高速公路建設征地拆遷與地方協調管理之思考

成兵兵

(山西省公路局呂梁分局，山西 離石 033000)

當前，隨著改革開放不斷深入和經濟社會快速發展，國家公共基礎設施建設和城市化城鎮化開發迅猛膨脹，用地緊張局面愈發凸顯，社情民意發生著重大變化，各類工程建設項目引發的地方問題越來越復雜突出，成為直接制約工程能否按計劃完成的關鍵因素和衡量工程建設是否利國益民的重要指標。

在高速公路建設程序和環節中，征地拆遷和地方協調是一項基礎性、保障性工作。征地、拆遷、安置、補償，涉及到被遷占群眾的根本利益，是被遷占群眾最關心、最實際、最容易引發各種矛盾焦點的問題;征遷進度快慢、路地關系緊張還是和諧，直接影響著工程建設進度。因此，能不能審時度勢積極地創新協調理念和模式，能不能因時制宜靈活地制定協調措施和辦法，嚴峻考驗著地方協調工作參與人員的能力和智慧。在協調解決地方干擾問題時，是雷厲風行還是和風細雨，是分輕重緩急重點突破還是事無先后全面開花，是因循守舊還是破舊立新，是嚴格依法遵規還是兼顧人情事理。“慎重則必成，輕發則多敗”。項目開工之初和施工期間，在工作宗旨綱領、指導思想、方式方法等諸多方面必須謹慎持重。結合筆者自身工作經驗和體會，就高速公路建設項目地方協調問題的形成原因和管理措施試著進行一些探討。

1 問題形成的原因

1)施工圖紙設計缺乏嚴謹。工程設計階段看似屬于工程建設部分，與政府部門無關，實則在工程開工后經常出現勘界不清、征地難度較大等問題，致使設計缺乏一定的可行性、嚴謹性。在施工圖設計階段應積極與相關部門協調溝通，對路線所經區域的地質、水文和沿線的風土人情應有足夠充分的了解，在此基礎上，征求地方部門對路線方案的意見，應盡量避免后期在工程建設期間出現的矛盾和糾紛。

2)地方協調管理體制滯后。省市重點建設項目往往采取這樣一種地方協調體系模式，即逐級臨時成立由一名政府主要分管領導掛帥、相關職能部門負責人參與的地方協調領導組，具體工作由若干離退休老黨員干部負責落實。這種協調工作機制，由于管理人員臨時拼湊、大部分存在兼職情況且數量嚴重不足，協調工作經費車輛缺乏、辦公場所簡陋、沒有明確的行政職責規范和工作制度等原因，存在協調力度弱、制約效果差、宣傳不到位、配合不積極、地方保護重等弊病，在具體處理施工干擾糾紛時不能積極地發揮地方協調領導組應當承擔和具有的主體地位及首創精神，不能及時制止沖突和妥善化解矛盾，處理方法粗糙簡單，草率的要求“砸票子”，經常會造成項目單位經濟損失、工程延期、路地關系緊張等情況發生。

3)基層協調人員見利忘法。在高速公路建設地方協調管理工作中，鄉鎮政府和村支兩委組成基層協調機構，是項目征地拆遷的具體實施者和前線指揮者，同時還是征地拆遷補償款的最終支配者和受益者。由于一些黨員干部廉潔從政的自覺性和堅定性不強，肆意調整補償標準，冒險擠占、截留、克扣、挪用或隨意分配征地拆遷補償資金，使被征遷群眾的合法利益受損，群眾抵觸對立情緒激烈，使高速項目建設不能被沿線群眾理解和支持。個別鄉鎮和村委黨員領導干部“以貪為榮，以廉為恥”，為謀取一己私利，知法犯法，監守自盜，利用職權變相設置各種障礙、制造各種困難，煽動和慫恿無知、別有用心的群眾以及社會閑散“地痞”尋釁滋事，動輒阻工，往往還假意扮演充當著“和事佬”的角色。在項目建設全過程，經常性出現施工材料強買強賣、分項工程強包強攬、工程機械強租強雇，以及敲詐勒索和吃拿卡要等行為，出現橋梁梁板、墩柱灌注樁施工時造成混凝土凝結及罐車硬化、墩柱報廢等嚴重經濟損失和事故。

