論綜合運輸體系下客運樞紐建設的模式與路徑

文／交通運輸部科學研究院交通技術咨詢中心 尚晉平

論綜合運輸體系下客運樞紐建設的模式與路徑

文／交通運輸部科學研究院交通技術咨詢中心 尚晉平

2013年，國務院進一步推進交通運輸行業“大部門體制”改革，深化綜合運輸體系建設成為“十二五”中后期發展的重要任務。綜合運輸體系的完善是一項系統工程，需要從政府、市場、社會等多個層面推動，既要充分發揮政府在運輸通道規劃與建設、綜合交通流節點布局與實施、聯合運輸的組織等諸多方面的積極作用，又要基于交通出行者與承運人的市場選擇，通過需求方、社會公眾的自主行為引導運輸資源的優化配置。從目前的體制條件與現實效果來看，在政府層面從樞紐節點的一體化建設與運營入手來推動綜合運輸體系建設是一種可行的選擇。

然而，綜合運輸樞紐，特別是客運樞紐，是與傳統客運場站在功能定位、建設模式、投資格局等諸多方面迥然不同的新生事物。目前，我國綜合客運樞紐的發展還存在規劃設計不統一、建設時序不同步、運營管理不協調、方式銜接不順暢等問題。如何在綜合運輸理念下，創新綜合客運樞紐的建設模式，形成技術上可行、體制上支撐、管理上一體的推進路徑是迫切需要破解的難題。筆者試圖通過概念的辨析與實證經驗的總結，對此進行一些探索與思考。

綜合客運樞紐的功能特征與建設中存在的問題

與單一運輸方式為主的“場站”不同，綜合客運樞紐是將兩種以上運輸方式及城市交通的轉換場所在同一空間內統一規劃建設，從而形成一體化的運輸換乘系統。按運輸方式構成，綜合客運樞紐可以分為鐵路、公路與城市公共交通組成的綜合樞紐，民航、公路與城市公共交通組成的綜合樞紐以及鐵路、民航、公路及城市公共交通組成的綜合樞紐等等類型。

由于發達國家的公路客運量主要由私人小汽車完成，所以國外的綜合客運樞紐主要是城市公共交通與鐵路、民航等運輸方式進行換乘的載體。在我國，以城際班線客運為主要形式的道路客運在全社會客運量及周轉量中占比最高，同時承接當前鐵路大規模建設的機遇，鐵路、公路和城市公共交通體系銜接而成的綜合客運樞紐是目前中國需求量最大且建設最緊迫的一種類型，約占綜合客運樞紐總量的90%以上。

在綜合客運樞紐的規劃體制方面，從已建成和在建的綜合客運樞紐情況來看，樞紐規劃主要由樞紐城市交通局或規劃局組織編制，部分城市由發改委、規劃局和交通局等相關部門共同組織編制。規劃的審批一般由樞紐所在城市的人民政府負責。在建設體制方面，當前新建和在建的綜合客運樞紐主要以城市政府為責任主體，一般采用“政府主導、多方籌資、聯合建設”的投融資建設模式。其中，深圳市綜合客運樞紐的規劃建設采用了政府全額投資的發展模式。

總體來看，我國綜合客運樞紐建設還是一個全新領域，受多種因素的影響，不少規劃只停留在宏觀層面或理念上，難以被有效建設和經營起來。具體問題表現在：

一是屬性認識定位不明確?；A設施的經濟屬性決定了政府與市場發揮作用的邊界，公益性較強的公共物品一般由政府來提供，競爭性和排他性較強的私人物品一般由市場來提供，介于二者之間的準公共物品則由政府與市場共同提供。多數地方政府及相關部門對綜合客運樞紐的社會公益性屬性認識不足，導致對綜合客運樞紐建設投資力度不足，政策支持力度不夠。

二是體制障礙依然存在。綜合客運樞紐規劃建設涉及部門眾多，但目前“大部制”改革尚未真正到位，行之有效的協調機制在大部分省市中還沒有建立起來，致使綜合客運樞紐規劃建設的責任主體尚不明確，工作思路尚不清晰，樞紐建設協調難度大。

三是技術標準與規范缺失。受長期部門分割體制影響，目前的標準體系和技術規范是按行業來制定的，難以適應綜合客運樞紐規劃建設的要求，造成設計、建設無章可循。

四是資金籌措面臨困難。綜合客運樞紐投資巨大，據統計單是綜合客運樞紐中的公路客運站投資規模平均就達到4億元。公益性屬性決定了其融資能力較弱，建設過程中往往陷入資金短缺的困境。

五是建設用地落實困難。理論上講，為便于客流集疏，綜合客運樞紐應位于城市的中心城區，但一些地方存在的“重商業開發、輕公益建設”的思想，使綜合客運樞紐建設用地難以保障，且選址多位于城市近郊區，不利于公眾的便捷出行。

推進綜合客運樞紐建設的合理模式

當前，鐵路、內河航運等綜合運輸體系中的“短板”已得到政府的高度重視，正處于加快發展的關鍵時期。利用好這一難得的發展機遇，在鐵路、港口等運輸方式的樞紐建設中，按照綜合運輸的理念推動一體化運輸的發展迫在眉睫。為此，在推進綜合客運樞紐建設時，需要建立起“統一領導、統籌規劃、同步建設、一體化運營”的合理建設模式。

建立地方政府主導的組織體制

綜合運輸的發展涉及到交通、發改、財政、國土、規劃等多個部門，是一項系統工程，必須由部門行為上升為政府行為才能真正推動。在現行體制下，明確樞紐所在城市人民政府是綜合客運樞紐規劃建設的責任主體，由分管市領導擔任項目建設的領導職務，有利于統一認識，有利于調動各方積極性，使規劃編制、項目審批、政策支持等得到落實，也有利于建立部門間的溝通協調機制，促進各種運輸方式的優勢互補。

建立公司化的實體運作組織

在地方政府的統一協調領導下，為便于融資、降低成本、提高效率，宜組建公司實體充當業主具體負責綜合樞紐的建設管理。在設計方面，可以由該公司通過招投標等方式選擇設計機構，由其牽頭組織協調交通各個專業，實行總體設計、分項負責。在建設過程中，由該公司通過市場化方式選擇相應的建設公司來建設，對于不同運輸方式的不同功能設施，需要強化集中指揮，突出同步建設。在融資方面，應充分發揮多元化融資的積極作用，建立“政府為主、多方籌資，市場運作，效益共享、風險共擔”的投融資方式，對當前綜合客運樞紐建設具有重要的現實作用。在運營階段，宜參照目前公路公用性站場的運營模式，組建專業化樞紐運營管理企業負責統一的運營管理。

強化政府對公益性功能設施的支持

進一步明確綜合客運樞紐是為社會服務的公益性交通基礎設施，以此為基礎強化政府在土地、財政等方面的政策支持力度。在用地政策方面，由于采用綜合運輸樞紐布局模式，有利于不同運輸方式在一個立體空間內進行多層換乘，實際上實現了土地的集約利用，因此也應該出臺相應的優惠鼓勵政策。上海市的綜合運輸樞紐建設用地一般由區縣政府劃撥提供，市財政給予部分騰地補貼，這種模式值得借鑒。在財政資金支持方面，政府重點支持“三通一平”等基礎性工作，創造條件引導其他投資人進入樞紐建設領域。同時，針對技術標準和規范缺失的情況，政府應加快有關技術標準和規范的修訂與完善，并及時出臺指導綜合客運樞紐規劃建設的有關規范和指南，為樞紐的規劃建設提供技術支撐。（轉自《交通戰略與規劃》）