論生態風險視域下政府生態安全保障責任之確立*

馬 波

論生態風險視域下政府生態安全保障責任之確立*

馬 波**

以生態風險為基本場景，以社會結構轉型為時代背景，基于法學視角闡釋了政府生態安全保障責任概念提出的必要性、正當性及其法理基礎。政府生態安全保障責任的內涵實質在于，政府應積極主動地承擔起維護生態安全的義務與職責，將生態風險降至最低所應履行的一種兼具風險責任、生態責任、法律責任的新型混合責任形態。

生態風險 生態安全 政府責任 社會轉型

隨著經濟全球化、市場化、民主化與信息化的持續進展，人類活動所導致的風險日益增多，各種全球性風險正對人類的生存和發展構成嚴重威脅。當前，我國生態環境惡化問題凸顯，主要表現為生態風險問題加劇、生態安全問題突出、生態損害問題激增這三個方面，生態安全問題無疑又是其中的核心問題。確保國家生態安全、維護基本社會秩序，毫無疑問政府應當發揮主導作用。筆者認為，生態風險與政府生態安全保障責任之間具有內在關聯性與契合性。一方面，生態風險的廣泛存在，是政府生態安全保障制度構建的前提基礎。“在我國當前政府主導型的社會發展模式中，政府能否作為以及如何作為，是應對風險社會挑戰的關鍵。因此，從政府層面構建風險擔當的體系來回應風險社會是一個積極的方向和必然的趨勢”①齊立廣：《風險社會中政府責任擔當的問題研究》，蘭州大學2010年碩士論文，第9頁。。另一方面，政府作為生態安全保障最為核心的責任主體，必須承擔起應有的責任，如何更好地消緩風險，擔當責任正考驗著我國各級政府的智慧與能力。筆者認為，只有依法確立政府生態安全保障責任，運用識別風險、評估風險、分析風險等管理手段，構建生態風險預防體系和制度保障體系，才能更好地應對生態風險。因此，盡管當前我國相關立法中并沒有規定政府生態安全保障責任，但基于我國已進入風險社會與社會結構轉型這一基本前提的認知，鑒于傳統“權責本位”的環境行政模式已然讓位于“責任本位”模式這一重要的后現代行政法制模式轉向，政府生態安全保障責任概念的提出已呼之欲出。筆者試圖以生態風險為基本場景，以社會結構轉型為時代背景，基于法學視角闡釋政府生態安全保障責任概念提出的必要性、正當性及其法理基礎，探討政府生態安全保障責任的基本內涵等問題，為進一步深入研究政府生態安全保障責任提供基礎理論支撐。

一、基本場景：生態風險時代的來臨

自德國社會學者烏爾希里·貝克在1986年出版的《風險社會》一書中提出風險社會概念以后，風險社會理論漸趨形成了三個代表性理論：風險文化建構論、風險社會轉型論、反身性現代化理論，分別基于文化理論、社會轉型、科學技術三個維度對風險社會進行了細致地解析。②關于這三種理論，參見劉巖：《“風險社會”三論及其應用價值》，載《浙江社會科學》2009年第3期。風險社會的相關研究率先提出了生態風險問題。當前，關于生態風險（ecological risk）的概念、特征等方面的界定，主要是基于科技哲學或自然科學的認知。如“根據風險產生的性質，其可分為社會風險和生態風險兩大類。社會風險是指由人類實踐和社會性因素所引起的造成危害的社會可能事件；生態風險是指由自然界和人類生活能夠造成破壞和危害的可能性事件”③李霞、張忠潮、尹滿萍：《風險社會理論對維護我國生態安全的啟示》，載《安徽農業科學》2007年第29期。。“生態風險表示在現代人與自然相互作用的背景下，當代地球生態已具備威脅、傷害人類社會健康發展的可能性以及對這種可能性的判斷與認知。”④白屯：《生態風險與生態文明建設》，載《大連民族學院學報》2009年第6期。不管學界對生態風險概念如何界定，我們試圖證明的是，生態風險的來臨正在成為我們這個時代的特征。“20世紀60年代，生態風險對全球而言，還只是具有個別性特征。20世紀80年代，生態風險開始跨越國界，呈現為區域性特征。20世紀90年代以后，隨著全球化浪潮的沖擊，生態風險開始在全球范圍內散播，生態風險呈現為無間斷性和常態化，生態風險成為了人們生活的常態。”⑤薛曉源：《生態風險、生態啟蒙與生態理性》，載《馬克思主義與現實》2009年第1期。基于此，我們可以得出一個初步結論，生態風險的到來已經不是一個學術研究的前提假設，而是活在當下的客觀事實，這為我們繼續探討政府生態安全保障責任提供了一個基本場景。可以說，隨著生態風險常態化，建設生態型、安全型政府的訴求越來越強烈，生態安全作為風險社會的基本問題之一，必然需要政府承擔更多的保障責任。