4)地方認識程度和配合力度不夠。基層個別地方協調工作同志思想觀念落后陳舊，廉潔自律意識和防腐拒變能力不強，認為高速項目是“唐僧肉”、施工單位是“取款機”，以為可以予求予取，因此在其進場后便上下其手，當成其“發家致富”的一條捷徑。再者，基層協調人員大多數有其本職工作，臨時受命兼職協調工作，因履職考評、獎懲等公務政治生活中的各項事宜與臨時性協調工作未能有效銜接掛鉤，往往更看重本職，而忽視看輕協調工作。以筆者工作經歷來看，地方政府有時在搞一些“假大空”的形象工程、政績工程時，動輒向施工單位攤派數萬數十萬，給施工單位造成了較大的額外經濟負擔。地方個別職能部門徇私枉法，揮舞著權力大棒，對項目建設不但不積極配合，反而巧立名目、百般刁難，提高要求，使工程施工舉步維艱。例如國土局的土地勘界費，標準不一、取費混亂;施工火工品申請、施工需封閉地方通道時推諉拖延等情況。

5)征地拆遷標準不統一。征地拆遷補償政策和補償標準是項目征地拆遷的核心依據，是征地拆遷能否在全線范圍內順利、有序、平穩推進的前提和基礎。根據《山西省人民政府關于公布實施全省征地統一年產值標準的通知》(晉政發［2009］38號)文件規定，公路部門征地拆遷補償為耕地年產值的16倍，而鐵路、民航等部門為耕地產值的30倍。近些年，國家在基礎設施建設上投入巨大，群眾對征地拆遷情況較為熟悉。同一市域相鄰縣域或同一縣域相鄰地段有時由于建設項目不同、地類不同、城市規劃設置不同、區域經濟社會發展水平不同、縣情村情不同等原因造成同一建設項目補償標準不統一;各縣(區)在市政府制定印發的補償標準基礎上因地制宜制定不同的補償標準，造成同一建設項目出現多樣補償標準。而地方政府和協調機構對政策的宣傳解釋工作做得不扎實，被征地群眾對此難以理解，致使項目建設難以開展。

2 建議管理措施

1)健全機構設置。a.一個項目的建設工期往往長達兩三年乃至更久，征地拆遷涉及社會和諧穩定、工程順利建設等方方面面，不能一蹴而就，在建設期間更是會隨時不斷產生各類路地糾紛矛盾。因此，項目能否按期順利建成離不開地方市縣(區)和鄉鎮三級政府的大力支持，要做好打一場攻堅戰、持久戰的準備。從筆者在臨縣至離石高速公路的從業經歷和經驗來講，為確保項目征地拆遷工作順利實施，呂梁市政府迅速組織成立了西縱高速公路呂梁段協調領導組和相關工作機構，并由市長親自掛帥，分管副市長和市長助理直接領導，市監察、國土、公安、財政、林業、煤炭、發改、水利、新聞、電力、交通、移動、聯通等各有關部門領導參與，沿線的臨縣、方山、離石、柳林等四縣(區)和所涉相關鄉鎮也分別按照“屬地管理”的原則，迅速成立了領導小組和工作機構。各方在市政府的協調指導下，形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓，一級抓一級、層層抓落實的工作機制，為征地拆遷工作提供了組織保障。b.充分發揮各相關部門的工作職能，特別是要以各級國土部門或縣(區)協調領導組為項目永久征用土地的負責主體，密切項目業主單位與各市縣(區)及國土局的聯系，做好征地拆遷補償標準的協商制定和地表附著物、建筑物及構造物的現場調查登記等前期各項準備工作，保障項目征地按期完成，特別是控制性工程先行占地要迅速協調落實。依照市政府文件確定的補償標準和與各縣(區)政府及協調領導組協商制定的補償方案，實行統征包干，由國土部門或縣(區)協調領導組直接負責，簡化補償工作程序，中間不再多設環節，形成清晰的責、權、利工作體系，方便責任追究。c.由市(縣)人大代表、村民代表、地方新聞廣電機構以及項目業主單位共同組成征地拆遷補償監督機構，全過程嚴格監督和規范征地補償資金的使用和分配。地方人民政府是國家權力機關的執行機關，是國家行政機關，負責管理各自行政區域內的一切行政事務。因此，征地拆遷協議由高速建管處與市政府簽訂總補償合同，市政府與縣政府簽訂分包合同，以此類推，縣對鄉鎮，鄉鎮對村，村對個戶，能夠得到被征遷群眾較好地認可。國土部門則應不定期公布征遷標準和相關補償信息，增加補償透明度。d.業主(即建管指揮部)可以專職于紅線用地(包括林地)的手續辦理，協調“三電”的拆遷，征地拆遷方面可協同監督機構對全線征遷過程和資金到戶情況全程進行監督。另外，必須要保證各縣工作經費和征遷補償金的足額到位。e.通過以上各機構的工作內容闡述，形成以下工作關系框圖見圖1。

