農村土地制度改革及金融支持調查

田希永

摘要：有序推進農村土地流轉，促進農村土地適度規模經營，大力發展現代農業，是農村土地制度改革的重點之一。本文以唐山市為例，就當前農村土地流轉的現狀及金融支持相關情況進行了調查，剖析了存在的問題并提出了相應的建議。

關鍵詞：農村改革 土地流轉 金融支持

一、農村土地流轉現狀及模式特點

（一）農村土地流轉現狀。近年來，唐山市為深化農村土地制度改革，相繼出臺和實施了《唐山市建立農村土地承包經營權流轉體系工作方案》、《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進適度規模經營的實施意見》、《關于進一步推進全市農村土地承包經營權流轉的意見》等系列政策措施，并強化組織協調和服務，有力地推動了農村土地流轉。截至2012年末，全市完成了市、縣、鄉、村四級農村土地流轉體系建設，共建成流轉交易機構211個，形成了市、縣、鄉、村四級農村土地流轉體系，建立健全了土地流轉信息報送、發布、檔案管理、登記備案等制度。按照依法、自愿、有償的原則，嚴格“提出申請—審核登記—信息發布—組織交易—成交簽約—歸檔”程序，推行統一的流轉合同文本，指導流轉主體簽訂規范的土地流轉合同。建立了唐山市農村土地流轉信息網頁，實時發布流轉信息、流轉動態、典型經驗，公示流轉指南、政策法規、流轉機構等，指導和服務全市農村土地流轉。截至2012年末，全市753.33萬畝耕地有129.17萬畝進行了流轉，土地流轉率17.1%，比2008年的3.3%提高了約13.8個百分點，比2009年的3.8%提高了13.3個百分點，比2010年的10.3%提高了6.8個百分點，比2011年的14.5%提高了2.6個百分點，一年一個新臺階，呈現較快增長態勢。通過流轉實現規模經營面積90.1萬畝，土地規模流轉率達到69.8%。

（二）土地流轉模式及特點。唐山市農村土地流轉有多種模式：一是土地股份制。即土地變股權，農民當股東，收益靠分紅。二是組織農民帶地入社，形成“企業+合作社+農戶”經營模式。農業龍頭企業吸收農民帶地成立專業合作社，由合作社統一提供優質農資，統一進行技術指導，農業龍頭企業按雙方商定的價格收購產品，一個生產周期結束后，按協議約定進行利潤分紅。三是建立農村土地流轉合作社經營模式。農民以戶為單位，以土地入社，把承包土地全部或部分交給合作社經營管理，年底享受銷售農產品利潤及分紅。四是“土地銀行”。農民自愿把全部或部分土地存入土地銀行。土地銀行將這些土地進行打包、重新規劃或適度開發，并進入土地流轉交易市場，然后根據市場需求和土地增值情況再將土地租給土地需求者。農民獲取相應的租金收入或收益分紅，土地又能實現規模化經營。五是轉包和出租。即農民將承包地轉包給種養殖大戶，或出租給農業企業等。全市以轉包和出租形式流轉達109.35萬畝，占全部流轉面積的85%。

二、金融支持農村土地流轉情況

（一）出臺配套金融政策，引導金融支持農村土地流轉。市、縣相繼出臺了《關于加快金融創新力度支持現代農業加快發展的指導意見》、《關于中國農業銀行改革試點“縣級”三農金融事業部執行差別化存款準備金政策有關事項的通知》等相應的政策措施，鼓勵和支持農村信用社、農業發展銀行、各商業銀行深化支農模式改革和支農金融產品創新，鼓勵金融機構依托擔保公司，優先為土地流轉形成規模的經營主體提供信貸支持。鼓勵涉農金融機構依法開展權屬清晰、風險可控的大型農用生產設備、林權、四荒地使用權等抵押貸款和可轉讓股權、專利權、商標專用權等權利質押貸款，引導涉農金融機構加大對農村土地流轉的信貸支持和服務。

