深化我國區域經濟重大問題研究*

陳 耀

我國是一個地域遼闊、人口眾多、區域發展很不平衡的大國，全面建成小康社會，進而躋身世界中等發達國家行列，需要持續面對人多地少、資源分布不均、配置效率不高、區域經濟社會環境發展不協調等矛盾。區域經濟發展中的若干重大問題亟待從理論上深化研究，依此為國家完善區域政策促進區域協調發展提供科學依據，同時推進具有中國特色的區域經濟學科建設。

一、準確把握區域協調發展的內涵和目標

改革開放前30年，我國主要實行的是以內陸地區建設為重點的區域均衡發展戰略；改革開放后直到上個世紀末，實行了以沿海地區率先開發開放為重點的區域非均衡發展戰略；上個世紀末至今，實施了以四大板塊為主體框架的區域協調發展戰略。國家先后提出西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展的區域總體戰略，并陸續出臺了數十個重點經濟區規劃和特定地區發展指導意見，促進區域協調發展的布局及政策力度在新中國歷史上可謂前所未有。

從近些年的效果來看，這些戰略和政策的實施有力地推動了國民經濟空間結構的調整和區域發展方式的轉變，我國區域經濟發展的均衡性、協調性得到明顯增強。我們采用總體測度和四大板塊份額兩種方法對近10年來區域經濟差距變化進行檢驗。通過變異系數、基尼系數和泰爾指數三組數據測算（圖1），結果顯示，我國區域經濟總體差距的擴大在2006-2007年達到峰值后出現了轉折點，其中變異系數的拐點最為顯著，從2006年最高點0.3712下降至2011年的0.3278。這與按照東中西和東北四大板塊測算的結果相吻合。從四大區域GDP占全國的份額變化可以看到（圖2），東部地區GDP占全國的份額從2000年的53.4%增加到2005和2006年的最高值55.5%之后開始下降，到2011年降至51.9%，減少3.6個百分點；而中部和西部的GDP份額則分別由2005年18.8%、17.1%增至20.2%和19.2%，分別上升1.4和2.1個百分點，東北地區的份額也略有提高，與東部的差距均呈現逐漸縮小趨勢。這也是近些年國內經濟增長速度“東慢西快”的直接結果。

需要注意，我們把區域發展的戰略定位為“協調”而不是傳統意義上的“均衡”。“協調”包含“均衡”，但內涵更豐富，全面準確地把握它可以使我們的區域發展政策更加符合科學發展的要求。區域發展“協調”與否，主要可以從以下四個方面來判斷。一是地區發展差距是否在縮小，是否控制在人們可以接受的范圍之內；二是地區之間是否形成合理的分工，地區比較優勢是否得以充分發揮；三是生產要素是否有序流動，地區壁壘是否得以消除；四是人與自然是否和諧相處，地區開發付出的資源環境代價是否最小。這些內涵符合世界各國解決國內區域問題的一般理念，也是我國在總結數十年區域發展經驗教訓基礎上的理論升華。

但是，在我國促進區域協調發展特別是在解決地區差距問題上并非有著一致的共識。對于動員要素資源流向欠發達地區總是有人以效率低下、資源浪費、環境損害為由提出質疑，我們不否認存在這些現象，而事實上這些現象大多是由于發展不足所造成的。近些年國家對中西部欠發達地區的投資大部分投向交通、能源、水利等基礎設施和民生建設領域，單從投資回報看經濟效益顯然要低于東部，但由于改善了那里的投資環境，中長期看對國家整體發展都有利，目前這些地區的基礎投資已經開始發揮出明顯的效益；中西部欠發達地區要加快發展，在早期難免要付出一定的資源環境代價，當下的任務是采用科技手段和科學方式使這些代價盡可能減小，而不是去抑制、限制它的發展。應當指出的是，近些年地區差距出現拐點，并不能表明這將是一個長期的趨勢，而且與國際相比我國的區域差距仍然很大；如果我們放松了努力，這個拐點有可能由下行（縮小）重新改為上行（擴大）方向。因此，我們要乘勢而為，抓住國家擴大內需的有利機遇，加快中西部欠發達地區的發展，并積極探索欠發達地區科學發展道路，努力開創新時期我國區域經濟均衡協調發展的新局面。

要堅持縮小地區差距的總體目標，最重要的是按照十八大報告的精神，優先推進西部大開發，大力促進中部地區崛起，采取對口支援等多種形式，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區扶持力度。只有把目標堅定地瞄準這些發展的“短板”，把政策資源更多地用于“短板”建設，培育增強其自我發展能力，這些地區的人民才會看到發展的希望，我國才有可能較快地實現各地區共同富裕的愿景。其次，當前和今后一個時期縮小地區差距要把“實現基本公共服務的均等化”作為首要任務，重點提高欠發達地區和農村地區的基本公共服務水平，使居住在那里的人民享受到同發達地區及城市居民大體相當的教育、醫療、文化等公共服務。因為這是國家政府的基本職責，是體現社會公平和發展成果共享的基本要求。此外，也要重視加快推進東部沿海發達地區和東北老工業基地的轉型升級，著力培育其創新驅動的新引擎和國際競爭新優勢，避免產業“空心化”和經濟增速的過快下滑。