二、時代背景：社會轉型與政府生態安全保障責任之契合

社會轉型是指“社會生活和組織模式不斷從傳統走向現代，走向更加現代、更新現代的變遷過程。或者說由傳統型社會向現代型社會轉型的過程”⑥鄭杭生：《改革開放三十年：社會發展理論和社會轉型理論》，載《中國社會科學》2009年第2期。。社會轉型與法治意識萌生、社會結構轉變、經濟體制轉軌之間具有密切關系。“毫無疑問，社會轉型是一個價值更替、秩序重構和文明再生的過程。就法治建設而言，其中蘊藉著價值取向的整合與更替、法治主體的轉換與深化、法治道路的取舍與抉擇、治理模式的融合與重構、權力監督的失靈與再造、權利救濟的探索與完善以及私法精神的張揚與微調等一系列重大問題。”⑦袁曙宏、韓春暉：《社會轉型時期的法治發展規律研究》，載《法學研究》2006年第4期。筆者認為，社會轉型與政府生態安全保障責任之間亦具有內在關聯性。

（一）社會轉型孕育著政府生態安全保障責任的確立

當前中國正在經歷著以政治、經濟、文化變遷為標志的社會轉型與由計劃向市場的體制轉軌為標志的經濟轉軌階段，與社會轉型和經濟轉軌相呼應的是，他們所映射的時代也進入到了以可持續發展為基本指導思想，倡導一種生態化的生產方式，以經濟、社會與環境保護協調發展為基本標志，以生態倫理為道德標準，以綠色技術為特征的生態時代。生態時代之于法律的意義在于其引致了法律觀念的全面變革，由近代法的權利本位、現代法的社會本位向后現代法的生態本位轉向。政府責任作為法律基礎制度形態的重要組成部分，一方面，在交易安全——社會安全——生態安全的不同語境下，其基本職責經歷了“守夜人”——“監管人”——“生態人”的功能轉變；另一方面，政府通過制度創新與機制保障，積極履行生態秩序維護與生態監管等職責，也促使了政府生態安全保障責任的擔當，兩者可謂相輔相成，互為表里。

