新型城鎮化進程中實現農村人口有序轉移研究*

河南省社會科學院城市發展研究所課題組

促進農村人口有序轉移，加快推進新型城鎮化，有利于挖掘城鎮化發展潛力，充分發揮城鎮化的引擎作用，促進國民經濟持續健康發展和社會全面進步。河南省作為傳統的農業大省和人口大省，近年來農村人口轉移速度不斷加快，轉移規模日趨擴大，省內轉移顯著上升，城市融入程度明顯提高，但仍然存在一系列障礙因素。在河南省發揮新型城鎮化引擎作用，持續走好“兩不三新”、“三化”協調科學發展之路的形勢下，探索實現農村人口有序轉移的條件和路徑，對于全國促進農村人口有序轉移，加快推進新型城鎮化具有重要的借鑒意義。

一、新型城鎮化進程中河南農村人口轉移的現狀和特點分析

作為全國戶籍人口第一大省和勞動力轉移輸出第一大省，隨著新型城鎮化進程的加快推進，河南省農村人口轉移速度不斷加快。2011年末，全省戶籍人口數為10489萬人，其中農村人口6234萬人，占總人口的59.4%。全省常住人口9388萬人，農村勞動力達5100余萬人，富余勞動力約3200萬人，已實現轉移就業的農村勞動力達2465萬人。目前，全省農村勞動力轉移就業主要呈現以下幾個特點：

（一）農業勞動力轉移規模繼續呈逐年遞增趨勢

近幾年來，河南新型城鎮化進程快速推進，產業集聚區、城市新區、中心城市組團、商務中心區和特色商業區、以及新型農村社區等載體建設日趨完善，吸引了大量的農村富余勞動力轉移。同時，隨著農業勞動生產率的提高，對農業勞動力的需求愈加有限。城市的拉力和農村的推力，加上政府不斷加大農村勞動力轉移就業工作力度，使得農村外出務工人員持續增加，農村勞動力轉移步伐明顯加快，人口轉移規模繼續呈逐年遞增趨勢，每年新增農村勞動力轉移就業均在100萬人以上，約占每年全國農村勞動力轉移就業規模的八分之一以上。2006-2011年五年期間，河南轉移農村勞動力由1746萬人增加到2465萬人，累計新增轉移農村勞動力719萬人，年均增速在7%以上（見圖1）。

圖1“十一五”以來河南省累計轉移農村勞動力人數（萬人）

（二）省內轉移的人數比重顯著上升

隨著中原經濟區建設和“三化”協調發展進程的加快，河南承接產業轉移的能力越來越強，加上河南不斷實施農民工回鄉創業的優惠政策，省內就業崗位越來越多，工資、社會保障、醫療保障也大幅提高。河南農村勞動力省內轉移步伐明顯加快，比重顯著上升。數據顯示，2008年，分布在廣東省、浙江省等5省市的外出務工人員占外出從業人員總數的43.5%，2011年下降到39.5%。而2011年河南農村勞動力轉移就業2465萬人，比上年新增102萬人。除部分海外輸出外，農村勞動力就業省內轉移1268萬人，省外輸出1190萬人，省內務工人數首次超過省外，所占比例超過半數，達到51.44%（見圖2）。同時，全省在省內就業的農民工，52%在本縣內就近就業，48%跨縣市就業。就地就近轉移成為河南農村人口轉移的主要形式。

圖2 2011年河南農村勞動力轉移就業分布情況（萬人）

（三）轉移人口結構趨于合理化

從性別結構來看，河南轉移勞動力中，男性占62.9%，女性占37.1%。男性從事的職業主要有技術工人、生產工人、建筑工人和專業技術人員；女性從事的職業主要為各類服務員、生產工人、一般職員和辦事員。從年齡結構來看，河南省轉移勞動力以中青年為主，年齡在18-45歲之間的占76.89%，其中80后人數多于其他年代的人數。從受教育程度來看，農村轉移勞動力的文化素質低于城市同齡勞動力。其中，初中文化程度占60.78%，小學和高中文化程度者分別占18.16%和18.73%。從人口轉移的組織化程度來看，自發外出務工占據多數。由政府部門或有關單位集體組織輸出的農民工所占比例僅約占36%。從轉移人口地域分布來看，省內轉移和就地就近轉移已成主要趨勢。全省在省內就業的農民工中，52%在本縣內就近就業，48%跨縣市就業。從轉移人口就業行業分布來看，轉移人口主要從事二、三產業中收入較低的行業。據統計，外出務工人員從事第一、二、三產業的比例分別為14.4%、50.9%、34.7%，且二、三產業從業人員的比例在逐年提高。

