農村留守兒童教育困境與法律對策研究

(鄭州幼兒師范高等專科學校，鄭州450000)

一、引言

根據2012年對豫南兩個縣的調研數據顯示，在留守兒童中，父母外出務工隨祖父母一起生活的兒童高達57.7%[1]。由于農村老人文化素質較低、育兒知識欠缺，根本不能擔負起孩子的家庭教育重任，雖然近幾年來，留守兒童現象得到了社會的廣泛關注和重視，但實際上，社會教育只是停留在喊口號的層面上，對留守兒童問題的真正解決還缺乏可操作性的具體措施[2]。因此，從法律層面對保障留守兒童的教育問題進行探討已是時代所需。

二、農村留守兒童面臨的主要教育困境

(一)親情交流缺失、家庭教育弱化

家庭是孩子的第一所學校，父母是孩子的第一任教師，良好的家庭環境將對兒童的身心健康產生終身影響，但留守兒童卻享受不到這一正當權利。筆者2012年對豫南兩個縣的調查結果顯示:留守兒童的父母一個月回家一次的只有5.5%，半年回來一次的27.5%，而多達48.3%的父母一年才回家一次，另外有17.7%的父母一年以上才回家一次。由于父親外出導致父親的教育角色弱化，或者父母雙方外出使留守兒童與父母缺乏正常的情感交流(留守兒童與父母日常溝通的主要途徑是電話聯系)，親情缺失對留守兒童的身心健康極為不利。調查結果表明:留守兒童心理健康水平總體低于非留守兒童。留守兒童在總的焦慮傾向、自責傾向和沖動傾向方面的檢出率顯著高于非留守兒童。他們表現出焦慮緊張，情感冷漠，內心封閉，對自己缺乏信心，人際交往能力差，甚至出現行為孤僻等性格上的缺陷和心理上的障礙[3]。

(二)學校關注不夠，社會措施不力

學校是保障兒童受教育權利實現的重要主體之一，學校、教師是直接或間接地接受父母乃至國家的委托，為兒童實現其受教育權提供指導和幫助的具體運作者，具有不可替代的作用。對于父母不在身邊的留守兒童，學校更應該多關注一些。但事實上，很多學校對留守兒童的關注不夠:如檔案管理制度不健全，缺乏留守兒童心理健康檔案、父母外出務工情況檔案及監護人的檔案。這些顯然不符合《河南省未成年人保護條例》中學校對留守兒童發展檔案管理的規定，不利于對留守兒童的管理和教育。另外，學校監護管理制度不完善，根據筆者2012年對豫南兩個縣的調查結果顯示，60.5%的學校已經初步建立委托學校監護制度，監護人與學校簽訂有“監護管理責任書”，但是家校責任劃分不明確，缺乏相應的法律約束力。另外，大多數學校沒有開設心理健康課程，沒有專門的心理咨詢室，缺乏有組織、有計劃地對留守兒童進行心理教育、安全教育及生存教育等。

目前各級政府重視發展農村經濟，鼓勵農民外出務工、經商，有些地方甚至政府有組織地進行勞務輸出，但是對農民外出打工后所導致的留守兒童受教育的問題卻重視不夠。在留守兒童教育問題上沒有采取相應的措施，沒有專門的資金、人員、機構，缺乏有效的指導和幫助。由于現行的城鄉二元結構體制，使得農民工很難融入到城市之中，他們的家庭只能留在農村，很多城市居民對農民工及其子女存在歧視，這使留守兒童在進入城市學習后感到自卑，因而使他們寧愿留在家鄉接受教育也不愿在城市接受教育，出現了一部分孩子“自愿留守”的怪現象。

(三)法律尚不完善，戶籍制度及其派生出的相關制度的限制

我國目前在兒童權益保護方面有《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《婚姻法》等相關法律法規，但均沒有針對留守兒童特殊群體做出具體規定，與未成年人有關的法律法規對留守兒童的保護缺乏針對性，保護力度也不夠，直接影響到留守兒童的生存、發展、受保護等權利。由于法律規定不完善，保護體系尚未建立起來，導致在留守兒童教育中出現的問題依據目前法律難以解決，如父母監護缺失、監護權無法落實、受教育權利得不到及時有效保護等。

我國現行戶籍的限制，也是產生留守兒童現象的根源。農村留守兒童問題出現主要是由于農民工家庭成員長期分居兩地導致的，而產生這種現象的根源便是我國的戶籍制度及其相關制度不符合市場配置資源的要求。政府在戶口政策方面還存在很多壁壘，城市戶口和農村戶口之間仍然存在著很大差別，進城的農民工難以在城市落戶。農民工子女隨父母進城，就學成本高，父母很難承受高額的費用。而城市中面向農民工子女的學校大都是民間興辦的，環境設備、教學質量相對較差。由戶籍制度派生出來的其他一系列相關的制度，如教育制度、住房制度、社會保障制度等，也在客觀上阻止農民工及其子女融入城市，大量的農民工只能忍痛將子女留在農村老家。