在交易安全的語境下，政府角色更多地被界定為“守夜人”，正所謂“管的越少的政府是最好的政府”。但在社會安全的語境下，隨著行政疆域的不斷擴張，世界各國全面進入“行政國家”時代，政府職能全面擴展。“我國當前正處于社會轉型期，轉型意味著政治、經濟等社會體制的重大變革，意味著社會利益結構的重大調整，這就容易導致人們之間在觀念、權利、利益等方面的矛盾沖突，從而引發公共危機。”⑧于新恒、魏芙蓉：《公共危機管理與現代社會安全》，載《中州學刊》2006年第4期。此時，政府更多地扮演了“監管者”的角色。“現代社會不僅是一個價值多元的世俗社會，亦是一個功能分化、風險彌散的復雜社會。”⑨孫國東：《試論法治轉型的社會理論邏輯》，載《法學評論》2012年第3期。“在風險社會之下，社會安全不僅成為國家與社會的基本訴求，而且成為社會穩定發展的基本保障。”⑩姜濤：《風險社會之下經濟刑法的基本轉型》，載《現代法學》2010年第4期。此時，政府社會安全保障職能全面凸顯。如何“以提高國家的治理能力為目標，實現國家的民主、法治、透明、責任以及回應性，使國家的職能充分發揮出來，從而確保國家內部治理的有序化，減少國內社會不安全因素的出現”?楊雪冬：《全球化、治理失效與社會安全》，載《中國人民大學學報》2004年第2期。成為政府思考的主要問題。然而，隨著全球生態環境問題凸顯以及生態風險時代的來臨，政府所扮演的角色又隨之發生了重要的轉變，“生態人”模式呼之欲出，政府生態安全保障責任提上日程。所謂“生態人”模式是基于生態契約理論主體假設下的一種“理想類型”。我們可以將其界定為：處于生態系統中，具有生態風險意識和生態品格，追求經濟效益、社會效益、生態效益三種效益協調、和諧發展，以“人類和生態的共同利益”為中心的理性人，一種全新的人之形象。可以說在生態安全的語境下，政府角色與職責亦發生了重大轉向。筆者認為，我國各級政府亦應以“生態人”作為標準或準則，從倡導低碳經濟與循環經濟，踐行政府綠色采購、政府環保責任、政府綠色稅收、生態安全、生態補償等來實現“生態人”的訴求。?關于“生態人”的具體界定，參見馬波：《生態時代環境法上“生態人”模式的一種圖景言說》，載《甘肅政法學院學報》2012年第2期。社會轉型期不僅意味著社會利益結構的重大調整，也意味著生態環境利益結構的重要調整，政府在其中扮演著不同的角色，這需要政府的積極轉變。“生態安全是自然保持循環穩態的描述，它蘊含著生態圈成員的生存基礎，也隱喻著環境法的底線價值。”?李義松、張廣：《安全、公平、發展：環境法的價值譜系》，載《江西社會科學》2007年第10期。我們認為，社會轉型孕育著政府生態安全保障責任的確立，生態安全保障責任作為政府最為重要的責任形態之一，有必要通過立法予以認可與確立，明確界定政府生態安全保障責任的范圍、標準、形式等問題，促使政府轉變自身角色，全面履行生態安全保障責任。

（二）生態安全保障是社會結構轉型的前提和基礎

盡管我國《環境保護法》中規定了政府環境質量責任，但并沒有規定政府生態安全保障責任，筆者認為兩者并不相同。“保障”在《現代漢語詞典》中有兩層意思，一個是保護（生命、財產、權利等），使其不受侵犯和破壞。例如：保障人身安全。另一個是起保障作用的事物。例如：安全是生產的保障。而“保護”是盡力照顧，使其不受損害。由此可見，“保障”更具有行動性，更強調主體的主動性與義務性，同時它包含“保護”的意思。根據國際生態安全合作組織（IESCO）的界定，生態安全分為三種類型：一是自然生態安全，包括火山、地震、颶風、海嘯、極端天氣、隕石撞擊等；二是生態系統安全，包括森林生態系統安全、海洋生態系統安全、濕地生態系統安全、微觀生態系統安全四個組成部分；三是國家生態安全（也稱：人類生態安全），包括非傳統安全、環境安全、物種安全、生命安全、城市安全、核安全與輻射、自然遺產安全、資源安全八個重要組成部分。筆者認為，政府對于生態系統安全和國家生態安全具有天然的保障責任，同時，生態安全保障也是社會結構轉型得以順利進行，實現經濟、社會、環境“三位一體”協調發展的前提與基礎。實踐證明，生態環境破壞對人類社會帶來的損失是巨大的。國家林業局副局長祝列克2005年3月10日在“全國防沙治沙規劃”新聞發布會上說，中國每年因土地沙化造成的直接經濟損失高達540億元。?http://finance.sina.com.cn/g/20050310/10401418985.shtml，2012年7月15日訪問。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中也首次提出了“綠色發展”的概念以及政府資源環境保護的約束性指標，即單位工業增加值用水量降低30％，農業灌溉用水有效利用系數提高到0.53。非化石能源占一次能源消費比重達到11.4％。單位國內生產總值能源消耗降低16％，單位國內生產總值二氧化碳排放降低17％。主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8％，氨氮、氮氧化物排放分別減少10％，森林覆蓋率提高到21.66％。“可以說生態環境對社會轉型具有重要的約束作用，是可持續發展能力的重要組成部分。社會轉型只有在不超過生態系統的承載力，不超過生態安全限度的條件下才可能順利實現。如果不能夠保證生態安全，社會結構轉型最終會偏離可持續的方向。”?黎昕：《社會結構轉型與我國生態安全體系的構建》，載《福建論壇（人文社會科學版）》2004年第12期。政府肩負起生態安全保障責任是社會轉型順利進行的前提與基礎，是經濟社會協調發展的現實需求，是人類社會在特定發展階段的必然要求。政府生態安全保障責任，不但強調政府承擔因環境保護失職、違法而產生的不利后果，而且強調政府在與自然界發生關系過程中主動維護生態系統平衡的義務或者職責。生態安全保障責任將為政府責任注入新的元素，使其擁有更加豐富的內涵。