（四）具有專業技能的人數不斷增多

截至目前，河南省已累計培訓農村勞動力1080多萬人，占轉移就業人數的43.8%。全省認定各級各類農民工定點培訓機構1400多家，初步建立健全了農村勞動力培訓網絡和考核考評制度。實施分類培訓，對有創業愿望和能力的農村勞動力開展創業培訓，幫助他們實現創業；對在崗農民工開展技能提升培訓，進一步提高技能水平，實現穩定就業。河南省不斷擴大免費培訓范圍，參加技能培訓的農民工人數持續大幅增長，2011年末，外出務工人員中參加過技能培訓的人數達到1080萬人，占43.8%，參加技能培訓人員數比2010年增加145萬人，比例比2010年提高4.2個百分點；參加技能培訓人員數比2009年增加356萬人，比例比2009年提高11.7個百分點。

（五）轉移人口城市融入程度明顯提高

河南省堅持統籌協調，確保農民工能享受基本公共服務，多策并舉，切實維護農民工合法權益，使得轉移人口的城市融入程度明顯提高。一是農民工務工收入不斷增加。2011年，河南省勞務收入達到2340億元，人均年勞務收入9493元，分別比2010年增加360億元、1113元，增幅分別為18%、13.3%。二是農民工享受的基本公共服務逐步完善。農民工子女平等接受義務教育的權利得到落實。2011年秋季，全省安排符合入學條件的農民工子女27.3萬人，入學率超過99%，基本實現了“應入盡入”。農村留守兒童學習和生活狀況得到改善，解除了農民工的后顧之憂。農民工疾病防控和流動兒童免疫得到加強。部分農民工享受到保障性住房優惠待遇。部分轉移人口解決了進城落戶問題。截至目前，全省共為46.6萬農民解決城鎮落戶問題。三是農民工的合法權益得到維護。農民工勞動合同簽訂率得到提高。2011年全省規模以上企業農民工勞動合同簽訂率達96.6%。積極引導用人單位和農民工參保繳費，農民工參加社會保險覆蓋面逐步擴大。截至目前，省內農民工參加城鎮職工養老保險、醫療保險和工傷保險的人數已分別達到17.2萬人、33.13萬人、159.2萬人。農民工工資拖欠現象得到有效遏制。

二、新型城鎮化進程中河南人口轉移存在的問題分析

目前，河南農村人口轉移中存在一些問題，主要有以下幾方面：

（一）城鄉土地制度差異強化了農村人口對土地的依賴

目前我國實行的是城鄉二元土地所有制度，城市土地與農村土地的產權主體不同。城市土地為國家所有，農村土地為農民集體所有。國有土地使用權可以轉讓、抵押、出租給任何合法的經濟主體，而集體土地使用權只能在集體成員內部初始配置，宅基地使用權不能抵押和轉讓給集體成員之外的人，農地的承包權也不能抵押，其流轉也受到一定限制。城鄉土地制度的差異造成農村集體土地和農民宅基地的流動性差，強化了農村人口對土地的依賴性。隨著工業化、城鎮化的發展，土地的稀缺性越來越凸顯。農民也逐漸意識到土地的價值，對集體土地的增值有較強的預期，尤其是臨近城市的鄉村。有部分農民即使有能力在城市生存發展也不愿意輕易放棄農村戶籍，以及同戶籍相聯系的農村集體土地權益。河南現在雖然提倡農民進城可以保留其集體土地的一切權益，但這些權益不能通過市場自由買賣、抵押等流通方式來獲取收益，這些資產無法換取在城市生活、創業的資本，農民對在城市未來的生存狀況缺乏信心。因此，有部分農民在城里掙了錢，仍在農村老家蓋房，造成農村住房的高空置率。這種“離鄉不放土”的局面，既是個人和社會資源的浪費，同時也阻礙了農村人口有序轉移的良性循環機制構建。