三、走出留守兒童教育困境的法律思考

(一)完善相應法律法規，保障留守兒童被有效監護的權利

《民法通則》、《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》均作出明確規定，父母為未成年人的法定監護人，監護人可以將監護職責部分或者全部委托給他人。父母或者其他監護人不得讓不滿16周歲的未成年人脫離監護單獨居住，對未成年人不得放任不管，放棄監護職責。但目前法律對委托監護制度的規定不完善而且缺乏操作性，法律應具體臨時規范監護職責和條件;必須強化父母作為法定監護人的責任。對于委托監護的家庭更要建立有效的監督機制，法律應當盡快確認和規范監護人監督制度，使留守兒童的權益能夠及時被關注和保護，避免留守兒童的權利被忽視或事實上處于無人監護的狀態。

(二)加快戶籍制度改革，保障留守兒童與父母共同生活的權利

我國為聯合國《兒童權利公約》的締約國，應當完善立法，并在實踐中保障《公約》中所規定的“兒童享有和父母共同生活的權利”。《義務教育法》為保護留守兒童在父母工作或居住地平等接受教育的權利提供了法律依據。但在實際操作中還存在一些問題，需進一步細化相關規定。

加快戶籍制度改革，消除相關限制性政策，逐步縮小城鄉差距，從根源上解決留守兒童問題。改革戶籍并不在于完全取消戶籍管理，而是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯系的城鄉隔離制度，保障勞動力的合理流動，使流入城市的農民享有與城市人口平等的社會權利權益。同時逐步消除對農民工子女的教育、住房、就業、社會保障等制度性不平等待遇，打破城鄉“二元經濟體制”，引導農村富余勞動力在城鄉間的有序流動，給農民工及其子女以切實的市民待遇，運用城市現有教育資源，適當鼓勵、幫助民工將其子女帶到城市上學和生活，充分發揮家庭難以取代的教育功能，為留守兒童隨父母一起生活創造條件，真正實現與父母共同生活的權利。

(三)依法監督專項教育資金的使用，保障資金惠及每個留守兒童

《義務教育法》規定，政府應該而且必須為每一名適齡兒童提供免費的義務教育。保障我國留守兒童受教育權的實現，不僅需要在法律法規上對學校責任作出規定，更要保障義務教育經費的投入。國家應設立專項的教育經費預算，并鼓勵社會團體、企事業單位和個人捐款作為教育經費的重要補充。同時建立科學有效的教育資金投入法律監督體制，盡管《教育法》中規定教育經費的“三個增長”原則，但現實仍存在著基層政府對教育資金投入不到位和挪用教育資金的現象。

筆者在調研中發現，一些縣級政府把農村義務教育資金當成唐僧肉肆意克扣、挪用現象很嚴重，一方面，縣里下達指標要求鄉村虛報、多報義務教育階段學生數，用于騙取中央的專項資金;另一方面，縣里在中央配套資金已經下發并徹查了各鄉村義務教育階段學生名單后，只按應撥付資金的60%～70%發放到各鄉村。所以表面上看，每年國家都加大了對農村義務教育的扶持力度，而實際上真正用到每位學生包括留守學生身上的資金恐怕不增反降。因此，政府應依法建立科學有效的教育資金管理體制，包括審批、審議、轉賬等方面，讓一切程序在陽光下運行，通過網絡、電視、報紙多渠道將信息公開化，方便農村干部群眾行使知情權、監督權和控告權，從而盡量減少教育經費層層截留。依法建立相應的監督措施和處罰辦法，把教育經費運行全都納入到可監控的范圍，保障專項教育資金惠及每個留守兒童。

(四)制定與完善地方教育法規，保障留守兒童教育有法可依

在我國比較完善的教育法律體系中，迫切需要一部《學校法》，進一步明確學校的法律地位，細化學校的法律責任和義務的履行辦法和路徑。根據我國教育發展極不平衡的特點，因地制宜加強地方教育法規、規章的制定與完善，特別是針對留守兒童這樣的特殊群體的具體法規，使留守兒童的教育工作有法可依、有章可循。

農村留守兒童的教育問題已經成為不容忽視的社會問題，只有通過完善保護留守兒童的法律體系，督促政府各部門認真履行自己的教育義務，才能真正解決好留守兒童的教育問題，保障和促進農村留守兒童的身心健康發展。

[1]郭忠玲.對農村留守兒童學校教育問題的思考[J].河南社會科學，2013，(3).

[2]陳淑華.解決留守兒童問題的法律對策研究[J].浙江萬里學院學報，2008，(1).

[3]王國防.焦作地區農村留守兒童心理健康調查與分析[J].焦作師范高等專科學校學報，2006，(10).