三、法理基礎：政府生態安全保障責任提出之依據

我們認為，政府生態安全保障責任作為一種新型的政府責任形態，其存在的必要性與正當性更加需要法理基礎的支撐。“生態環境時代拓展了政府責任的范圍，政府生態責任應時而生并與環境秩序密切相關，它追求的就是環境正義所主張的人與自然之間和諧穩定的環境秩序，它包含了維持人與自然間環境要素的安全，追求環境正義、環境公平、環境安全等的實現，建立以維護環境公共利益為前提的環境秩序。”?陽東辰：《政府生態責任法制論》，重慶大學2011年博士論文，第40頁。此外，政府生態法治建設與政府安全管理理論的提出，也奠定了政府生態安全保障責任的理論基礎。因此，生態正義、生態公平、生態秩序、生態安全型政府論，可以視為政府生態安全保障責任存在的法理基礎。

（一）生態正義論

“從法律制度的角度來說，任何法律制度的安排都涉及到正義問題。”?鄭少華：《生態主義法哲學》，法律出版社2002年版，第155頁。可以說，人類社會的發展過程就是對正義的追求過程。“正義一直被視為人類社會的美德和崇高理想，法一直被視為維護和促進正義的藝術或工具”。?張文顯：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社2001年版，第201～202頁。盡管正義的實現手段有多種多樣，但法律在實現正義中的作用是毋庸置疑的。“生態正義實質上是人對與自己的生存和發展密切相關的各種生命以及整個自然界所持的價值觀念、價值規范、評價準則的反思和構想，其核心是人與自然的關系問題。”?李華榮：《生態正義論》，載《山西大學師范學院學報》2002年第2期。人類長期以來在“人類中心主義”理念指導下，無盡地向大自然索取資源、排泄廢棄物，造成生態系統安全問題越來越突出。直至現代生態環境問題危及人類安全與社會發展時，人類才逐漸認識到，要確保人類社會安全，需要重新確立正義價值觀。在此背景下，確立一種新型的正義觀——生態正義觀便成為時代的必然。“解決環境風險的根本出路就是確立生態安全的全新安全觀，將人還原回生態系統之內。”?劉洪巖：《風險社會語境下的俄羅斯生態安全立法》，載《政法論叢》2012年第2期。政府生態安全保障責任的確立，實質上就是生態正義觀的一種現實映襯。筆者認為，生態安全問題關涉到生態整體利益與社會利益、個體利益之間的微妙關系，需要國家在政府層面予以優先保障。政府有責任維護環境資源的良好狀況，維護生態系統的安全以及生活在生態系統中的人的安全。政府因為擁有生態環境管理職權，通過運用公法手段分配相關主體生態安全義務、運用私法手段調適相關主體生態安全利益取向，最終實現生態安全保障之責任。

