中國改革已經進入了深水區

馮軍

“改革需要摸著石頭過河。但摸石頭是為了過河。在淺水區能摸到石頭的時候可以摸石頭，摸不到石頭了還非要摸，那就奇怪了。不能把摸石頭本身當作一種目的。” 中央黨校教授王長江的講話，引起了會場上的一片笑聲。

8月17日、18日，北京的天氣酷熱難耐。30名國內頂尖政治學家齊聚北京會議中心，研討“政府創新與政治發展”。在會議中，他做了《中國政治體制改革的路徑自覺問題》的發言。俞可平、何增科、蕭功秦、王長江、叢日云等政治學學者均參加了這場名為首屆中國政治學30人圓桌論壇的會議。

會議開兩天，王長江都準時參加。記者坐在他身后，看到他時不時記錄其他代表的精彩發言。王長江說，之前從來沒有哪個會議能讓他“從頭聽到尾”。會議結束之際，很多代表呼吁，政治學家們應走出書齋，積極發出自己理性、專業的聲音。

作為中共中央黨校教授、中央黨校黨建教研部主任，“黨內力主改革者”正是王長江對自己的定位。他的另外一個身份，是第十二屆全國政協委員。2013年兩會期間，他提交了《建立中央改革委員會，加強對改革的設計和統籌》的提案，建議建立中央層面的改革主導機構—中央改革委員會。王長江認為中國改革已進入深水區，目前當務之急，是加快政治體制改革的頂層設計和路徑規劃。

8月18日的會后，記者追上王長江，提出采訪要求，他欣然答應。他講話溫和，聲音細膩，在一副大框眼鏡下面，始終保持著嘴角上揚的標志性笑容。

到了政治改革的關鍵時期

最近一兩年，越來越多呼吁政治改革的聲音，認為現在到了政治改革的關鍵時期。您認為呢？

是的，現在到了政改關鍵時期。因為中國的改革已經進入了深水區。市場經濟改革走到一定程度，帶來的問題不像過去那么簡單，只需要抓住經濟發展就行。現在是各種問題盤根錯節聯系在一起，已經很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題。不去深層次思考這些問題，社會就不能取得進步。

比如說深化市場經濟改革，實際上還是一個政府控制和市場發揮怎么結合的問題，涉及到政府和市場各自的邊界在哪里。而我們現在總的說來還是干預過多。其他問題也是一樣。比如說社會建設可能最初想的就是民生，提高人民的生活水平，保障人們的利益。但是現在看起來，人們的物質利益得到一定保障之后，可能更關心的是公平、參與、知情。這樣政治改革的問題一下就凸顯出來了。

2008年以來的經濟危機帶來了我國政府的大量投資，有說法表示，很多領域“國進民退”，對此您怎么看？

政府與市場之間應該由市場起基礎性作用，當市場失靈的時候，才由政府進行調控。經濟危機本身就是市場的失靈，各國都加強了政府調控。但關鍵是你調控的目的是讓市場經濟回到正軌，而不是在市場經濟還沒有完全起到資源配置的基礎性作用的時候，就因為危機而停止市場經濟的發展。還是那句話，我國本來就是調控力度比較大的。

也有一些聲音，反對政治體制改革。

關鍵是為什么會出現反對改革的聲音呢？是因為對于改革出來的一些結果，有人覺得不滿意。這些反對改革的人是對改革本身、對民主本身存在誤解。我們不能因為改革效果不盡如人意，就反過頭來說改革怎么怎么樣，就因噎廢食。我們確實在改革過程中出了一些問題，我們的一些嘗試也遇到各種瓶頸、障礙，但不能誤以為中國不該搞政改。因為不是改革本身錯了，不是不應該改革，而是我們改革的路徑出了問題。

前段時間，習近平總書記講了深化改革的幾個方面，這表明中央還是希望通過深化改革來解決改革中發現的問題。深化改革這個大方向肯定是不會變的，盡管有這樣那樣的聲音，但是我認為主流聲音還是要深化改革。

在您的心目中，有沒有一個明確的政改目標？

從中國的現實出發，我對政改的最基本框架還是有一個構想。在我看來，這個目標就是一黨領導下的民主政治。它吸收了民主最基本的東西，比如說最大程度地參與、協商民主和全體民主相結合，又比如說政府受到監督、轉變成為服務型政府。

我認為在一黨控制下，這些目標還是可以實現的。最典型的例子就是新加坡。你不能說它實行的不是民主政治。人家也有競爭，基本的民主要素也都具備了。只不過別的政黨沒辦法跟執政黨競爭，但是在人民行動黨內部進行充分競爭。