（二）建立支持土地流轉的相關投融資體系。根據《農業部關于加強新形勢下農村改革試驗區工作意見》（農政發〔2012〕2號）和《全國農村改革試驗區工作運行管理辦法》（農政發〔2012〕3號），著力建設現代農業投融資機制，努力滿足農村信貸需求，拓展農村土地流轉的融投資渠道，積極穩健發展村鎮銀行、小額貸款公司、擔保公司、農村資金互助社等新型農村金融組織，為農民專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業、綜合農業示范園區等提供金融支持。截至2012年末，全市小額貸款公司總數達到54家，比上年末增加15家，注冊資金總計34.1億元，從業人員763人，2012年累計發放貸款49.3億元，年末貸款余額29.9億元；全市共有融資性擔保機構104家，2012年全市擔保公司擔保業務額達到21.34億元，比上年增加9.81億元，增長85.08%。

（三）金融支持農村土地流轉的力度不斷增強。據對轄內8個縣區調查統計，2012年，銀行業機構累計投放農村土地流轉相關的貸款21222萬元，比上年增長30%，主要投向涉及規模土地流轉的農民專業合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業、農業綜合生態園區、種植和養殖大戶，流轉土地35萬畝，帶動農民就業11萬人。如玉田縣農福緣農民專業合作社，由6個發起人共同出資組建，注冊資本1260萬元，實現流轉土地248畝，主要從事蔬菜、瓜果種植銷售、新技術、新產品的技術交流和咨詢服務，玉田縣農村信用合作聯社給予200萬元貸款支持，購買優質種子，引進種植了新品種的蔬菜、水果，使該專業合作社經濟效益有了質的飛躍，2012年末，該合作社資產達1838萬元，負債405萬元，所有者權益為1433萬元，營業收入高達1347萬元，利潤總額達162萬元。

三、農村土地流轉及金融支持存在的主要問題

（一）土地流轉環境有待優化。因農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系尚不健全等原因，大多數農民把土地作為賴以生存的生產資料，即使從事其他行業可以獲取一定收入的農民，相當一部分不愿放棄土地，把它當成“退路田”，擔心受讓方經濟實力，項目是否有長效性，對兌現租金和土地恢復有顧慮。相當多數的農村勞動力打工或從事二三產業的同時，利用工余時間從事種植業，種地只求保口糧，不求高收益。據統計，當前農民收入中的70%來源于非農產業，再加上國家取消農業稅、向農民發放種糧直接補貼和綜合補貼，調動了農民經營土地的積極性，在一定程度上影響了農戶轉出土地。再因，農業生產周期長、自然和市場風險大、比較效益低，農業投資存在自然和市場的“雙重風險”，農業規模經營主體對通過土地流轉進行農業生產經營存在顧慮，同時也擔心農民法制意識淡薄，單方毀約。

（二）金融機構支持土地流轉的作用有待增強。盡管近年來農村金融體制改革步伐較快，但與城市相比，農村金融服務仍然滯后。銀行機構發放涉及土地流轉的相關貸款微乎其微，金融支持土地流轉的力度明顯不足。按照農業部、財政部關于開展農業改革與建設試點的意見，強調農業發展銀行對中儲糧糧食合同收購貸款業務進行大力支持，而作為農業示范區試點縣的玉田縣糧食儲備庫具備優良的倉儲設施以及科學的管理經驗，目前卻不能承擔國家儲備糧收儲業務。農業銀行雖然有土地流轉項目貸款業務，但其審批權限在農總行，審批環節多、時間長，獲得此類貸款很難。農村信用社發放的貸款主要是涉及規模土地流轉的農民專業合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業、農業綜合生態園區、種植和養殖大戶等承貸主體的生產經營貸款。