（二）生態公平論

公平與正義從來都是密不可分的，生態公平實際上是對不同主體在利用自然資源過程中損益程度的評測。也就是說，在自然面前，有的人利用自然資源獲益多、付出保護自然的投入較少，相反有的人并沒有在自然資源中較多獲益，卻要承受超出其能力的負擔。于是，便產生了生態公平的問題。“從根本上說，生態公平就是人類在利用、保護自然資源方面承擔著共同的責任。主體對于自然的開發和補償應是對等的，誰在資源共享上獲益多，誰對自然資源保護責任也更大。”?夏文斌 、魏敏：《科學發展觀——生態公平的當代意義》，載《中國特色社會主義研究》2008年第2期。我們把生態風險時代出現的新的公平稱之為生態公平，是體現當代人之間、當代人與后代人之間均等發展機會的新型公平觀。生態公平的本質是人與自然交往過程中所體現的社會性比較，它表達著人利用自然并在自然資源中獲利時所承擔的基本責任。對此，俄羅斯的生態安全立法給我們許多啟示。“俄羅斯聯邦憲政意義上的生態安全立法將生態安全保障列入俄聯邦及各聯邦主體的公共權力范圍內。生態安全保障并非是俄羅斯每個個人和公民的憲法義務，但卻是聯邦及各聯邦主體的義務。”?劉洪巖：《俄羅斯生態安全立法及對我國的啟示》，載《環球法律評論》2009年第6期。此外，“在俄羅斯生態安全保障除了有法律上的依據之外，俄聯邦政府推行的生態政策也是實施生態安全戰略的重要保證。根據1997年12月17日頒布的憲法性法律《俄羅斯聯邦政府法》第18條的規定，俄羅斯聯邦政府負責在環境保護和國家生態安全保障方面實施統一的國家政策”?劉洪巖：《俄羅斯生態立法的價值選擇及制度重構》，載《俄羅斯中亞東歐研究》2009年第6期。。

（三）生態秩序論

“沒有秩序，人的生存、安全、效益等都會受到威脅并缺乏保障，公平、正義、自由、平等、人權、民主、法治、文明等就只能是奢望和夢想。”?葛洪義：《法理學》，中國政法大學出版社1999年版，第60頁。所謂生態秩序（環境秩序）是指“社會生態復合系統中人這一特定的生命物種和其他生命形式以及人與其生境之間的和諧、有序狀態”?陳泉生等：《環境法學基本理論》，中國環境科學出版社2004年版，第209頁。。換句話說，生態秩序所言的秩序，實質上已經超出了人與人之間的社會秩序，已經開始向人與自然之間的秩序形態擴展。無疑，生態安全與生態秩序之間存在密切關系。“生態安全的維護，需要人類尊重自然秩序，因為自然秩序是自然規律的體現，它制約著人類的一切實踐活動，人類的活動必須在尊重自然規律的前提下，在自然規律允許的范圍內進行。”?趙驚濤：《生態安全與法律秩序》，載《當代法學》2004年第3期。生態安全作為生態秩序基本訴求之一，無疑又需要政府提供強有力的保障支撐。“隨著可持續發展戰略的實施，我國政府也高度重視生態安全問題，國務院出臺的《全國生態環境保護綱要》中強調了生態保護問題，指出生態保護必須以實施可持續發展戰略和促進經濟增長為中心，以改善生態環境質量和維護國家生態環境安全為目標。”?同注?。為確保生態秩序，我國已出臺了多部有關生態安全的政策與法律規定，其中涉及到生態安全的法律法規有兩條，分別是《中華人民共和國防沙治沙法》（2001）第1條以及《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂）》（2004）第1條之規定。可以說這是法律對國家保障生態安全秩序、回應公眾生態安全合理訴求的一種實質確認，也為政府生態安全保障責任的最終確立預留了立法空間。

