立法聽證制度問題探析

徐瑞聰

摘 要 立法聽證制度在這幾年中國的法制建設(shè)中取得了很大的成就，但現(xiàn)行立法聽證制度存在諸多不完善之處，嚴(yán)重的制約了地方立法聽證制度的運(yùn)行，甚至其存在的價值。

關(guān)鍵詞 立法聽證 制度

立法聽證制度在我國這幾年內(nèi)中國的法制建設(shè)中卻取得了很大的成就，但不能否認(rèn)的是，立法聽證制度在我國仍是一個新生的泊來事物，這就帶來了相應(yīng)的問題。本文就現(xiàn)行立法聽證制度的不完善之處進(jìn)行淺析，希望可以“拋磚引玉”，引起大家的關(guān)注。

（1）立法聽證規(guī)則的法律依據(jù)存在較大的模糊性。作為地方立法機(jī)構(gòu)制定的具有約束力的規(guī)范性法律文件，立法聽證規(guī)則的制定必須具有一定的法律依據(jù)，以保證其法律效力。各地人大多以《立法法》第二章第34條以及第58條作為本地制定立法聽證規(guī)則、實(shí)踐立法聽證的主要法律依據(jù)。而《立法法》的這兩條規(guī)定分別是對人大常委會和國務(wù)院的立法行為所做的規(guī)范，其調(diào)整對象并非地方立法機(jī)構(gòu)的立法聽證活動。因此，就目前而言，地方人大立法聽證實(shí)踐的法律依據(jù)依然比較薄弱，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，如前所述，《立法法》中有關(guān)立法聽證活動的法律規(guī)定非常簡單，彈性較大，缺乏具體的剛性規(guī)定。第二，相當(dāng)多的地方立法機(jī)構(gòu)并未為立法聽證會制定專門的聽證制度規(guī)范，很多地方只形成了一次性或暫時性的聽證規(guī)則。

（2）聽證范圍的確定問題。目前我國地方立法聽證規(guī)則之所以呈現(xiàn)“千姿百態(tài)”的局面，一方面，固然是因?yàn)榱⒎犠C制度引入我國并正式施行不過六、七年時間，一切還在探索中，有些地方立法機(jī)關(guān)出于謹(jǐn)慎而在內(nèi)部規(guī)定了試驗(yàn)性、臨時性的聽證規(guī)則；另一方面，更是由于《立法法》本身為立法聽證的適用所提供的法律依據(jù)不足之故。從《立法法》的相關(guān)規(guī)定來看，立法聽證是全國人大常委會制定法律和國務(wù)院制定行政法規(guī)時可以采用的征求意見的程序之一。而對于地方立法，《立法法》只是要求可以參照全國人大及常委會的立法程序。“參照”一詞，意味著地方立法機(jī)關(guān)在是否完全按照中央立法機(jī)關(guān)的立法程序這一問題上有著一定的選擇余地，也意味著地方立法機(jī)關(guān)未必一定要舉行立法聽證。即便就全國人大常委會（包括國務(wù)院）而言，立法聽證也僅是聽取意見可供選擇的方式之一。豍同時還應(yīng)注意的是，整部《立法法》中，除了“聽證會”一詞以外，再無任何有關(guān)立法聽證的規(guī)定。顯然，《立法法》將是否適用和如何適用立法聽證等問題均交給立法機(jī)關(guān)自由裁量。在這一模糊的規(guī)定之下，地方立法機(jī)關(guān)在舉行立法聽證、制定聽證規(guī)則時表現(xiàn)出的不同態(tài)度和采取的不同方式也就情有可原了。

