資計劃、經批準的初步設計及項目總概算即可進行施工圖設計并編制項目預算。作為項目實施階段的第一步及決定項目建設投資的關鍵環節，目前的方案設計審查更多地是從建設規模、規范滿足等方面進行技術把關，而方案設計的經濟性沒有納入政府投資項目管理的審批環節，這直接導致使用單位在選擇設計方案時不重視設計方案的經濟性，使項目在實施的初期就出現投資失控的狀態，從而給后續項目建設帶來一系列問題。鑒于此，建議政府項目流程中增設方案設計經濟審批環節，并從以下幾個方面對設計方案的經濟性進行審查:a.方案估算應滿足有關部門關于方案階段估算編制深度的要求;b.方案估算應如實客觀反映設計方案，即方案估算須與設計方案相匹配;c.方案估算是否控制在可研批復項目估算內;d.未能對前期可行性研究批復的項目估算進行有效落實的設計方案且不能給予合理解釋的，該設計方案應予以否決，從而為后續項目建設有序管理提供條件。

2)方案設計有效落實可研批復投資。為有效落實市計劃主管部門的可行性研究批復投資，使用單位可以考慮采用經濟和技術分別評審的方式，即在方案招標階段，先組織設計方案的經濟評審，經濟評審專家主要從估算文件是否滿足規定的深度要求及方案估算與投標方案的匹配兩方面進行評定，對于超過可研批復項目估算的投標方案應予否決;通過經濟評審的投標方案才能進行下階段的技術評審環節，進而保證中標設計方案在經濟和技術兩方面均滿足要求。此外，也可考慮將方案招標環節提前至可行性研究開展之前，通過現在通常的評標方式確定中標方案后，使用單位依據明確的中標方案進行可行性研究并編制可行性研究報告送計劃主管部門審批。以上兩種方式均可實現中標方案在經濟和技術兩方面均滿足要求。

3)嚴格遵守項目建設基本程序。健全政府投資項目管理流程，建立統一的政府投資項目建設信息管理平臺，使項目建設全過程審批流程均在同一平臺上進行審批流轉，同時按照管理流程的規定設置審批節點，并落實責任人，只有按流程規定完成審批節點前應完成的事項，審批節點才能被確認通過，若確有特殊情況無法按要求完成審批節點前應完成事項，審批節點確認通過時須注明原因和理由，以便為項目完工后進行后評估時提供信息，為提高政府投資項目管理水平提供支持。項目建設信息管理平臺能夠及時監管項目的實施情況，跟蹤檢查項目目標的落實情況，為政府監管部門對項目進展情況進行監督檢查，并進行及時有效的糾偏帶來便利。

4)加強過程跟蹤及交付核查。為確保實際交付的建設項目與項目立項時所確立的各項目標及使用功能相符，建議:a.在初步設計審查階段，加強初步設計在項目前期所確立的各項目標的落實情況審查，確保初步設計完全實現項目目標及各項使用功能;b.在施工圖設計審查階段，除現有的強條審查內容外，還應在施工圖設計是否完整反映初步設計方面予以關注，杜絕建設單位(或使用單位)在項目實施過程中擅自取消或暫緩單位(單項)工程的建設，如確需取消或暫緩的項目，應報市計劃管理部門，并相應扣減投資或暫緩該部分資金的投入;c.施工圖設計審查階段還應對施工圖設計對批復投資的落實情況進行審查，建立限額設計的技術指導，有效引導施工圖設計工作在批復的初步設計和項目總概算框架內進行;d.加強項目交驗階段的項目使用功能的交付核查，確保項目實際交付的內容及使用功能與批準的項目建議書中確定的項目內容及使用功能一致，杜絕交付與目標“貨不對板”的現象。

5)建立政府投資項目造價數據信息平臺。政府投資項目各參與方及各監管部門所掌握的項目造價數據信息均比較孤立，缺少關聯，建議政府可以自行或與企業合作等方式，建立以項目為維度的造價數據信息處理及共享平臺，整合政府投資項目各參與單位及監管單位的有效造價數據資源，通過建立統一標準，對各類造價數據進行歸類、管理，形成政府投資項目建設造價數據信息庫，為政府項目投資決策提供強準確的數據支持。