（四）生態安全型政府論

隨著生態時代的來臨、行政法的后現代轉向以及在不同語境下政府角色的轉變，學界提出了“生態型”政府與“安全型”政府的概念。“所謂生態型政府是指以實現人與自然的自然性和諧作為基本目標，遵循自然生態規律和促進自然生態平衡作為其基本職能，并將這種目標和職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸多方面之中的政府。”?黃愛寶：《“生態型政府”初探》，載《南京社會科學》2006年第1期。而安全型政府的提出也有著諸多的理論基礎與現實依據，“從社會現實看，回應公眾安全需求，應對全球風險社會、克服經濟型政府安全保障失靈等是安全型政府提出的現實依據。所謂安全型政府是在高度回應公眾安全需求、有效履行安全保障職能并致力于安全文明建設和實現安全社會的政府”?侯書和：《安全型政府：根據、內涵與構建》，載《中州學刊》2012年第2期。。隨著生態風險的來臨，為維護生態正義、生態公平以及生態秩序，確保國家安全，政府更應該切實履行生態法治建設，積極扮演好履行法定義務，承擔生態安全保障責任的功能角色。“在一個不以‘行政權力’而以‘公共利益’為核心的后現代行政法制模式中，針對環境管理這一極具后現代性的問題，傳統的‘責權本位’的環境行政模式應該讓位于‘責任本位’模式。”?陳泉生等：《科學發展觀與法律發展：法學方法論的生態化》，法律出版社2008年版，第385～386頁。因此，筆者認為，生態安全型政府理論的提出，亦為政府生態安全保障責任概念奠定了堅實的法理基礎。

四、內涵界定：政府生態安全保障責任之法意解讀

其實，有關政府生態安全保障責任的提出，學者早有論斷。如“生態安全在我國作為一項新的國家責任，直接涉及國家法定職能，與憲法、行政法有著天然的聯系。國家具有生態安全保障職能，應在我國憲法中作出相應的規定，并在我國《環境保護法》中進一步明確政府生態安全保障的法定職責”?周珂、王權典：《論國家生態環境安全法律問題》，載《江海學刊》2003年第1期。。“國家具有保護環境安全的法定職責。環境是公共物品，具有互不排斥性和平等享用性，所以環境保護也是社會公共需求的重要內容。”?胡靜：《地方政府環境責任沖突及其化解》，載《河北法學》2008年第3期。筆者認為，生態安全問題是一個包含經濟、政治、社會、法律等多元要素組成的復合型問題。當前，我國正面臨著環境安全、物種安全、資源安全等諸多生態安全問題，究其原因，政府責任形式單一、監管主體缺位、法律規范缺失無疑是重要原因。隨著風險社會的來臨，我們認為，有必要在政府責任體系中注入新的內容，政府生態安全保障責任作為一種新的政府責任形態，需要我們從理論上論證其存在的必要性與正當性，進而厘定其邊界與范疇，構建制度保障機制，為下一步立法工作提供理論支撐。我們所謂的政府生態安全保障責任是指，在生態風險時代來臨的基本場景中，在社會結構轉型的時代背景下，政府作為一個處于生態系統中，具有生態文明意識和生態品格，追求經濟效益、社會效益、生態效益三種效益協調、和諧發展的有限理性人，為更好實現人口、資源、環境的協調發展，以法律為主要手段，積極主動地承擔起維護生態安全的義務或者職責，將生態風險降至最低所應履行的一種法律責任。其核心要義如下：

首先，政府承擔的是一種法律責任。在哈特看來，責任一詞有4種含義，即所謂角色責任、因果責任、法律責任以及能力責任，法律責任就是“因行為或傷害在法律上應受懲罰或被迫懲罰”，法律責任的成立是以其他3種責任為要件或基礎的。?See H.LA.Hatr，Varieties of Responsibility，83 Law Quarterly Review 346（1967）.主流行政法理論認為，“行政主體承擔的法律責任是指行政主體因行政違法或行政不當，違反法定職責和義務而應依法承擔的否定性法律后果”?余軍、朱蘇力：《法律責任概念的形式構造》，載《法學研究》2010年第4期。。政府生態安全保障責任的提出，意味著通過立法將政府生態安全保障責任納入法治軌道，意味著政府對生態安全的保障將不再停留在口號上或號召力上，政府如果違反生態安全保障法定職責和義務，需要依法承擔否定性法律后果。按照法國行政法院所獨創的國家危險責任理論以及德國行政法界形成的危險責任理論，在風險社會中，政府更應該擔負起保障國家安全的職責，并且這種責任還是一種嚴格責任。這是因為保障國家安全本就是政府固有職責之一，況且“生態安全直接關系到一國的國家安全，因此，保障生態安全應成為國家的一項基本義務。根據生態安全原則，應在環境基本法中明確國家保障生態安全的職責，確定各相關主體政府部門的具體職責，建立起高效的國家生態安全監管體系”?陳海嵩：《環境法生態安全原則研究》，載《西部法學評論》2009年第2期。。因此，我們所謂的政府生態安全保障責任主要指的是一種行政法律責任，即政府負有保障生態系統安全與國家生態安全之職責，“在政府的引導和干預下，通過法律等社會控制手段保證水資源安全、能源資源安全、土地資源安全、戰略性礦產資源安全和生物資源安全等，保證經濟的可持續發展以及資源共享的代內、代際公平”?同注?，第16頁。。如果政府不作為或者是違法作為，而導致應該避免的生態風險沒有避免，或者使現存生態風險肆意擴大，政府沒有履行應盡的職責，需要追究其法律責任，相關主管人員應當受到法律制裁。