（二）中小城鎮第二、三產業支撐能力較弱，不利于農村人口的均衡轉移

目前，河南中小城鎮二三產業支撐能力不強，不能為大量農村轉移人口提供足夠的就業機會和就業崗位。一是中小城鎮的第二產業偏向重型化，制約其人口集聚能力。長期以來在河南產業結構中，有色金屬、重化工、煤炭等為主的資源型重化工產業占全省工業比重的70%左右，這些產業大多屬于資本密集型產業，所能容納的就業人口有限。二是第二產業發展不平衡。中小城鎮第二產業發展的載體是產業集聚區，但由于各個產業集聚區建設時間、比較優勢也不相同，發展很不平衡，總體上仍處于政府主導為主的初級階段，龍頭企業不多，中小企業配套不完善，產業規模較小，人口承載能力還較低。三是第三產業所占比重較低，無法為農村轉移人口提供充足的就業機會。衡量城鎮現代化水平的重要標志是城鎮第三產業的發展水平，在中小城鎮能夠提供大量就業崗位的服務業發展水平較低，無論是生產性服務業還是生活性服務業，都發展不足。目前正在進行的特色商業區和商務中心區建設，剛剛起步，有的地方還處在規劃之中，對中小城鎮服務業的帶動作用還沒有顯現。

（三）傳統農區公共財力不足導致新型農村社區建設緩慢

新型農村社區的基礎設施和公共服務體系建設需要巨大的資金投入，但目前一些地方公共財力不足導致新型農村社區建設緩慢。據河南省新型農村社區試點建設情況測算，每個新型農村社區，基礎設施和公共服務設施建設平均投入953萬元（按每個社區6000人規模，人均1600元左右），單靠地方財力和村集體自籌，難以完全解決。尤其是經濟相對不發達的傳統農區，資金問題更是制約新型農村社區建設的重要因素。傳統農區農業人口多，城鎮化率低，是河南新型城鎮化中需要轉移農村人口最多的區域。但是商丘、信陽、駐馬店、周口等傳統農區的財政收入都較低，無法滿足新型農村社區的建設資金需求。而與此同時，有些中央轉移支付和省級配套的“涉農”資金，由于有明確的投向，卻不能有效的整合使用。例如教育方面有危房改造項目資金，但要求必須用在村莊小學，不能用于新社區建學校。以駐馬店為例，2012年駐馬店市啟動建設的51個新型農村社區就需要4.8億元建設資金，其中財政投資只有1.6億元，另有整合部門資金1.3億元，其中還有近2億元的資金缺口需要解決。財政投入不足使得傳統農區的新型農村社區建設只能夠保重點，建設一些示范性的社區，還不能大范圍推進，制約了新型農村社區對農村人口的吸納能力。

（四）農村人口職業培訓滯后影響了轉移人口的就業質量

河南是人口大省，有大量富余農村勞動力需要外出就業，但目前農村人口職業培訓滯后，影響了農村人口在城鎮的就業質量。究其原因，一是教育培訓機制不暢。當前農民工培訓存在多頭管理、各自為陣的現象，農業部門、人力資源和社會保障部門、教育部門、科技部門等部門和組織，都參與了農民工職業培訓，但是各部門自成體系，獨立運作，導致了培訓資源分散，不能形成合力，影響實際培訓效果。二是培訓資金投入不足。政府對農民工職業培訓經費的支持非常有限。企業從自身經濟利益出發，對職業培訓也是盡量減少投入，降低費用。三是農民工自身培訓積極性不高。不少農民工外出打工并沒有特別明確的目標，不知道該不該學、該學什么，學了有什么用。另一方面，由于經濟拮據，無力支出培訓費用。四是教育培訓機構魚龍混雜，誠信度低。農民工培訓學校存在“公立”、“私立”之分，這導致獲得了國家補貼的公立培訓機構對市場不敏感，而營利性培訓機構則過于追求利潤，而不顧培訓的質量。

（五）傳統體制機制的慣性作用使得農民工生存條件沒有根本改變

近幾年，從中央到地方政府，在改革就業制度，關注民工生存和義務教育等方面取得很大成就，但傳統體制機制的慣性作用依然存在，農民生存條件相對較差的狀況沒有得到根本改變。長期城鄉有別的制度分割形成的對農民工的社會歧視和體制性障礙依然存在，影響著農民向新市民的轉化。我國長期以來實行的城鄉二元經濟和社會結構，形成了城鄉人口之間在價值觀念、思維方式和生活形態方面的反差，轉移農民難以融入城市生活而成為“邊緣人”。這些問題的存在，一方面是農民自身的原因，另一方面也在于城市社會尚未能寬容地接納他們。身份制度的限定、經濟地位、文化素質、行為方式的差異，使得轉移農民與城市人之間存在嚴重的溝通障礙，難以進行全面的社會互動。農民工與城市產業工人從事同樣的工作，卻同工不同酬、不同時、不同權。他們雖然在城市打工多年，但卻始終是城市社會的邊緣群體。這種城鄉差別使得城市市民在進城農民面前擁有一種天然的心理優越感，對進城務工的農民有一種負面的看法，特別是認為這些農民工“不利于城市的社會治安”，甚至連整個城市管理體制對他們的態度也基本是防范、警惕和排拒。