二、提高要素資源與產業發展的空間配置效率

區域經濟政策除了要努力縮小地區差距外，還要追求空間配置效率，也就是通過對區域間要素資源的合理配置和產業的優化布局，實現經濟活動總產出的最大化。其中最重要的是勞動人口與資本要素在地域空間上的匹配性。我國改革開放以來實施的“出口帶動”外向型經濟發展戰略以及長期實行嚴格的戶籍管理制度，伴隨的一個副產品就是經濟重心與勞動人口分布的嚴重偏離。東部地區集聚大量資本要素，其經濟和工業在全國所占有的份額一直保持在50%以上，但勞動人口主要分布于廣闊的中西部地區。據人口普查數據，2000-2010年東部地區人口占全國份額逐年上升，到2010年達到37.99%，同期中部、西部和東北地區的人口份額分別為26.76%、27.04%和8.21%，都有不同程度的減少。

我們用地區工業占全國份額與地區人口占全國份額的比值即“工業人口匹配系數”，反映產業發展與人口的空間匹配程度。一個地區的匹配系數越趨近于1，表明該地區產業與人口匹配程度越高，等于1則完全匹配。如果系數大于1則表明該地區產業集中程度高，人口凈流入；系數小于1則表明該地區產業集中程度低，人口凈流出。圖3顯示，我國東部和東北地區的工業人口匹配系數長期大于1，東部匹配系數先從2000年的1.64增大到2004年的1.69，然后不斷下降，2010年變為1.39；東北地區匹配性相對較高，但產業集中度也在下降，2004年以來系數接近于1。而中部和西部的匹配系數長期小于1，近些年雖不斷提高，到2010年分別也只有0.76和0.66。這說明，迄今我國經濟和工業活動仍主要集中在東部沿海地區，由于產業和就業機會多，吸引了中西部地區大量勞動人口向東部流動和遷徙。

這種狀況一方面有利于東部產業利用低成本勞動力的優勢加快發展，增強國際競爭力，另一方面長期延續這種格局也帶來了一系列問題，諸如大規模、大跨度的勞動力轉移就業導致全國交通等基礎設施負荷加重尤其是節假日期間，中西部欠發達地區青壯年勞力流失，留守的多為老幼病殘，使得當地發展困難，土地撂荒、空心村以及后代教育等問題突出。

當前推進“以人為本”的新型城鎮化，就是要充分考慮人的因素，通過戶籍制度改革，讓已在東部城市長期就業的勞動者融入當地社會；同時，要適時推動東部產業轉移，讓一些不適合在東部發展的產業和企業轉移到勞動力豐富的中西部地區，使得中西部地區的勞動人口就近就地能夠就業。由此可見，從加快產業轉移和改革戶籍制度兩方面措施雙管齊下，不斷提高產業經濟與勞動人口的空間匹配度，不僅有利于我國產業布局的優化和提高要素的空間配置效率，也是解決我國地區發展不平衡的有效途徑。

值得關注的是，隨著產業轉移步伐的加快，地區產業與人口新的不匹配性又出現。對于這種新的“不匹配”不能簡單用“我國人口紅利消失”來解釋，新生代的勞動者對于“到工廠做工”，持有與“下地種田”一樣的消極態度，需要我們認真分析其原因，進而找到有效的解決辦法。

三、培育建設基于大都市圈的新增長極

法國地理學家戈特曼在長期對美國東北部城市群的研究中采用了一個古老的希臘詞匯“Megalopolis”來定義他所研究的對象，從而使其成為解釋諸多城市集合體的一個專有名詞，20世紀五六十年代是歐美和日本都市圈研究的鼎盛時期，我國學者將其翻譯為大都市綿延帶、大都市圈或大都市群。事實上，大都市經濟圈是工業化和城市化發展到一定階段的產物，是一種集約、高效的空間組織形態，也是國家競爭優勢的重要體現。我們主張發展大城市經濟圈，其主旨就是要優化區域內各城市的資源配置，形成經濟合力和內聚力，增強國土空間的綜合承載能力，從而提升國家的整體競爭力。