對改革路徑缺乏自覺，已經成為阻礙改革的大問題

您在8月18日首屆中國政治學30人圓桌論壇上的發言題目是《中國政治改革的路徑自覺問題》。您為什么選取政治改革路徑這樣一個視角？

因為我認為，我們的改革到底選取什么樣的路徑已經成為一個特別大的問題。在我看來，對改革路徑缺乏自覺，已經成為阻礙改革的大問題。

今年兩會期間，我作為全國政協委員，提交的提案是《建立中央改革委員會，加強對改革的設計和統籌》。這樣一個事關全局的問題，不應該只是某個部門的事情吧？但最后卻被歸口到了中央編制委員會。你可以想象，結果是什么。只能不了了之。

為什么會出現您遇到的這種情況？

因為我們對于改革，有一種慣性，不是把改革當成一種不尋常的事情、當做一種特例來對待，而是當做政府的一項常規任務，從上面布置下來，一聲令下到各個部門。平常工作可以這樣，但改革恰恰需要打破既有利益格局。改革是要權衡各部門之間權力配置到底合不合適，權責到底搭配不搭配。結果我們把改革任務直接落到各個部門，讓部門自己去想怎么改革。大家想這些部門會怎么改革？絕對沒有一個部門會說，我們建議我們這個部門應該取消。

我們有一種不自覺的依賴行政路徑來改革的傾向，這種傾向越來越嚴重，已經成為阻礙改革的大問題。

您說的這種對改革路徑缺乏自覺，哪些方面影響了改革？

路徑依賴問題帶來了若干消極后果。

一是部門利益做大。你讓各個部門自己去思考改革的問題，必然導致它的擴權。即使是過去一些沒有權力的部門，現在也拼命擴權。比如說，就某種政績指標進行排名，讓各級地方黨委和政府忙著跑到它那里去改變自己的排名。如果這樣的一種改革再繼續推下去，我敢斷言，所有沒有權的部門都會變著法去擴張自己的權力。

二是降解改革和民主的權威。改了半天，誰都覺得越改問題越多，甚至連改以前都不如，左一道程序右一道程序把大家搞得不勝其煩，回頭就產生了對改革的質疑。

三是降解政府的權威。地方、中央之間的權力分配，按民主政治的原理應該是一種博弈的結果。但我們還是那種高度集中的上下服從等級制。這樣上面的部門往往可以留下更多的權力，把更多的責任推向下面。其實，政府權威下降已經在基層特別嚴重，基層干部也特別有意見。

四是助長腐敗。部門擁有那么多的權力，自然到處引發“跑部錢進”的現象，導致整個黨的公信力下降。

五是部門綁架中央的政策。部門有了改革的權力之后，就要拼命鞏固這個權力，會千方百計夸大自己部門的重要性。如果你削弱這個部門，他就說你是削弱黨的領導。很多事情，中央都不得不聽從它的。

加強頂層設計是政改中的關鍵

您在很多文章中提到，加強頂層設計是政治改革中的當務之急。

沒錯。存在對改革路徑的不自覺問題，歸根結底就是我們缺乏頂層設計。改革是需要通盤思考和規劃的。

一提到頂層設計，有些人就認為是回到計劃經濟時代，設計一個詳盡無遺的方案。但我認為政治體制改革的頂層設計絕對不是這個意思，因為這沒法設計。政治改革的參與者是人，人是最復雜的動物，你怎么可能事先給他設計好每一個動作每一個具體的環節。

頂層設計只是意味著，一方面要設計將來的目標。第二，要實現這個目標應當遵循怎樣的基本原則，比如民主、選擇、公開的原則。第三就是邊界問題。政改要從國情出發，對我們而言，政改既要保持政局的穩定，又要能夠前進，還應該是有序的。就好比把洪水引到一個河道里頭，這個河道的邊界在哪里、深度怎樣，這些必須有所設計。比如我們的目標是一黨領導的民主政治，那么首先就不能搞多黨制，這種邊界必須確定。

就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視“頂層設計”，就是要求加強對改革的統籌力度，就是要求我們把已經進行或將要進行的改革、創新，與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。

實際上很多地方政府已經開始了各種各樣的行政改革。您認為應該如何處理好頂層設計和地方創新之間的關系？

必須鼓勵地方創新，給地方創新以更大的空間，降低他們創新的風險。頂層設計實際上就是搭一個框架，或者說一個平臺，在這個平臺上面再由地方和基層自己去創造。等他們探索出經驗，再一點一點充實，慢慢的改革模式就會形成。