其次，政府承擔的是一種生態責任。地球擁有的生態環境資源，是整個人類社會賴以生存的基礎。一個國家的生態環境資源，是國家賴以存在的物質基礎，政府代表國家管理各項事務，當然也需要做到“對政府管理的全域、全程和全部環節的‘生態化’，必須能夠運用各種有效手段實現生態管理，保障國家生態環境資源的安全”?同注?。。在生態安全問題產生前，政府就應該完善各項風險保護措施，防止或是降低風險到來的幾率；生態環境遭到破壞后，政府更應當認識到其嚴重性，切實履行生態責任，確保生態安全，以降低生態損害帶來的損失。所以，毋庸置疑，政府理所應當承擔起生態安全保障責任。

最后，政府承擔的是一種風險責任。我國是一個政府主導型的社會，政府在風險社會中的所作所為將直接決定著治理生態風險的成敗。風險責任是指政府針對風險社會中的生態風險事實，進行預防和治理活動而應該承擔的部分或者全部管理責任。“強調現代社會實現生態安全的價值，并不是說要實現一個完全沒有生態風險的社會，而是能對生態風險進行有效管理的社會。因此，對生態風險進行管理是實現生態安全的途徑。”?謝玲：《我們是否真的需要一部生態安全法》，載《2011年全國環境資源法學研討會論文集》，第311～314頁。政府作為最為重要的風險管理機關，擁有足夠的行政資源，對于風險的認知，沒有哪個組織、企業或者個人可以堪比政府的經驗；對于風險造成的生態損害的補償，沒有哪個機構可以堪比政府的能力，可以說，政府既擁有生態安全保障的理由，又擁有生態安全保障的能力。因之，在生態風險來臨的基本場景下，政府更應當承擔起生態風險的責任。

政府生態安全保障責任概念的提出，并非想進行所謂的“創新”，而是在生態風險來臨的基本場景下，在社會轉型的時代背景下，在我國生態安全問題日益凸顯與政府環境保護責任缺失的雙重語境下，政府生態安全保障責任的提出具有它的正當性與必然性。“拉德布魯赫曾有言：每個時代必須重書它的法學，處在轉型的當代中國也必須重塑它的法律觀。”?鄭永流：《實踐法律觀要義》，載《中國法學》2010年第3期。政府生態安全保證責任的提出，實際上就是不同于以往政府責任觀念認知的一種重塑。盡管我們希望在立法上能夠確立這一新的責任形態，但它的意義并不完全在于此。我們只是期望，通過對政府生態安全保障責任概念的提出，能夠引起立法機關、學界對生態安全問題以及政府責任形態的重新思考。當然，這一概念的確立還存在諸多問題，還需對政府生態安全責任的范圍、標準、形式等問題予以全面界定，同時，還需要基于實踐路徑探討相關制度保障，這是我們后續研究的目標，也是我們需要承擔的學術責任。

*本文系2012年度中國法學會部級法學研究課題“生態安全視域下政府環境保護責任之拓展研究”（批準號：CLS（2012）D224）及茂名市2012年度哲學社會科學項目“茂名濱海新區環境保護政策法制保障研究”（2012YB06）的階段性成果。

**作者簡介：馬波，廣東石油化工學院法律系副教授，福州大學法學院環境法專業博士生。