目前，隨著工業化和城鎮化進程的加快，我國的城市圈正處于快速發展階段，國家在“十二五”時期在全國規劃了21個不同規模和等級的城市圈，而迄今已經形成規模且在國際上具有一定影響力的主要是地處沿海地區的三大都市圈，即以上海為中心包括周邊的蘇州、無錫、南京、杭州、寧波等城市構成的長江三角洲經濟圈；以廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等城市群構成的珠江三角洲經濟圈；以北京、天津、唐山、沈陽、大連、濟南、青島等城市構成的環渤海經濟圈。這三大城市圈的經濟總量約占我國經濟的一半左右，常住人口占全國的1/3強。目前這些大都市圈都不同程度地出現了“大城市病”，交通擁堵、環境污染、房價高漲，經濟社會和環境的不協調、不可持續的矛盾日益突出，亟待調整和轉型升級，同時我們需要積極謀劃建設新的大都市圈，形成未來國家的新增長極。

新時期我國大都市圈的建設重點應當適時轉向中西部地區，建議分別在中部和西部培育建設一個大都市圈和若干中小城市圈，到2030年形成全國五足鼎立的、規模能級相當的大都市圈格局。中部地區的大都市圈可以采納近年提出的所謂“中三角”的概念，即由武漢、長沙、南昌三個省會中心城市構成的“中三角大都市圈”，或稱“長江中游大城市圈”。“中三角”地區20多萬平方公里范圍內，擁有26個城市，1億多人口，區位條件優越、交通發達、產業基礎雄厚、科技教育資源豐富，在我國未來空間開發格局中具有舉足輕重的戰略地位。如果把以河南為主體的“中原城市群”加入進來，中部大都市圈未來可稱得上“富可敵國”。最近，中央提出要建立長江中游中部城市集群，發揮整個沿江城市的優勢；同時允許中部地區先行先試。這為中部大都市圈建設提供了新機遇。

西部地區也有一個所謂的“西三角”概念，也就是由成都、重慶和西安三大城市構成的區域。但這一概念從目前來看條件尚不成熟，西南地區的成都、重慶與西北地區的西安不僅距離遠，而且南北之間的自然地貌條件也決定了難以形成連綿城市帶。因此，西部地區大都市圈的建設還應當立足于“成渝地區”。根據國務院批復的《成渝經濟區區域規劃》，該地區包括重慶市的31個區縣和四川省的15個市，區域面積20.6萬平方公里，常住人口9267萬人（與“中三角”面積、人口相當），區內擁有2個特大城市、6個大城市、眾多中小城市和小城鎮，城鎮人口4046萬，城市密度達到每萬平方公里1.76個，是西部城鎮分布最密集的區域，也是我國重要的人口、城鎮、產業集聚區。在這里培育建設國家的大都市圈，不僅可以引領西部地區加快發展、提升內陸開放水平，而且能夠擴大我國內需市場，增強國家發展后勁，因而具有重要的戰略意義。

推進中西部大都市經濟圈的建設，要在科學規劃的指導下，著力打破行政區劃分割，在基礎設施、生態環境、產業布局、市場建設、人才流動等領域，加強大都市圈內各城市之間的合作，加快推進一體化建設；要避免各自為政，低水平重復建設，甚至為爭奪要素資源惡性競爭。其次，要從中心城市功能輻射半徑出發，合理組織人流與物流，而不是簡單地把更多周邊城市納入到圈中，如提出幾加幾的城市圈（群、帶）計劃。要著力在現有建成區上提高集約化程度，而不是大規模地向城市外圍拓展。有些地方把城市圈建設變成“圈地運動”，城市圈“骨架”很大，但由于經濟流量不足、布局分散，不僅沒有形成城市圈帶來的諸多好處，反而造成經濟運行效率低下，土地等資源閑置浪費，居民出行和職員通勤很不方便。因此，中西部地區大城市圈發展應當著眼于在現有城市空間內，研究如何調整和優化資源的空間配置和運行效率，使得圈內承載的人口和產業功能更大，經濟產出水平更高，形成功能清晰、聯系緊密、緊湊高效的圈層結構體系。

四、深入推進主體功能區規劃的實施

新時期進一步促進我國區域協調發展，必須深入推進主體功能區規劃的實施。區域發展總體戰略與主體功能區戰略是相輔相成的兩個戰略，前者著眼于發展，后者著眼于保護，只有兩個戰略的同步推進，才能真正實現“在開發中保護”和“在保護中開發”的可持續發展理念。2010年國務院印發的《全國主體功能區規劃》指出：推進形成主體功能區，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。十八大報告進一步明確提出：“加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。”