（六）傳統鄉土觀念和意識濃重直接影響了農村人口的有序轉移

河南廣大農村居民深受鄉土觀念影響，常年生活在相對封閉的區域里，安于現狀，缺乏改變生活方式的能動性和創造性，這阻礙了部分農村人口的有序轉移。鄉土觀念的存在也帶來了一些社會問題。例如，由于根深蒂固的“鄉土情節”的生活觀念和“入土為安”的封建思想，大量的青壯年勞動力轉移進城后勢必造成許多老人留守在農村，老年人同子女一起居住生活的家庭比例越來越小，這就使過去的大家庭制受到沖擊，加速了家庭分立和小型化趨勢，代際關系變得脆弱，農村老年人口這一群體的贍養問題出現了困難。在農村養老保險機制尚未健全的情況下，農村人口老齡化現象突出必然將對農產品的生產、分配、交換、消費各個環節都帶來巨大影響。在大量青壯年農村人口進城工作后，相當一部分會把其年幼的子女托與父母照料，這些在農村上學的孩子由于缺乏父母的監管和指導，他們的受教育水平就會遠遠落后于其他同齡的孩子，逐漸因此而喪失接受更高教育的機會和能力，從而不能更好地融入城鎮化進程中。

三、新型城鎮化進程中實現人口有序轉移的條件

在新型城鎮化的進程中，人口由農村向城市轉移受到當前的經濟社會發展水平的制約。要實現在新型城鎮化進程中人口的有序轉移，客觀上要求創造具備布局合理功能完善的城鎮體系、結構優化質量較高的產業體系、均等化的城鄉公共產品供給體系、高素質多技能的人口比重、與時俱進的社會觀念和意識、科學健全的制度和政策體系等方面的條件。

（一）布局合理功能完善的城鎮體系

城鎮體系發育水平是區域經濟、社會、文化發展水平的重要衡量標尺。城鎮體系內部的職能定位是否不清晰、等級規模結構是否完善和空間結構是否優化，必然影響著區域生產要素的流動效率與產業空間布局的合理性，直接影響著新型城鎮化進程中人口的有序轉移的水平與質量。按照規模適度、合理布局、特色鮮明和功能互補的原則，著力構建和完善包括省域中心城市、區域中心城市、中小城市、小城鎮和新型農村社區在內的五級城鎮體系，是實現新型城鎮化進程中人口有序轉移的重要條件。

（二）結構優化質量較高的產業體系

結構優化、質量較高的產業體系，是產業結構與就業結構協同發展的保障。沒有相應的產業體系作為支撐，新型城鎮化進程中實現人口有序轉移就會成為空中樓閣。規模小、專業化與產業化程度較低的第一產業必然會聚集大量富余勞動力；高能耗、高污染、資本密集型為主要特征的第二產業對勞動力的吸納作用有限；以傳統服務業為主、發展速度偏慢、發展相對滯后的第三產業也抑制了農村富余勞動力向非農產業的轉移。因此，必須要構建起能夠支撐“兩型”社會建設、實現“三化”協調發展和人口有序轉移的結構優化、質量較高的新型產業體系。

（三）均等化的城鄉公共產品供給體系

均等化的城鄉公共產品供給體系是保障新型城鎮化進程中人口有序轉移的社會安全網。均等化的城鄉公共產品供給體系的構建為社會的全面進步提供了安全底線，為社會的和諧發展提供了良好平臺，是新型城鎮化進程中轉移人口的社會身份順利轉型的重要保障。而要實現均等化的城鄉公共產品供給，需要政府由監督控制型政府向激勵服務型政府徹底轉變。同時，也需要企業承擔相應的社會責任，使公共服務迅速社會化，從而把改革開放事業向縱深推進。只有這樣，才能實現人口的有序流動，保障河南社會的平穩過渡與和諧轉型，促使河南從一個落后的農業大省躍升為一個現代化產業強省，順利實現從農村社會向城市社會的轉型。

