四川生態文明建設總體方略：兼顧生態目標和經濟目標

劉成玉 周怡

戰略意義：持續發展的動力

夯實生態本底，擴充環境容量

森林草場是生態文明建設的主要物質成果，而林草業的發展契合第二輪西部大開發戰略目標，具備良好的產業背景。通過種草植樹提高的植被吸碳固碳能力（碳匯儲量）拓展了本能工業和城市發展空間，不僅可以推進本土工業化升級和城市化加速，而且可以抓住國際國內產業轉移機遇，引進先進產業。

良好的生態條件也能為四川綠色經濟發展提供有力的環境支撐，包括有機農業、生態旅游、度假休閑、生物制藥、文化產業、清潔能源和新能源產業等。

手握當代社會的稀缺碳匯資源，四川可以利用CDM機制，積極參與國際國內碳匯貿易，以獲取經濟和技術的外部支持。實際上，四川已率先、深度地介入了國際碳匯貿易。

對建設生態天府、美麗四川具有巨大推動作用

空氣質量、水質及人居環境的改善，將極大增強天府之國的宜居性，不僅可以提升四川旅游競爭力，還可以吸引國內外總部經濟和優秀人才落駐四川，西部經濟真正的高地、現代生活美好的家園。

生態環境意識的提高為經濟可持續發展注入動力

從生態環境意識培育與強化這個源頭開始推進四川生態文明建設，有利于集約和節約利用資源，緩解突破經濟發展的資源瓶頸；有利于節能減排和防污治污，為美麗四川建設奠定堅實的群眾基礎和文化基礎；有利于生態環境制度的貫徹實施，為美麗四川建設提供制度保障；最終有利于突破四川經濟社會發展的資源瓶頸與環境約束，為西部經濟高地建設提供堅強的生態后盾與環境支撐。

困難與挑戰：先天不足與后天壓力

自然環境和資源的約束

四川省面積以山地、丘陵和高原為主，宜農耕地比重低，2011年耕地面積占國土面積比重只有12.26%，遠低于中部28.22%和東部28.72%的水平。而四川有部分土地地上無森林、地下無礦產，江河無落差，資源和能源瓶頸比較突出。另外，自然災害頻發而嚴重的，主要是旱災、水災和地質災害。

生態環境意識較薄弱

受整體教育水平和文化素質影響，四川居民生態文明意識還比較低。有調查表明，2009年四川農民的生態文明建設認同度為57.9%，生態文明知識知曉度為52.9%，而生態文明踐行度更是低至25.3%。即使是生態文明建設的重要推動者——基層政府領導對生態文明知識的知曉度也僅為67.5%，生態文明的踐行度為38.5%。

面臨工業化加速升級和城市化快速推進的壓力

工業結構重型化特征明顯，資源依賴和污染系數高，增長模式較為粗放。2011年四川工業整體經濟效益西部排名第八，只略好于貴州、甘肅和寧夏。而且從承接東部產業轉移的情況來看，造紙、化工及冶金等環境風險較大的產業仍是引進重點。如果這些趨勢繼續，資源瓶頸和環境壓力將更加突出，進而威脅四川工業可持續發展和生態文明建設。

快速的城市化進程和粗放的城市化模式帶來的環境污染。一方面，2011年四川城市化率41.42%，進入了城市化中期和加速發展階段。市民化的城市生活首先會大幅度增長資源消耗量；城市生活消費的相對精細化使以廚房垃圾為主的有機廢棄物增加，造就了城市固體垃圾的圍城現象；人口聚集效應將使居民出行頻率和半徑增長，從而增加機動車數量和汽車尾氣污染。另一方面，四川城市化模式較為粗放。城市化模式在一定程度上具有土地型城市化特征，通過農民戶籍的城市化，將農村宅基地復墾，在城鄉建設用地“增減掛鉤”框架下以置換城市建設用地指標，這有可能使農業現代化、糧食安全、生態安全與城市化矛盾與沖突加劇。

地方財政壓力與投入不足

四川經濟發展水平和財政實力相對薄弱，2011年人均財政收入2540.11元，只相當于全國平均水平的65.13%，而貧困面大、災害嚴重，扶貧救災要消耗大量財政資源，致使生態建設與環保投入資金不足。

