中國稀土出口管理、保護現狀及相關對策

蔡超　張云

摘要：稀土是十分重要的戰略資源，在各個領域尤其高精尖領域有著非常廣泛的運用。中國已經是稀土第一生產、出口和消費大國。近年來因為中國稀土出口管制，西方與中國多次發生摩擦，稀土的出口管理問題由此成為熱點話題而受到關注。本文通過介紹中國稀土產業的概況，論證我國稀土出口管理的必要性與合法性；之后闡述現有的稀土保護機制及存在的問題；最后結合相關理論，從宏微觀層面綜合視角提出相應的政策建議。

關鍵詞：稀土出口管理；保護現狀；政策建議

一 、中國稀土的儲量分布、生產及消費狀況

1. 儲量分布

根據2008年美國地質調查局公布的數據，世界已探明的稀土資源儲量為11235萬噸，遠景儲量27518萬噸，主要分布在中國、獨聯體國家、美國、澳大利亞、印度、巴西等國家或地區。我國是稀土資源最豐富的國家，儲量大、分布廣、品質全，已探明的稀土工業儲量為5200萬噸，約占世界儲量的46%。目前呈“北輕南重”的分布格局和包頭、江西、四川三大生產基地。

2. 生產及出口狀況

世界每年消耗的稀土10多萬噸， 90%的供應來自中國， 我國的稀土年產量居世界第一。目前，我國稀土產品出口到全球近50個國家和地區，占據國際市場的份額達到80%以上。中國以4成的稀土儲量，長期且廉價地供應全球約90%的稀土。然而中國如此大的稀土出口量，卻在國際稀土交易市場上沒有定價權。

3. 消費狀況

稀土元素被廣泛應用于高新技術和國防產業，被譽為“工業維生素”。隨著稀土應用研究的深入和拓展，稀土的消費量逐年增加。2006年各國稀土消費總量112793噸中，中國占55.67%（62793噸），日本及東南亞各國占23.27%（26250噸），美國占10.6%（12000噸），歐洲各國占8.64%（9750噸）。近年來我國稀土消費增長較快，2010年達最高消費量87000噸。雖然近年由于經濟危機，稀土需求減緩。但據預測，未來全球稀土消費仍將呈增長趨勢，2015年全球稀土需求將達到17萬噸，而中國稀土需求將達到9萬噸。

二、稀土出口管理的必要性與合法性

（一）國外保護現狀和經驗

發達國家高度重視戰略資源。美國早在1939年就制定《戰略物資儲備法》。其稀土儲量居全球第3位，近年來美國采取“只探不采”的稀土戰略，主要從中國進口稀土儲備。日本、法國本身無稀土資源。日本自20世紀80年代就采取了官方民間多渠道儲備稀土資源的戰略，而法國則通過海外投資建廠獲取國內所需稀土。

（二）稀土出口管理的必要性

1. 國家戰略安全的利益攸關

稀土的珍貴不僅是因為儲量稀少、分離提純和加工難度較大，更因為其廣泛應用于高端科技產品及軍事精密武器等領域，是重要的戰略資源。在中國大量廉價出口稀土資源的同時，一些國家通過大量進口完成本國稀土資源的戰略儲備。

2. 產業結構調整的迫切需要

目前，稀土行業存在市場主體多元化、集中度低、企業規模小、市場秩序混亂等不利因素，直接導致稀土資源被亂采濫挖和大量低價出口，影響了稀土行業的產業升級、結構調整和長遠發展，因此，對稀土資源進行出口管制極為迫切。

3. 資源浪費和環境污染的現狀亟待改善

近幾年在出口高額利潤驅動下，各地盲目無序的濫采，導致稀土資源的嚴重流失，儲量驟減。同時，環保意識和法規的缺失，也給礦區帶來嚴重的水土污染。

（三）稀土出口管理的合法性

根據聯合國大會在1974年通過的《建立新的國際經濟秩序宣言》第四條（5）款規定：“每個國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久主權。為了保衛這些資源，每個國家都有權采取適合自己情況的手段，對本國資源及其開發實行有效控制等，任何一國都不應遭受經濟、政治或其它任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權利。”

根據《1994年關貿總協定》第20條“一般例外”和第21 條“安全例外”的明確規定，“為保護可能用竭的天然資源的有關措施”或“國內原料的價格被壓低到低于國際價格水平，為了保證國內加工工業對這些原料的基本要求”或在特定安全利益受到威脅的情況下，WTO 成員國有權暫時停止施行WTO特定義務，對這些資源的生產、銷售、出口采取相應的出口管制和出口限制。

由此，中國加強對稀土的出口管理是合法合理的。正如我國商務部有關負責人回應美歐日等國向WTO提出訴訟時所說：“中方的政策是為了保護資源和環境，實現可持續發展，無意通過扭曲貿易的方式保護國內產業，表明了中國在這個問題上的正當立場。在稀土貿易問題上，中國政府多次表示，中國將繼續向國際市場供應稀土。中國政府對稀土的出口加強管理，是與對稀土的開采、生產等環節加強管理同步實施的。這既符合中國的可持續發展，也符合世界各國的利益。”