（四）高素質多技能的人口比重

新型城鎮化進程中能否實現人口的有序轉移在很多程度上還取決于轉移人口自身的就業能力。高素質多技能的人口比重越高，越有利于人口的有序轉移。世界先發國家的經濟發展經驗表明，一個國家或者地區在經濟起飛時期，人力資源開發的重點是中等和高等職業教育。德國依靠“雙軌制”職業教育培訓，提高勞動者素質，在推動工業化進程中提供了經典的范例。韓國能夠從亞洲金融危機中重振經濟，其中一個重要因素，就是多年來依靠“技能立國”，在提高勞動者素質與技能方面進行了長期不懈的努力。隨著經濟社會的進步，技術更新速度的加快，勞動者必須不斷學習和迅速掌握新技術，方能適應市場競爭的需要。如果勞動者只掌握單一的生產技術和技能，難以滿足社會進步和經濟發展對就業技能的要求。對于河南來說，只有大力發展職業教育和培訓，才能充分發揮人力資本優勢，才能源源不斷地為經濟持續健康發展提供高素質的勞動者，實現勞動力的充分就業，最終達到在新型城鎮化進程中實現人口有序轉移的戰略目標。

（五）與時俱進的社會觀念和意識

新型城鎮化進程中的人口轉移的實質就是農民市民化的過程，是傳統農民脫胎換骨走向現代文明的過程。而在解決農民市民化問題中，培育農民與時俱進的社會觀念和現代化的市民意識是首當其沖的事情。因為思想是行動的先導，觀念對人的行為起到支配作用，沒有觀念的轉變就不會有積極的行動。因此，轉移農民是否已經具備了包括風險意識、機遇意識、競爭意識、法律意識、契約意識和維權意識等在內的現代化市民意識，是否培育和形成了基于職業利益、行業利益、體現現代性契約精神、代表現代市場經濟價值觀的社會觀念，不僅關系著他們能否順利融入城市社會，參與當代城市化的歷史洪流之中，而且是促進地區經濟持續、快速和健康發展，順利實現城市化和現代化的必由之路，是確保社會穩定和地區長治久安的重要保證。

（六）科學健全的制度和政策體系

新型城鎮化進程中人口有序轉移的實踐效果在根本上取決于相關制度和政策體系的科學性與健全程度。有效的制度安排和政策支撐為人們提供了一套激勵和約束機制，影響和制約人口轉移目的地的選擇，從而最終決定著新型城鎮化的發展績效。2012年中央經濟工作會議提出2013年經濟工作的任務之一是要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。其核心是把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，全方位提高城鎮化發展水平。在這種政策指導下，必須要建立起包含戶籍制度在內的系統、多元化的城鎮化制度支撐體系。缺乏制度創新和政策激勵，城鎮化的歷史作用將難以凸顯，人口有序轉移也無從談起。

四、新型城鎮化進程中實現人口有序轉移的思路和途徑

在新型城鎮化進程中實現河南省農村人口有序轉移，要按照因地制宜、分類指導、有序推進的原則，依照新型城鎮化的空間布局，有重點、有節奏、有計劃地推進農村人口向大中小城市、小城鎮和新型農村社區有序轉移，逐步形成生產力空間布局與人口空間布局相適應，新型城鎮化戰略格局與人口戰略布局相協調的發展格局。

（一）按照中原經濟區規劃的城鎮空間布局科學合理引導人口有序轉移

在新型城鎮過程中實現河南省人口的有序轉移，需要按照《中原經濟規劃》的城鎮空間布局，積極發揮城市群輻射帶動作用，有效發揮大中小城市、小城鎮和新型農村社區的功能作用，合理引導人口轉移和空間布局，促進人口的合理分布和新型城鎮化進程。

一是采取積極的政策，積極推動和合理引導農村勞動力富余地區的人口，向中原城市群適度集中和集聚。二是對鄭州市實施相對嚴格的條件準入限制政策，有條件、分批次地引導人口向鄭州有序轉移。三是對洛陽、安陽、南陽、商丘等中原經濟區的重要中心城市，積極實施相對寬松的人口轉移政策，著力提升就業吸納能力和人口承載能力，不斷提升對周邊地區的輻射帶動能力。四是開封、新鄉、焦作、平頂山等中原經濟區地區性中心城市，要實施積極人口準入和人口轉移政策，不斷提高綜合承載能力和人口吸納集聚能力，促進人口向其集中集聚。五是把縣城、中心鎮等中小城市和小城鎮作為人口轉移的主要承接地，不斷提高中小城市和小城鎮承載吸納能力，實現農村人口的就近轉移就業。六是因地制宜探索新型農村社區建設模式，穩步開展試點示范工作，實現農村人口集中居住、集聚發展。

（二）給予具備一定條件的農民工完全的市民化待遇

如何更好妥善地解決農民工市民化問題，是河南省及我國推進新型城鎮化都必須破解的現實難題。應按照分類指導、有序推進的原則，采取漸進方式，優先給予具備一定條件的農民工完全的市民化待遇，以降低政府和城市的壓力，減小改革阻力。