（3）聽證參加人能否被代理的問題。在以往各地立法聽證中，出現(xiàn)了陳述人聘請律師或他人代為陳述或表達(dá)意見的情況。這引發(fā)了聽證參加者能否被代理的爭論。肯定者認(rèn)為，代理人可以彌補(bǔ)陳述人能力上的不足，更好的表達(dá)陳述人的意見，維護(hù)利益方的合法權(quán)益，也使立法聽證更有效率。反對者認(rèn)為，聽證的目的是為了更好的傾聽各利益方的意見，沒有必要委托代理人；而且陳述人的利益只有陳述人最為清楚，這種意見只有特定利益的陳述人才能擁有，代理人的意見和信息難免失真，甚至可能出現(xiàn)代理人與對方相串通的危險，因此不宜適用代理人制度。在《個人所得稅法》的聽證會中，一個很明顯的問題就是很多陳述人缺乏相關(guān)的專業(yè)知識或能力，這就造成了不能很好可代表本方利益。他們的陳述完全是在表明態(tài)度，沒有有力的數(shù)據(jù)、論據(jù)來支持自己。這就會影響這一利益群體的利益要求，增加了立法成本，卻沒有提高立法質(zhì)量。

（4）聽證報(bào)告的處理及其效力問題。聽證會報(bào)告應(yīng)向社會公開，允許公眾查閱。聽證會后，參加聽證會的人員在聽證會上發(fā)表的意見雖然被聽證機(jī)構(gòu)及時的制作成聽證報(bào)告，并及時送交人大常委會、專門委員會、工作委員會及常委會主任會議，及時通知各陳述人領(lǐng)取。但一方面每次聽證會陳述人名額有限，即使所有陳述人都領(lǐng)取了聽證報(bào)告，市民知曉的范圍也是十分有限的。另一方面，陳述人都是憑聽證機(jī)構(gòu)電話通知后親自去人大辦公機(jī)關(guān)地點(diǎn)領(lǐng)取，由于路程和時間就可能有人放棄。

聽證報(bào)告的效力，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，聽證只是聽取各方意見的一種形式，是人大常委會審議法規(guī)草案的參考資料，與座談會、論證會的效力基本一致。那么在這種情況下如何提高立法聽證會的作用，如何防止“為聽證而聽證”的形式主義的發(fā)生。地方人大的立法聽證實(shí)踐一般都偏重于其民主性功能，較為強(qiáng)調(diào)聽證操作的公開透明，公正合理，而對于聽證會的執(zhí)行性功能，即對聽證結(jié)果的后續(xù)處理和實(shí)際應(yīng)用則往往較于忽視，未能體現(xiàn)和保護(hù)立法聽證活動對于增強(qiáng)公共決策現(xiàn)實(shí)功效的促進(jìn)作用。地方立法聽證規(guī)則并未對聽證結(jié)果或聽證陳述人所發(fā)表意見的處理方式和程序加以明確和嚴(yán)格的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)操作中，甚至出現(xiàn)立法聽證會主持人按部門或個人偏好對聽證結(jié)果進(jìn)行任意取舍或變動，以至立法聽證的實(shí)際效能難以得到有力的保證。

（5）專家協(xié)助公眾參與制度不完善。我國地方立法聽證的規(guī)定中僅有專家協(xié)助立法機(jī)關(guān)（我國的立法機(jī)關(guān)實(shí)行的專家參與制度主要有三種：第一種是專家座談會，即在法案的起草、審議過程中以召開座談會的方式邀請專家參與。這中方式全國人大立法用的較多。第二種是專家論證會，即針對立法過程中存在的專門性、專業(yè)性問題或有重大分歧的問題召開論證會，邀請相關(guān)專家進(jìn)行論證。第三種是專家起草法案，即將某一法案的起草工作委托給某一專家或某一專家領(lǐng)銜的專家組去做，專家起草后草案交由立法機(jī)關(guān)去處理），并沒有規(guī)定如何協(xié)助普通民眾行使他們的參與權(quán)利。

以上的種種問題嚴(yán)重的制約了地方立法聽證制度的運(yùn)行，如若不加改革，繼續(xù)放任下去，立法聽證制度在我國將失去其存在的價值。

注釋：

豍汪全勝.立法聽證研究[M].北京大學(xué)出版社，2003.