三、中國稀土產業的保護現狀和存在的問題

（一）中國現有的稀土保護機制

鑒于我國稀土儲采產銷現狀和國外稀土保護的經驗，我國已經采取了一系列保護舉措，確定稀土為戰略物資并加大保護力度。涉及稀土資源的開采保護，環境保護，出口管制，行業整合與產業發展等方面。具體如下：

1. 開采保護政策

1991年，稀土被列為國家保護礦種。2000年，中國開始對稀土實施嚴格開采配額制度，采取開采總量控制管理。2006年4月，中國國土資源部宣布停止發放稀土礦開采許可證。2007年起，稀土礦產品和冶煉分離產品生產納入國家指令性計劃管理。2009年4月，國土資源部發布了新的《稀土礦開采總量控制指標》，進一步降低國內產能。2010年6月起，國土資源部開展稀土開發秩序專項整治活動，集中打擊違法違規和亂采濫挖行為。2011年1月，國土資源部公布了首批11個稀土礦產國家規劃礦區，未經國家批準不得開采。

2. 環境保護政策

2011年，環境保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，對稀土工業生產中主要污染物的排放提出了更高的要求，同時提高了行業準入標準。

3. 出口管理政策

1998年，我國開始實施稀土產品出口配額政策，并把稀土原料列入加工貿易禁止類商品目錄。2005年，取消稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產品的出口退稅。2006年，商務部發布《加工貿易禁止類商品目錄》，其中包含41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類等商品。2006年10月，國務院發布《關于調整部分商品進出口暫定稅率的通知》，開始對稀土金屬礦、稀土化合物等加征出口暫定關稅，稅率為10%。2011年，提高個別稀土產品出口關稅。

4. 稀土行業整合和產業發展政策

2009年底，工信部審議通過《2009-2015稀土工業發展規劃》，從戰略高度調控中國稀土產業，進一步加強源頭開采管理、加大出口監管、提高國內應用材料的生產水平、促進稀土產業整合重組等。2010年，工信部發布了《稀土行業準入條件》（征求意見稿）。2010年9月，國務院發布《關于促進企業兼并重組的意見》，明確將稀土列為整合重點行業。2011年5月，國務院發布《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》。2011年7月，工信部下發《關于開展全國稀土生產秩序專項整治活動的通知》，決定于2011年8月1日至12月31日全面開展稀土生產秩序專項整治活動。

（二）中國稀土產業存在的問題

雖然我國已是稀土第一生產、出口和消費大國；并且制定了相關產業保護、調整發展的政策措施。但是目前，我國稀土資源的保護狀況并不盡人意，存在一些問題，如資源浪費現象突出、行業管理不到位、生態環境破壞嚴重、技術創新不足難以促進稀土產業升級。具體表現在：

1. 過度開采儲量驟減，產業的可持續發展堪憂。開采秩序混亂，采、選、冶綜合利用水平低，不僅嚴重破壞生態環境，還使大量礦產流失。據測算，按目前的開采速度，我國已探明的稀土資源枯竭期約為50年，有些甚至不足20年。而目前我國的稀土戰略儲備工作剛起步，可持續發展堪憂。

2. 過度競爭低價出口，市場優勢地位弱化。我國稀土產品出口量占世界出口總量的80%以上，本應具備調控國際市場的能力，但由于多頭出口競銷，一些產品往往低價賤賣。與此同時，國際市場上優勢地位不斷弱化，面臨潛在危機。首先一些外企通過減少進口、消耗存貨的方式對我企業施壓；其次，歐美日等稀土進口大國通過開發新探明或未開發的稀土礦山，尋找資源的替代供給。

3. 處于產業鏈下游，競爭力不足；產品單一且附加值低，難以滿足差異化需求。目前，我國出口的稀土產品中上游產品占國際市場90%以上，且國內主要是高耗能、高污染的工序，而深加工、高附加值工序仍由外企掌控。

4. 出口配額制的漏洞及相關問題。為規避中國出口配額的限制，一些外企大規模在中國投資設廠，通過簡單加工后將大量初級產品運往國外。近年出口配額大幅減少，引發歐美等國的極度不滿，并被提起訴訟。此外，稀土走私逐漸猖獗。2010年，我國的稀土出口走私量約為2萬噸，而海關統計的出口量只有3.95萬噸，走私量接近實際出口量的三分之一。同時一些配額較多的企業開始非法倒賣出口配額。這些問題說明現有的出口政策仍存在漏洞，需要調整完善。

四、中國稀土出口管理及產業發展的政策建議

（一）宏觀國家層面的政策建議

1. 完善出口管制體系，注重程序規范和政策績效

（1）完善出口產品分類和稅則編碼，制定出口管制清單

首先政府應細化稀土出口產品的分類，按與國防安全相關程度區別對待，分別發放軍用許可證和非軍用許可證，實行不同的配額標準。其次應細化稅則編碼，滿足實際監管需要。同時，完善稀土的出口關稅政策，實現梯度征稅，引導我國稀土出口產品結構向高附加值、低資源消耗的方向發展。稀土資源及其產品范圍廣、種類多，儲量小需求大的品種要納入管制清單進行嚴格保護。同時，根據資源儲量情況、技術水平的提高和產業結構的調整，及時更新清單。