一是要分類引導平穩有序地推進。河南對于農民工市民化問題，要秉持分類指導、平穩有序的理念，有序推進農民工市民化進程。二是要給予落戶農民工真正的市民化待遇，使其在教育、公共衛生、勞動力就業、住房保障、社會保障等方面享受同等待遇，使其盡快融入城市。三是切實保護農民工在農村的各種權益。尤其是對于農村土地承包權和宅基地使用權，要盡快從法律層面賦予農民更廣泛的土地財產權。積極探索建立合理的征地補償和利益分享機制、農民工的土地退出機制，保障進城落戶農民工家庭的土地財產收益。

（三）有重點地促進農村富余勞動力向中小城市轉移

中小城市處于農村之頭、城市之尾，在統籌城鄉發展中具有承上啟下的重要作用。推進河南人口有序轉移，要把中小城市作為人口轉移的主要承接地，有重點地促進農村富余勞動力向中小城市轉移。一方面要著力破解農村人口向中小城市轉移的體制機制障礙，另一方面要強化中小城市自身建設和發展，提升其吸納農村人口轉移的能力。

一是加強制度創新，清除體制機制障礙。積極鼓勵中小城市在土地、戶籍、社會組織、社會保障等方面進行制度創新和改革試點，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農村轉移人口在城鎮落戶。二是強化產業支撐，提升就業吸納能力。積極創造條件，促使重大項目和重要產業的產業鏈從大中城市向中小城市轉移，并且通過主導產業的培育來帶動相關配套領域、服務業發展，創造更多的就業機會。同時，實施優惠政策，吸引各類生產要素和市場要素向縣鎮集中，引導就業主體向中小城市和小城鎮轉移，實現勞動力就近轉移、就近就業。三是完善城鎮功能，提升城鎮人口承載能力。加大政策和資金支持力度，著力實施中小城市城鎮功能提升計劃，全面加強中小城市道路交通、通信網絡、給排水、電力設施等基礎設施建設，著力推進教育、醫療衛生、文化等公共服務設施建設，不斷提升中小城市的人口承載能力，為吸納農村富余勞動力提供重要支撐。

（四）依托產業集聚區和商務中心區鼓勵農村居民就近就地非農化就業

產業聚集是人口聚集的前提。實現河南農村富余勞動力的轉移，要依托產業集聚區、商務中心區和特色商業區等的規劃建設，加快推進產業的發展和集聚，不斷提升產業承載就業的能力，促進勞動力就業和農村居民就近就地非農化就業。

一是加快推進產業集聚區建設。積極發揮全省180個省級產業集聚區重要作用，積極承接產業轉移；著力強化產業支撐，促進農村富余勞動力進入產業集聚區工作就業。規劃和建設一批特色鄉鎮工業園和工業小區，推進鄉鎮企業向園區集中、集聚，促進農村人口就近轉移和就近就業。二是積極推進“兩區”規劃建設。加快推進“兩區”的規劃建設，對于已完成發展規劃編制的商務中心區和特色商業區，應當加快編制控制性詳細規劃，加快推進規劃的落實和項目的建設；對于尚未和正在編制發展規劃的商務中心區和特色商業區，應當合理選擇主導產業，盡快完成發展規劃的編制和報批工作。三是加強進區就業農民的就業培訓。對進入產業集聚區、商務中心區和特色商業區就業的轉移農民進行技能培訓，不斷提高其就業能力。

（五）積極實施遷戶并村加快農村人口向新型農村社區集中集聚

河南農村人口眾多，需要轉移的農村富余勞動力數量巨大。因此，加快推進河南新型城鎮化進程，促進農村富余勞動力有序轉移，一方面要積極推動農村人口向城鎮轉移，另一方面就是實施農村人口的就地城鎮化，即通過實施遷戶并村、加快新型農村社區建設，實現農村人口的集中居住和就地轉移。

一是繼續穩妥地推進新型農村社區建設。當前，應繼續按照“分類指導、群眾自愿、民生為本、量力而行、盡力而為”的原則，著力實施遷村并點工作，穩妥推進新型農村社區建設，逐步實現全省農村人口的集中居住和合理布局。二是要切實保護轉移農民的合法權益。在新型農村社區建設、土地流轉等過程中，要切實維護農民的合法權益，有效維護農民的根本利益。加快推進農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記發證工作，保護居民的農村集體財產分紅收益、土地流轉以及集體土地轉讓收益，使農民成為最大的受益者。三是圍繞新型農村社區建設推進產業發展。就地就近發展集約農業、生態農業、設施農業和高效農業，積極推進農業產業化經營，拓展農業的就業空間；因地制宜地規劃建設農民產業園，發展農產品加工等勞動密集型產業，積極促進農民就業；發展觀光、品嘗、體驗、休閑、度假、養生、教育等多種形式的休閑農業與鄉村旅游業，引導農民投資發展餐飲業、運輸業、家庭服務業等服務業，培育新的業態和經濟增長點，拓展農村富余勞動力的就業空間。

