《旅游法》動了誰的奶酪？

王國華　段鵬飛

中國《旅游法》的實施對于旅游者、旅游經營機構和旅游目的地來說，既是一種挑戰和考驗，也是一種機遇和福音。

旅游黃金周年年有，而今年我國的旅游黃金周則不同于往年。經歷了改革開放30多年迅猛發展歷程之后的中國旅游產業，終于在2013年10月1日迎來了《旅游法》正式實施。

新法實施究竟給我們帶來了什么？旅游者、旅游經營機構、旅游目的地等不同主體反映各不相同，可謂“有人歡喜有人愁”。廣大旅游者幾乎異口同聲地稱贊《旅游法》保護了旅游者們的基本權益，旅游經營機構則感受到新法實施給他們帶來了許多的約束和限制，一些旅游目的地尤其是境外的旅游景區，則明顯感到生意的清淡和蕭條。據《環球時報》報道，中國《旅游法》重擊了韓國旅游業，赴韓游客銳減近半。韓國最大的旅行社“哈拿多樂”今年8月和9月分別迎來了1.1萬名和1萬名中國游客，但10月以來，游客數驟減至4000余名。第二大旅行社模德旅行社8月和9月分別接待了1.2萬名和1.3萬名中國游客，但10月的游客只有5000余名。其他旅行社情況也類似，這都是由于受《旅游法》生效的影響。

為何中國一部新法律的實施會導致旅游韓國的中國游客銳減？報道指出，“韓國旅行社一般采取銷售低于成本的商品后，通過收受導購中介費等來彌補金額虧損。但中國《旅游法》生效后，團體旅游中自費項目和購物點被排除在外。中國旅游管理部門在接受到對旅游不滿的舉報后，可以采取暫停營業的措施，加強了管制，中國當地的旅行社也同樣陷入緊張狀態。此前，中國一家旅行社10月試圖帶領游客進入外國購物中心，被游客投訴后，被處以30萬元人民幣的罰款。由于禁止強制購物的條款出現，中國境內團體旅游費用平均會上升30-40%。”

可見，中國《旅游法》的實施對于旅游者、旅游經營機構和旅游目的地來說，既是一種挑戰和考驗，也是一種機遇和福音。如同一個新生兒誕生一樣，陣痛與新生是一種客觀的必然。

中國的旅游產業正處在蓬勃發展和轉型升級的歷史機遇期，它既需要良好的、穩定的國際秩序和不斷優化經濟環境的支持，更需要健全的法律體系來規范引導其健康地發展。我們的旅游者既需要合情合理地保護自身的權益，更需要履行自身的旅游義務，規范自身的旅游行為，文明出游、禮貌世界；我們的旅游經營機構，既要合理盈利，更要創新旅游經營范式，履行自身傳播文明、提升游客精神素養的義務；旅游目的地則更需要不斷地提升自己的旅游形象，以更為優美的環境和更加優質的服務吸引游客、感染游客、造福游客，從而獲得旅游者對目的地的美譽度與忠誠度。

《旅游法》的價值特點

旅游作為一種生活方式，本就是以人為主體的。游客作為旅游業的“衣食父母”，他們的旅游意愿和旅游體驗決定著旅游業的發展狀況。而此次出臺的《旅游法》主要有三大重要內容：保護旅游者合法權利、規范旅游市場秩序和促進旅游業健康發展，實質上都是為了突出旅游者的主體地位。在平衡政府、旅游經營者、旅游者三者利益的基礎上，《旅游法》專門在政府公共服務、旅游經營規則、各方旅游安全保障義務、旅游糾紛處理等方面，加強了對旅游者的保護。

明確旅游者權利義務，重新界定旅游者概念。《旅游法》在第二章中規定，旅游者的基本權利主要包括對產品和服務的自主選擇權、拒絕交易權，對購買旅游產品和服務的知情權以及請求救護和保護的權利，還明確規定了旅游者有文明旅游的義務。以往的《旅游社條例》《導游人員管理條例》等法規所保護的對象都是團隊游客，而《旅游法》首次將散客納入保障對象，比如第70條規定在旅游者自行安排活動期間，旅行社未盡到安全提示、救助義務的，應當對旅游者的人身損害、財產損失承擔相應責任；第78條和81條規定政府、旅行社有突發事件救助的義務等。

調整包價旅游合同，規范旅游經營秩序。包價旅游合同，是指旅行社預先安排行程，提供或者通過履行輔助人提供交通、住宿、餐飲、游覽、導游或者領隊等兩項以上旅游服務，旅游者以總價支付旅游費用的合同。為了進一步保護旅游者的權益，《旅游法》規定了拒絕履行合同的懲罰性賠償原則，突出對包價旅游合同變更、解除問題的處理，明確組團社無過錯責任、替代責任的原則，以解決旅游、旅游法律關系中信息不對稱的核心矛盾。

掃除“零負團費”陷阱，防止游客被騙。所謂“零負團費”，就是指旅行社以只收成本價甚至低于成本價的價格接外地游客團隊，但在旅行過程中帶領游客下榻偏僻賓館、去一些低劣景點甚至強制消費。“零負團費”不僅擾亂了正常的旅游市場秩序，而且旅行社以低價攬客后大肆宰客，嚴重侵害了旅游者的合法權益。《旅游法》針對這一問題在35條中明確規定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。

將景區納入規范范圍，遏制門票亂漲價。《旅游法》43條明確規定，利用公共資源建設的景區門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。