（2）協調中央地方利益，實行中央統籌管理

稀土資源作為重要戰略資源，應將其勘探、開采和出口權由中央統籌規劃管理。盡快實行國家統一調控、定量生產定額出口的稀土政策，切實排除地方利益、本位主義的阻力。

（3）提高綜合管理能力，強化政策執行力度

為促進稀土產業的健康發展，國家已出臺了一系列的政策法規，其針對性是很強的，但政策實施效果不佳。因此，現階段要強化政策執行力度，提高政策執行的績效，提高各類政策的協調性。

2. 采取實質性危害標準，嚴格控制稀土出口

我國應綜合運用出口管制的各種手段，盡快在WTO及國家安全兩種框架下制定新的稀土資源貿易政策。主要包括：（1）改進出口配額管理辦法，嚴格控制原料和初級產品的出口。細化出口產品的分類，評估各類產品的戰略價值，劃定出口限制品種。對稀土新產品進行評審后確定出口范圍，實行動態管理。（2）為更好地保護稀土礦產資源，建議將全部稀土礦產列入保護性開采礦種目錄，限制外資進入以免繞開貿易壁壘。（3）稀土產品出口經營者應向主管部門提供最終用戶出具的最終用途證明，并明確保證，未經中國政府允許，不將出口物資用于最終用途以外的其他目的，或向最終用戶以外的第三方轉讓，尤其需要防止最終用途是被囤積。

3. 積極應對國際壓力，妥善解決貿易爭端

稀土資源出口管制是中國稀土發展形勢的迫切要求，關系到國家的安全利益和經濟利益。面對來自國際社會的各種壓力，中國需要積極應對。一是做好對外宣傳工作。需要向國際社會說明，稀土資源出口管制是為了國際社會的防擴散事業，以免敏感產品落入恐怖勢力手中威脅國際社會的安全。中國對稀土資源的管制是與國際社會防擴散、反恐的主流相一致的。二是深入研究WTO“一般例外”、“安全例外”等條款。在面臨貿易爭端時，充分利用國際法依據，有理有利有節地維護合法權益。

4. 建立戰略儲備，降低產品供給彈性

借鑒國外經驗，中國需要建立稀土國家儲備體系。主要有以下兩點：（1）稀土戰略儲備應法制化；（2）以政府儲備為主。儲備優勢的建立可通過多元化儲備方式來實現，如稀土資源儲備、技術儲備、產品現貨儲備、產品期貨儲備等。中國可利用自身的儲備優勢， 改變稀土出口供給彈性， 促進中國稀土產業發展。如鼓勵高附加值產品出口， 限制低附加值產品的出口， 促使企業技術創新和產品研發，調整出口產品結構。

（二）中微觀層面的政策建議

1. 加快行業整合，加強統籌規劃管理

加快產業整合，提高稀土行業的產業集中度。按照我國資源分布情況，加速組建集科工貿、產學研為一體的大型國有稀土集團。同時在技術、裝備、規模等方面設立企業準入門檻，對外資企業利用參股等形式開采稀土的行為尤其要加大監管力度。隨著產業集中度的提高， 決策者數量減少， 可以更好的貫徹實施國家相關政策，按照國家戰略需要重新規劃及組織稀土的開采、生產和研發，進一步加強稀土總量控制和環境治理力度。有利于解決目前稀土行業產能過剩、混亂無序的局面，控制產能， 促進良性競爭， 提升對外價格談判能力。同時加強整頓力度，加快淘汰落后產能以保護環境。

2. 發展產業集群，形成完整產業鏈

因地制宜培養稀土產業集群，發展產業鏈經濟。產業集群的建立可以實現資源共享、優勢互補，降低集群內企業間的信息溝通成本和交易成本，增強創新氛圍，提升自主研發、成果轉化和消化吸收的能力。產業集群的建立也有利于產業鏈向周邊產業的延伸。

3. 加快稀土應用技術創新和產品研發，提高核心競爭力

稀土產業鏈的最大價值位于下游應用市場，稀土產業的核心競爭力在于掌握應用技術。目前，稀土新材料等應用領域幾乎全由發達國家所壟斷，我國基本沒有自主知識產權和專利，這極大地阻礙了我國稀土產業進入高端市場。政府應該加快設立專項資金，建立專業研發機構，培養相關人才；同時簡化研發成果產業化流程，加速其應用投產。國家還可給予下游應用企業稅收優惠、財政補貼等政策，促使其發展壯大。

4. 健全中國的稀土期貨市場

期貨交易可以有效規避價格風險，提供價格趨勢指標，已成為國際重要原材料貿易的主流定價模式。因此要盡快健全中國的稀土期貨市場， 建立相應的套期保值基金，加快期貨市場的開放，吸引國外企業和機構投資者參與，為中國成為國際性稀土定價中心創造條件。

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