五、新型城鎮化進程中推進河南農村人口有序轉移的政策建議

推進河南省農村人口有序轉移，應當以區域人口承載功能為前提形成有序轉移導向，以住教醫保為著力點給予農民工完全的市民化待遇，以打造“兩區”為平臺全面提高城鎮吸納轉移人口能力，以新型農村社區為基點促進農村居民就地城鎮化，以城鄉一體化為目標推進城鄉公共服務均等化，以推行居住證制度為突破口全面推進體制機制創新，通過一系列相互配合的政策措施，全面加快河南省新型城鎮化進程。

（一）以區域人口承載功能為前提形成有序轉移人口導向

不同區域的資源環境條件不同，集聚經濟的能力不同，承載人口的能力也不盡相同。加快新型城鎮化進程，推進人口有序轉移，必須按照主體功能區劃要求，在全省范圍內整合空間資源，協調各類用地，保持適度的生活、生產與生態空間比例，因地制宜地劃分和形成功能定位明確的主體功能區，把優化開發、重點開發區域作為人口未來重點轉入區域，鼓勵有穩定就業和住所的外來人口安家落戶；把限制開發和禁止開發區域作為人口轉出區域，引導人口逐步有序向外轉移，緩解人與自然的緊張關系。依據這一原則，制定以市場化為基礎、行政管理為輔的一系列差異化的農村人口有序轉移引導政策：

一是土地政策。在保證基本農田不減少的前提下適當擴大未來人口重點轉入區域的建設用地供給，以擴充其承載人口的空間容量。二是產業政策。引導未來人口重點轉入區域提升產業結構層次，加強產業配套能力建設，充分發揮其人口集聚的優勢積極發展勞動密集型產業和中小企業、民營企業，加強金融服務和財稅扶持。三是投資政策。對于未來人口重點轉入區域，如中小城鎮、新型農村社區，應當增加基礎設施財政投入，改善和提高這類區域的生產生活條件。對于人口轉出區域，如人口發展限制區，則應加大在人口素質提升方面的財政投入。四是績效和政績考核政策。對優化開發區域和重點開發區域，要突出承接產業和人口轉移方面的考核；對限制開發區域，要突出生態環境保護的評價；對禁止開發區域，則主要評價生態環境、自然和文化保護。

（二）以住教醫保為著力點給予農民工完全的市民化待遇

有序推進農民工市民化是當前推進城鎮化的重要任務。給予農民工市民化待遇，首先解決好農民工在城市的住房、教育、醫療和社會保障等方面的問題，以保障進城務工的農民能夠在城市定居，并實現舉家隨遷。

一是住房。逐步打破戶籍限制的障礙，將包括“非城市戶口”在內的更多的中低收入家庭納入“城市住房保障體系”的保障范圍，降低廉租住房和公共租賃住房的申請條件，同等對待本地居民和外來務工人員。二是教育。創新隨遷兒童義務教育的財政保障機制，保障農民工隨遷子女的義務教育。三是社會保障。首先要保障農民工依法享有各項勞動權益；通過培訓提高農民工技能水平，保障其就業權益。其次要把農民工納入城鎮基本醫療保險體系。最后是根據農民工就業存在流動性大特點，政府應為農民工異地轉移接續創造條件，盡快建立農民工養老保險省內轉移體系。

（三）以打造“兩區”為平臺全面提高城鎮吸納轉移人口能力

產業集聚區和商務中心區建設的最初目的是為促進工業集聚發展和服務業集聚發展。但在發展產業的同時，也要注重產業規劃與城市規劃、產業選擇與城市功能定位、產業集聚與人口集聚、產業功能與社會功能的結合，大力完善區域的生活配套建設，加速產城融合發展，充分利用這些平臺全面提高城鎮吸納轉移人口能力。