經濟落后、財政窘迫的地市州往往是四川乃至全國的生態高地和脆弱帶，如“三州”地區。財政與經濟的地區分割性與生態環境的全局性、統一性發生嚴重沖突。

中央和地方財權事權劃分不清、不合理，財政轉移支付不足額、不及時也會給四川生態文明建設造成不利影響。

方略與路徑：兼顧生態目標與經濟目標

增加生態環境產品，大力發展林草業

強化本級財政對植樹造林、草場建設與恢復的投入力度，積極爭取中央生態轉移支付。加大對林區地方財政的轉移支付力度，對天保林、退耕區農民實行長期補貼和終身保障，實現退得穩、保得住。提高公益林的補償標準，建議由目前平均10元增加到15元左右。

發揮公共財政的撬動和引領作用，動員社會力量種草植樹，建立普遍性、常態化的植樹護林補貼機制。引進和配合國際環保機構、公益組織和國內民間環保組織在四川進行生態環境建設。

廣泛參與國際碳匯貿易。重視項目儲備、包裝與申報，加強碳匯貿易條件、制度與能力建設。

培養和強化生態環境意識

將生態環境理念與基礎知識植入從幼兒園到大學的全程教育體系，甚至延伸到公民的終身教育培訓體系，尤其應該加強黨政干部、企事業單位人員的生態教育與環保培訓。加強輿論宣傳，增強公眾環境意識，形成自覺地的環保行動。以文化建設與開發為契機，改造不適應現代生態文明需要的傳統文化。

將更多空間劃定為“生態特區”

四川省內不適合、不具備比較優勢的地區應該退出糧食生產，尤其是大中城市郊區。本著糧食安全與生態安全兼顧的原則，實施差別化推進與考核監督政策。通過宏觀調控促進糧食生產往優勢產區集中，以專業化、集約化、規模化的生產經營方式，通過糧食生產專業帶的方式保障糧食安全。

在此前提下，將省內一些生態地位顯赫但生態本底脆弱、生態狀態惡化的地區，如“三州”大部分地區以及其它高原山區、水土流失重點區域、江河上游等設立為“生態特區”。對特區內的居民實行生態移民，并在生態建設財政投入、生態保護政策、縱向轉移支付與橫向生態補償以及其他財政稅收政策方面予以“生態特區”特別的支持和保護。

改革和完善政績考核體系

在四川某些地區試點和實施綠色GDP考核體系，實行更有力度、更為嚴格的生態環境激勵與約束制度。在世界自然遺產和文化遺產保護地以及一些生態地位顯赫、生態本底薄弱的限制開發區實行“GDP豁免”政策，并對這些地方的政績考核實行生態環境一票否決制度試點。

深化土地制度改革

深化農村土地及集體林權制度改革。在確權頒證的基礎上，更加嚴格地保護農民的土地和林木權益，盡快實現承包經營權的物權化和資產化，將土地（林地）及其附著的生態要素、環境資源保護與農民個人利益緊密掛鉤，從而使生態環境保護落到實處，構筑堅實的保護盾牌。

推進地價市場化。推進工業用地價格市場化，讓市場價格充分反應土地資源的稀缺性和機會成本（代際補償），通過正常價格和成本，約束企業和其他土地開發商集約節約用地。這是遏制粗放、閑置和浪費土地行為，降低土地消耗強度，確保18億畝耕地紅線，協調工業化、城市化與農業現代化矛盾，保障糧食安全、國土安全和生態安全之根本舉措。

實施有利于生態文明建設的環境及政策

充分體現稀缺性和機會成本的資源品定價政策，主要是水資源、木材、土地、能源與礦產資源等。激勵節約和集約、抑制浪費與粗放的財稅政策，如資源稅、環境稅、資本利得稅、遺產稅、暴利稅、過度包裝稅、奢侈稅、資源產品消費稅，當前最為迫切的是房產稅。

應該負擔包括生物多樣性保護，野生動物保護等在內的全國型公共產品建設支出；構建綠色金融和保險體系；縱向生態轉移支付和橫向生態補償體系；排污權、水權交易制度。

（作者單位：西南財經大學中國西部經濟研究中心）