2)做到五個統一。臨離高速公路征地拆遷涉及呂梁市四個縣(區)十一個鄉鎮，牽涉面廣，又都是革命老區，貧困山區，情況復雜，工作艱難。在工作中，我們經常會遇到這樣那樣的各種困難，比如說:在臨離高速征地工作中，離石區作為呂梁市中心城市，城市建設整體規劃靠前，被征地農民要求按照該區招拍掛出讓土地的價格來予以征地補償;房屋拆遷時由于立地條件太差要求提高安置補助標準;在政府已經公告告知需要征收的土地范圍內，搶種搶栽，或增加地面上的附著物、建筑物的數量或面積;在年久廢棄窯洞補償上漫天要價;認為政府制定的臨時占地補償標準過低而阻攔施工等。面對這些問題，我們要做的不是口若懸河、夸夸其談、推諉扯皮，而是務實，是研究和討論解決這些難題的具體辦法。“君子恥其言而過其行”。要在做工作時沉得下來，遇到困難時站得出來，面對責任時扛得起來，待人待事不擺架子、不繞路子、不打幌子，事前有工作謀劃，事中有積極實踐，事后有監督反饋。具體到分項工作中，要對征用土地面積的計量、地上附著物的清點以及房屋的丈量評估實事求是，并及時做好登記造冊、綜合匯總，存檔備查;對施工爆破影響民居、運輸車揚塵、壞路、田間路被破壞造成村民春耕秋收困難等引起的施工干擾問題想方設法予以解決，這樣才能把征地拆遷和地方協調工作搞好。a.統一思想。按照有關法律、法規和規定，結合即將出臺的制度進行征地拆遷工作，同時做好群眾工作，維護好群眾的根本利益。以為民、便民、利民的舉止，營造良好的路地關系，為項目建設創造寬松的外部環境。b.統一標準。盡量避免補償標準不一的現象，減少人為的、政策上的盲區和漏洞。在征地拆遷補償上要嚴格執行既定標準，任何單位任何人不得擅自改變標準、不準隨意表態、不準亂開口子，防止出現攀比，引起不良連鎖反應。c.統一做法。根據省政府和各地政府下發的補償標準文件，由各市縣國土部門統一依照附著物調查結果一次性足額補償到戶，中間不再設置任何環節，防止補償款變相截留。d.統一步驟。測量放線由項目管理部門原設計單位進行，各縣負責協調放線中遇到的問題，負責邀請電力、電訊、土地、林業和相關鄉、鎮、村及征拆遷戶共同參加。全線統一行動，防止出現相鄰段根據放線情況進行搶種、搶栽、搶建等事件。e.統一調度。地方協調問題不僅僅在于占地、取土，安置補償、電力電訊、軍用設施等設施的補償和拆遷也是一直制約工程進度的重要因素。市政府應統一調度，委托中立的評估部門對涉及拆遷的設施進行合理評估，業主對其進行合理補償。

圖1 工作關系框圖

3 結語

搞好高速公路征地拆遷和地方協調管理服務工作，必須認真把握有關公路建設的政策和法規，建章立制，狠抓落實，密切團結地方各方智慧和力量，拓展協調模式，提高協調效率，以實現工程順利完工和構建和諧高速為根本宗旨。