很明顯，頂層設計確立的規則等于把地方創新的天花板給打掉了，讓他自己在這個平臺上去探索。另外，地方在改革的過程中如果由他自己來把握這個邊界，他就有很大的政治風險，有些地方改革就這樣被叫停了，很挫傷地方積極性。有了頂層設計，就相當于給地方劃定了邊界，幫他減輕了這個風險。只有上下互動，才能推動中國政治體制改革繼續前進。

過去我們強調摸著石頭過河。2012年12月31日十八屆中共中央政治局就堅定不移推進改革開放進行第二次集體學習。習近平強調，摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的。您如何看待二者之間的關系？

摸著石頭過河，是改革開放初期我們黨推進改革開放的一個重要方法，也是富有中國特色、符合中國國情的改革開放方法。摸著石頭過河，強調在實踐中走一步看一步，一邊探索一邊推進改革開放，既不裹足不前，又不盲目冒進，其實質是堅持一切從實際出發，在實踐中獲得真知、摸索規律。正是依靠摸著石頭過河的方法，我國改革開放先易后難、循序漸進，取得了巨大成就。

但是現在改革已經進入深水區，摸著石頭就比較難了，因為摸石頭過河是在淺水區的時候，能摸到石頭的時候。我強調的是，我們要把“過河”這樣一個目標明確化，不能把“摸著石頭”本身當目標。改革進入深水區了，摸不著的地方我們只有進行理性思考。我們的目標應該是過河，你有船可坐時，為什么非要摸石頭呢？

實際上，地方的探索創新不可能有現成的東西，只能根據地方的情況摸索著前進。即使頂層設計給地方確定了一些目標、原則和邊界，但具體的還是要地方去探索。從這個角度理解，“摸著石頭過河”仍然不過時。

設立中央改革委員會統籌政改

您認為頂層設計應該如何進行？

實際上改革應該是一種特例，一種應急的機制，要突破舊有格局，就必須在這個格局之上建立一個特殊的機構，就好像應對突發事件一樣，建立一個高于執行部門之上的領導小組。只有這樣一個更高的組織把這些機構都整合起來，才能協調各個方面的行動。

今年兩會我的提案中就提出，中央應該設立“中央改革委員會”。有人認為應該在國務院或者人大常委會下面設立一個機構，但是他們沒有把黨放進去，因為政府、人大都接受黨的領導。政改要考慮全局，要從中央的角度設立一個機構來統籌考慮政府、黨的運行、黨政關系所有這些內容。所以應該是在執政黨的控制下來設置這么一個頂層設計機構。

“中央改革委員會”由30至50人組成，可以是各領域內的專家學者、長期主持全面工作的領導和有經驗的老同志、黨外人士。他們純粹負責提交若干套政改方案，然后由中央決定選擇哪一套。這樣做可以把咨詢權、決策權、執行權、監督權分開。

您之前在接受媒體采訪時提到，黨內民主是頂層設計中的關鍵一環。

我們的改革路徑還是要從黨內民主開始。好多人覺得黨內民主最多只是黨內的事情，還是沒有解決國家及社會民主的問題。但是我認為黨內民主能較好地包含所有民主的基本內容。我們不可能實行多黨競爭，但是黨內則可以競爭。比如執政黨在某個職位上給大家推薦更多人才供老百姓選擇，這樣也就有了競爭。最重要的是以此建立權責關系，沒有黨的推薦和老百姓的支持都是不行的，就把向黨負責和向人民結合起來了。黨內這些民主因素都可以不斷地變成現實，然后將民主一步一步向前推進。

民主肯定是一個大趨勢，是隨著市場經濟發展而必然要發展的。執政黨這時候如果有眼光，抓緊時間搞黨內民主，老百姓有可遵循的榜樣，整個社會的民主也就順暢地推行下去。否則等到老百姓想要搞民主的時候“各行其是”，特別容易導致無序。就好比洪水到來之前，我們事先挖好渠道，洪水到來之后就能順著這個渠道流動，那就不是“水害”而是“水利”了。所謂的黨內民主就是事先挖好渠道。

目前思想界針對中國改革的爭論甚囂塵上。您的觀點是什么？

如果純粹從學術角度講的話，我主張還是要用開放的眼光去看待人類文明的成果。許多東西雖然是別國的創造，但我在想，如果鄧小平他老人家遇到這個問題會怎么處理？他絕對不會說外國用了，我們就必須在黨內國內絕對禁止。他絕對會說什么管用我們就拿來用，什么不管用我們就不去理它。對我們有用的東西，他肯定會說這是人類共有的，不能把他們說成是別國獨有的，甚至說成是“陷阱”。如果到處都要小心翼翼地繞開陷阱，那改革還怎么邁開步子？只能是鄧小平說的“像個小腳女人一樣”走路。