為此，一是要通過與省級土地利用總體規劃、城鄉規劃等各項規劃的協調銜接，合理分配城市空間資源，有效組織城市功能分工，突出城市與產業融合發展的導向。二是要積極提升行政效能，創造快捷、高效的政務環境，并建立可靠、高效、權威的綜合性服務體系，為企業發展創造良好的環境。三是堅持集約集聚發展，引導和控制土地的集約節約利用，為吸納轉移人口提供更大的承載空間。四是大力完善服務配套，積極建設為區內各類企業及居民服務的公共配套設施，支持購物中心、生活市場、便利超市、餐廳等各類商業服務網點的發展，布局建設多功能復合型社區，以增加就業，聚集人氣，增強承載人口能力。

（四）以新型農村社區為基點促進農村居民就地城鎮化

把新型農村社區納入新型城鎮化體系，能夠更有效率地把城鎮的基礎設施和公共服務延伸到農村中去，促進農村居民就地城鎮化，與農民工市民化一起共同推進河南省新型城鎮化進程。要堅持從實際出發，科學統籌，根據各社區的不同情況分類實施，真正把新型農村社區建成造福農民群眾、惠及千家萬戶的民心工程。

一是嚴格保護農民利益。以農民不失去土地為基本出發點，以維護農民擁有的土地權益為核心，通過政策法規等形式確保農民的土地權益不受侵害。二是堅持政策先行。制定包括財政、信貸、土地、戶籍、產權以及規費減免等在內的配套政策，推進新型農村社區建設。尤其要積極探索市場化運作途徑來破解資金難題。三是重視規劃引導。高標準、高起點編制新型農村社區建設規劃。同時，考慮到各地農村發展的差異性和不平衡性，新型農村社區建設必須因地制宜，量力而行，分類分步推進。四是強化產業支撐。積極發揮新型農村社區吸納農村勞動力就地就業的功能，基于不同發展的發展基礎和條件，發展具有地域特色的產業。同時推動主要工業項目就近向產業集聚區及工業園區集中。五是注重集約節約，統籌安排建設用地。充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，確保耕地面積不減少、質量不降低、結構和布局更加合理。

（五）以城鄉一體化為目標推進城鄉公共服務均等化

依據河南省情，促進人口有序轉移，應引導農村人口向大中小城市、小城鎮、新型農村社區的多元化轉移。要實現這一目標，極為重要的一個環節就是要以城鄉一體化為目標推進城鄉公共服務的均等化，在保證所有公民都能同等享有基本權益的基礎上，以市場機制引導人口轉移，這樣才能兼顧效率與公平。

一是完善社會保障和社會救助體系。繼續擴大社會保險覆蓋面，實現城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋。逐步提高城鎮職工、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保障水平。健全失業、工傷、生育保險制度，提高社會保障統籌層次最終實現社會保險城鄉之間無障礙轉移。二是完善公共教育服務體系。加大教育投入力度，把財政教育投入的增量重點用于縮小地區之間、城鄉之間的公共教育投入差異。三是完善公共衛生和基本醫療服務體系。堅持醫療衛生事業的政府主導和公益性質，科學布局城鄉衛生機構，優化配置城鄉衛生資源，將醫療衛生服務項目按照從基本到特需的等級進行劃分。四是完善公共文化服務體系。優化公共文化服務設施布局，完善街道、社區文化活動場所，依托新型農村社區建設加強當下鄉村社區所缺乏的各類文化娛樂公共設施建設。

（六）以推行居住證制度為突破口全面推進體制機制創新

二元戶籍制度及由其衍生出來的二元就業制度、教育制度、社會福利保障制度、土地制度等是阻礙農村人口有序轉移的主要障礙。破解這一難題，可以以推行居住證制度為突破口，搞好綜合協同改革，全面推進體制機制創新，實現城鄉一體化下的人口自由流動。

一是推行居住證制度，實行以合法固定住所為主要條件的遷移政策。二是推進城鄉統籌的財政體制改革，縮小城鄉公共服務和公共資源的差距。三是完善農村土地制度改革。在明確農民的土地承包權和宅基地使用權是物權的基礎上，對在城鎮穩定就業和落戶的農民工，應允許出售土地的長期承包權和房產。此外，應當進一步完善土地使用權的流轉制度，建立土地流轉機制。四是加快農民工市民化過程中勞動就業、社會保障、公共住房和教育等制度改革。逐步建立城鄉一體化的勞動力市場，通過立法保障農民工與城市產業工人享有平等權益；優先解決農民工的工傷保險、大病醫療保險，然后建立適合農民工特點的過渡性養老保險、失業保險、生育保險，最后建立失業救濟等社會福利；將農民工子女教育納入流入地教育發展規劃和教育經費預算；加大財政投入支持廉租房和公租房建設。