（三）土地流轉潛在風險高，金融機構“恐貸”。一是農村土地流轉程序不規范。目前土地流轉采用的方式是委托鄉鎮村統一組織流轉和農戶自行流轉兩種途徑。農戶自行流轉存在著很多不規范的地方，包括口頭協議、協議內容不規范、協議雙方權利義務關系不明確等等，土地流轉承包經營糾紛隱患較多。二是農業生產抗風險能力低，農業保險發展滯后，目前，絕大部分涉農保險產品無利可圖甚至是虧本，加之政府對農業保險的補貼還不到位，影響到保險機構開發涉農保險產品、擴大農業保險范圍的積極性。三是農村土地經營權抵押存在法律上的障礙，流轉土地抵押權益較難實現。《擔保法》規定“耕地等土地承包經營權（承包人對土地相對的所有權+使用權）不可抵押”，因而基于土地承包經營權之上的諸項抵押登記自始失去法律保護，金融機構在開辦承包土地增值（土地使用權與改造投入）授信業務時也就存在違法之嫌。一旦貸款違約，與貸款農戶簽訂“未按期還貸款由信用社收回抵押土地另行轉包并收取地租，貸款還清的下一種植期歸還土地”等類似協議將面臨無法可依的巨大風險，一旦經營戶出現貸款違約，銀行難以處置抵押的土地經營權。同時，也存在縣域無土地承包經營權的抵押登記部門，對農村土地承包經營權的耕地、園地以及其他用于農業生產的土地（不包括林地）價值評估主觀判斷成分較大，實際價值往往較難認定。

（四）金融創新力度不足，貸款期限與實際需求矛盾。當前農村創新貸款產品主要是面向種養殖業和糧食收購，與當前農業由小農經營向現代農業轉換的時代特點不相適應。特別是金融機構用農村專業合作組織的應收賬款、農產品認證品牌等非貨幣化資產開展權證抵（質）押等貸款業務尚未起步，金融信貸產品很大程度上難以滿足農村土地流轉需求。同時也存在貸款供給和需求期限不匹配的問題，銀行發放的支持土地流轉相關貸款的期限基本上為一年期，而流轉后的土地大都用于規模化特色種植、養殖，資金投入的回報期較長，存在貸款短期化與需求長期化的矛盾。據調查，土地流轉前，農戶貸款的期限多為1年，基本能滿足糧食生產要求，土地流轉后，由于苗木、果樹等生長周期多為3-5年，貸款期限大多需3年以上。

（五）農村投融資機制與土地流轉需求不適應。一是小貸公司、擔保公司、資金互助社、村鎮銀行等各新型金融組織管理條塊分割，缺少信息交流和共享機制，管理部門各受上級對口領導管轄，投融資效率不高。二是政府資金短缺，財政負擔過重。傳統的農業大縣財政收入偏低，而現行的投融資模式對財政的依存度較高，特別是農業投資擔保公司完全依靠財政直接投入，財政負擔加重。三是農村金融風險分擔機制不完善。農業作為受自然因素、市場因素影響較深的產業，農業風險特別是養殖業風險較大，農業貸款潛在風險較高。然而，目前農村貸款風險的分擔機制不完善，信貸風險集聚在貸款發放銀行。風險分擔機制不完善，制約了金融機構對現代農業發展長期、大額等新的資金需求支持的積極性，難以調動金融機構對農業產業化、規模養殖業、農村小企業等發放信貸的主觀能動性。四是缺少金融支持土地流轉貸款相關優惠政策。對土地承包經營權流轉貸款缺少像實施民族貿易企業利差補貼政策。當前的農業貸款利率普遍過高，農村信用社一般按基準利率上浮120%，只對設施農業貸款才實行基準利率上浮30%的優惠政策。利率過高，在一定程度上制約了農戶對貸款的需求和農村土地流轉。

四、推進農村土地流轉的金融建議

（一）加強政策引導、服務和保障。一是出臺鼓勵支持政策。建議國家、省、市、縣四級加大對農村土地流轉的財政獎補力度，調動規模經營主體和農民的積極性，推動土地規模經營。同時，加強指導和管理，指導建立村級土地流轉臺帳，加強流轉合同等資料的歸檔管理。指導做好土地流轉的信息搜集發布、政策咨詢、合同簽訂等項服務，特別是要加強對規模經營主體的服務。二是建立土地流轉風險調控機制。建立土地流轉風險基金，縣（區）財政每年根據土地流轉情況，從財政支農資金中提取一定比例資金，對因自然災害等給流轉雙方造成的損失給予補償。建立土地流轉風險保證金制度。在土地流轉合同簽訂時，由業主每年繳納一定的風險保證金，降低業主經營不善而帶給農戶的風險。三是進一步健全農村社會保障機制。加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和農村合作醫療制度等。把長期以來農民主要依靠土地作為保障轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，使農民放心走出來，解決農民的后顧之憂，進而為土地流轉創造良好的條件。大力發展二、三產業，增加就業機會。構建城市化發展戰略，提高農村城市化水平，為農業勞動力轉移提供充分的空間和載體。通過農業產業化經營，形成農業勞動力就業的吸納機制。