目前，全國和省級主體功能區規劃均已出臺，但是在具體推進實施中仍面臨一些難點。主要表現在大多數定位為生態功能的地區，由于當地經濟落后而財政轉移支付難以滿足地方的需要，以致大力上馬工業項目發展經濟的沖動仍很強，有些明顯污染的項目也要想盡辦法通過審批。因此，盡管國家不斷增加對生態功能區的補償，但在這些地區始終會存在財政轉移支付規模與實際需要之間的缺口。另一個問題是，按照規劃我國大多數縣域被劃為承擔農產品生產及加工和生態涵養的功能，而“壯大縣域經濟”主要靠發展工業。工業的發展不僅能增加財政收入，也能帶來就業和農民增收；全國百強縣無一例外都是工業主導型經濟。因此，全國絕大多數縣都提出了“工業立縣”、“工業興縣”、“工業強縣”的發展戰略。這些問題和矛盾能否得到有效化解，關系到主體功能區戰略的成敗。我們要正視實施過程中的問題和矛盾，通過調研發現和分析深層次原因，找出一條既符合理念又符合實際的路徑。

五、著力完善區域協調發展的體制機制

所謂“區域協調發展”主要應體現在兩方面，一是區域之間發展水平的相對均衡性；另一方面是地區之間形成分工合作、相互促進、利益共享的一體化機制。目前，我國區域發展的均衡性已有較大改善，但由于我國行政區劃、行政體制的制約，地區之間發展的協調難度還是很大的。國家出臺若干重點經濟區的規劃和指導意見有一個重要意圖，就是希望能夠在經濟聯系密切的大經濟區域內，加強各個行政區之間的合作，推進它們在基礎設施建設、生態環境保護、產業項目布局、要素資源流動以及市場等方面的一體化發展。

然而實際上，這種規劃制定出臺之后，在如何協調內部行政區域之間關系上尤其是利益關系上還缺乏有效的機制和手段，使得目前國家規劃在指導各地區合作和一體化推進方面效果欠佳。尤其是存在“雙龍頭”的大經濟區，比如成渝經濟區中的成都和重慶，京津冀都市圈中的北京和天津，遼中南城市群中的沈陽和大連，山東半島城市群中的青島和濟南，珠三角地區的廣州和深圳，兩大“龍頭”城市之間的競爭遠遠大于合作，盡管規劃是統一的，但實際執行上還是各自為政，這種行為往往導致資源的重復配置和浪費以及市場的割裂。

因此，在大經濟區域（包括大都市圈）內的行政區之間如何加強合作與分工，應該有哪些相應有效的機制和措施，至今依然是未取得突破的現實而重大的問題。現在已有的區際協調機制與國外的城市聯盟有些類似，主要是首長聯席會議制度。通過定期、不定期召開聯席會議，協調解決雙方共同關注的問題（如水源地供水分配、交通中的斷頭路、工廠排污、跨區產權交易，能源原材料供應，等等）。雖然能夠解決一些問題，但在一些涉及重大利益問題上其作用是非常有限的。

從我國大國的現實國情出發，考慮到基層地方的訴求，我們需要有更高層次的更有權威的協調機構，筆者曾把這個機構的名稱叫做“國家區域政策委員會”，現在也可以稱為“國家區域協調發展委員會”。由國務院直接領導，屬于準職能性機構（也有議事性質），主要職能為編制國家區域規劃、制定國家區域政策、協調區際關系（主要是大區間、省際）。借鑒國際經驗，作為實施國家區域政策的工具，相應設立“國家區域發展基金”，由該委員會管理運作，主要用于欠發達地區發展援助、問題區域改造、特定區域競爭力提升。為此，要改革我們現行區域政策管理過于分散的體制，將扶貧開發機構，西部開發、東北振興、中部崛起、以及各類區（國家級開發區、綜改區、邊合區、中外合作區等）的管理部門職能統一整合，納入該委員會。此外，我們仍要考慮為協調區域發展立法，通過立法規范區域經濟主體行為，把區域協調發展政策以法律形式明確確定下來，依法辦事不因領導人更換而變動。這樣，有了一個機構、一只基金、一部立法，我們的區域政策才算得上成熟和完善。希望通過這種改革和立法，能夠促進我國區域發展更加均衡、協調和可持續，最終實現各地區人民共同繁榮富裕的目標。

［1］《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2012，（11）.

［2］新華社.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要，2011年3月16日。

［3］中國社科院工業經濟研究所.中國工業發展報告（2012）［M］.北京：經濟管理出版社，2012，（9）.

［5］范恒山.我國促進區域協調發展的理論與實踐［J］.經濟社會體制比較，2011，（6）.

［6］陳耀.我國區域結構優化的基本思路［J］.環球市場信息導報，2012，（25）.

［7］陳耀.協調區域利益需更權威機構牽頭［N］.中國經營報，2012，（1）.

［8］陳耀.設立國家區域政策委員會的意義及當前亟待研究的問題［M］.北京：經濟科學出版社，2006，（5）.

［9］陳耀.積極推進我國城市經濟圈的發展［J］.中國社會科學院院報，2008，（9）.