《旅游法》實施后帶來的陣痛

可以看出，保護旅游者權益成為了整部《旅游法》的基調。從整個國慶假期來看，《旅游法》的實施確實帶來了新氣象，旅游者依法維權和文明出游意識有所增強，零負團費、強制購物等侵害游客利益的不法行為也得到有效遏制，依法治旅的效果初步顯現。但是令多數人印象更加深刻的恐怕是天安門廣場上11萬人丟棄的5噸垃圾，是黃山45元的天價盒飯，是美國景區罷工產生的蝴蝶效應，是那位唯利是圖的黑導游與飛揚跋扈的執法者……雖然《旅游法》的實施效果離大眾的期望值還有一段距離，但這些現象都是旅游者、旅游經營者及旅游目的地在轉變傳統價值觀念伴隨而來的陣痛，難以避免。

現象一：旅游者不文明出游現象仍然存在

在《旅游法》出臺前夕，全國各地對文明出游的理念進行了鋪天蓋地的宣傳推廣。諷刺的是，在10月1日的天安門廣場上，11萬國民一邊熱血沸騰、壯懷激烈地目睹五星紅旗冉冉升起，一邊便把手中的垃圾冷漠無情地留給了環衛工人。亂涂亂畫、亂闖紅燈、攀爬建筑物留影……這些不文明舉動向來是各景區的老大難問題，輿論詬病多年，然而收效甚微。

現象二：旅游經營者舊有違法行為難以根除

10月6日，媒體曝光了云南香格里拉導游強制向游客收取藏民家訪費，使用言語威脅并把游客趕下車，隨后到相關執法部門投訴時，又遭到執法人員的辱罵。旅游法明確規定，旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。紙上雖然言之鑿鑿，但是有些導游和旅行社卻視若無物。

現象三：旅游目的地價格明降暗升，游客數量遠超出景區承載量

《旅游法》對利用公共資源建設的景區規定了“不得變相漲價”的條文，國內各大景區更是趁國慶帶來的龐大客流推出優惠票價，聲稱讓游客花更少的錢看更多的風景。但是在一些景區，“園中園”、“天價盒飯”、“天價燒香”等現象卻讓消費者對美景望而生卻。如廬山景區的進山門票為180元，但另有19處自然景觀要額外收費，有網友統計如果要游遍廬山全景，共需花費1792元。這種通過二次消費攫取利潤的做法已是旅游景區慣用的伎倆。

《旅游法》第45條明確規定，景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。國慶期間，四川九寨溝景區由于沒有根據自身承載能力，實施客流量控制而造成四千多名游客滯留景區長達5個小時，事后景區負責人卻聲稱接客量屬承受范圍之內。在門票經濟當道的大環境下，政府和旅游經營者很少會考慮產業的長期收益，更不會站在可持續發展的角度考慮人與環境的關系。

旅游業未來的新生

國家統計局和國家旅游局10月8日公布的數據顯示，十一假期期間全國共接待游客4.28億人次，游客接待總量同比增長15.1%，實現旅游收入2233億元，同比增長21.2%。聯合國世界旅游組織官員莫尼娜·卡門在參加第28屆“世界旅游日” 中國主會場的慶祝活動時，表示中國不久即將取代傳統的旅游目的地——法國、西班牙和美國，成為世界上排名第一的旅游目的地國家。

中國的旅游業在飛速發展的同時，必然也面臨著“維特的煩惱”。雖然我們不能指望通過一部法律徹底根治旅游業中的諸多弊端，但至少它對主要的旅游行為要素及其規制設定了坐標與圭臬。而十一旅游市場中暴露出的問題恰恰為《旅游法》審視旅游行業的短板提供了一個契機，為旅游市場秩序的進一步規范提供了改善的空間。從文明旅游觀念的培育到行為的規范，再到旅游體制的變革，這些期待中的法律效應在短短七天之內難以得到完全展現，還有賴于《旅游法》實施過程的不斷深化。

關于游客的不文明行為，《旅游法》已作出指導性的規定，倡導一種文明的價值觀念。道德規范作為人類自發形成的風俗習慣，它與法律的形成背景完全不同，因此并不具有法律的強制性。如果法律僭越了道德的界限，那么就會混淆“應然”與“實然”這對哲學命題，犯下“道德綁架”的錯誤。縱觀歷朝歷代，當法律對人們的一言一行都過分規制時，反而會激起人們的叛逆心理。同理，不文明出游的痼疾隸屬國民道德素質層面的問題，不可能因為一部法律的出臺，而徹底得到根治，還得依靠整個民族道德體系的重構和個人修養的教化。中國的旅游者們在享受法律賦予的權利外，還需要提高文明出游的素質，規范自身的旅游行為。只有這樣中國的游客才能彰顯禮儀之邦的風采，不再受到其他國家和地區的區別對待。

此外，《旅游法》一系列實施細則的缺失、落實到地方的執行力度等，這些都是接下來所要面臨的問題。保護旅游者的合法權益，加強對旅游市場秩序的規范，我們還有很長的路要走，還有大量的工作要做。針對旅游市場中的亂象，制定法律法規不能簡單地“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而是應該庖丁解牛，深入分析旅游體制的弊端，標本兼治。在推動旅游產業不斷市場化的過程中，切實做到“以人為本”，將旅游者的需求和權益放在首位。

任何一部法律都不是十全十美的，《旅游法》亦然。針對旅游市場中出現的各種問題，《旅游法》不停地查漏補缺、完善規制，最終會成為一部真正“以人為本”的法典，以保障旅游者的切身利益，規范旅游市場的秩序并促進旅游業的健康發展。在這個過程中，旅游者、旅游經營者和旅游目的地不免會經歷轉變傳統旅游觀念的陣痛，但是在痛楚之后，《旅游法》必定會帶來中國旅游市場和旅游行業的新生。

（第一作者系北京工業大學文化創意產業研究所所長，第二作者系北京工業大學文化創意產業研究所研究生）