（二）發揮金融機構支農主力軍作用。一是增加農村金融市場供給主體和層次，適應農村土地流轉的需要。農業發展銀行應加大政策性金融支農力度，重點支持農業、農村基礎設施和農業生態環境建設，增加符合土地流轉貸款期限中長期貸款；農業銀行應根據農村土地流轉的金融要求，以龍頭企業為重點，主動承擔起商業性金融支持農村土地流轉的重任；農村信用合作聯社應堅持其主要服務“三農”的定位，以中小客戶為重點支持對象，繼續發揮其農村金融主力軍的作用。此外，應繼續放寬新型農村金融機構的市場準入條件和業務管制，使其在支持農村土地流轉過程中發揮重要的補充作用。

二是創新農村金融產品，滿足農村流轉土地經營戶對資金的需求。商業銀行應通過創新農村金融產品方式，滿足農村土地流轉之后經營戶對投入資金的需求。如通過金融租賃方式，解決承包經營戶對農業機械設備的需求。可以直接購買農業機械設備，把設備租給規模經營者，間接提供資金支持。或者金融機構通過向租賃公司貸款，增加租賃公司農業機械設備的比重，滿足土地流轉經營戶對農業機械設備的需求。相關部門要做好流轉土地的規范和確權工作，探索承包經營權抵押貸款模式。農經局等相關部門應積極做好農村土地的規范工作，最大限度地將自行流轉轉變為委托流轉。出臺對土地流轉方面銀行貸款配套政策，鼓勵和支持發展農村土地承包經營權抵押和農村房屋抵押信貸業務。同時人民銀行盡快出臺金融機構支持農業土地流轉的相關政策，如采取再貸款、利率優惠和窗口指導等間接調控手段，引導金融機構加大對土地流轉的扶持。

三是加強政策扶持和引導，建立金融支持土地流轉長效機制。對涉農金融機構給予一定的稅收優惠政策，放寬其對涉農貸款的呆帳核銷條件，對因實行對農貸款利息優惠而導致的損失給予財政貼息；鼓勵縣域金融機構吸取存款留歸當地用于增加對“三農”的信貸投入，對當年發放土地流轉貸款新增額超過一定比例的給予一定的財政獎勵；建立與農村信用體系建設的聯動機制，對信用鄉鎮、信用企業、信用農戶在貸款利率、抵押率設定上給予適當傾斜，發揮示范引導作用。

（三）繼續完善農村現代農業投融資體制。加強和規范農村新型金融組織建設管理，對小貸公司、擔保公司、投資公司、資金合作社、互助社、村鎮銀行等新型農村新型金融統一由地方政府規劃管理，規范監管，解決條塊管理分割，監管信息不暢的問題。統一規范支持農村新型金融組織的政策，深化和完善農村金融服務網點布局和拓展業務面，加大金融對農業開發和農村基礎設施建設中長期信貸支持，充分發揮為農服務的作用。積極發展直接融資，通過股票市場直接融資是增加農業資金投入的一條有效途徑。對在現代農業中起關鍵作用的龍頭企業的上市籌資給予政策傾斜，在同等條件下允許龍頭企業優先上市籌資，提高企業的抗風險能力和市場競爭力。同時應當允許有相當資本金、資產規模和良好資信的非銀行金融機構和非金融企業共同發起設立農業產業投資基金、農業科技開發推廣基金、糧食集約化生產基金等。建立現代農業風險投資機制。由各級政府牽頭成立現代農業風險投資公司，對現代農業項目提供風險資金支持，并對現代農業風險投資項目應進行嚴格的評審篩選，明確各利益主體的產權關系，保證投資的順利回收。