我國小額信貸“目標漂移”問題研究

丁 山

摘要：我國小額信貸商業化推廣后在快速發展同時產生了“目標漂移”現象。小額貸款公司逐利性動機太強，傾向于選擇中小企業，貸款被中小企業大量吸收，三農由于對資金缺乏有效需求而被小額貸款公司忽視，這是造成“目標漂移”現象的重要原因。將發展社會企業作為小額信貸主體，幫助三農增強綜合實力，是小額信貸事業堅持服務三農政策初衷的有效辦法。

一、引言

20世紀70年代開始，小額信貸在世界上多個地區取得了成功。小額信貸為那些處于經濟落后地區、從事農業、養殖業、手工業等生產經營活動的個人、家庭、小作坊及小微企業提供小額度、抵押靈活的貸款服務，幫助其順利完成生產經營，改善貧困的生活狀態，從而提高社會整體福利。

我國的三農問題一直是改革與發展過程中需要重點解決的問題，農村金融改革是其中相當重要的一個環節。從80年代政府投入財政資金用于扶貧，到引入格萊珉銀行小額信貸技術與制度安排，再到推動小額信貸商業化運營，小額信貸從資金來源和制度安排兩個方面不斷探索。“資金”加“機制”是小額信貸發展的關鍵所在（周孟亮、李明賢等，2012）。2005年商業性小額信貸開始試點，政府希望通過“政策引導”加“資金優勢”加“專業能力和信息優勢”的思路發展能夠與新農村建設相匹配的專業化金融機構。此后小額貸款公司數量急劇增加，中國小額信貸機構聯席會發布數據顯示，截至2012年底，全國共有小額貸款公司6080家，貸款余額5921億元。與此同時，公益性小額信貸機構數量則減少至100多家。小額貸款公司已經成為小額信貸領域的主導力量，但其經營已嚴重偏離服務三農的目標，平均幾十萬元額度的貸款遠遠超過國際上業內認可的1000美元的水平。

二、我國小額信貸與三農發展的歷史聯系

從小額信貸在我國的發展歷程來看，其始終是圍繞三農問題不斷改革發展的。發展農村金融是全面建設和促進農村現代化建設的重要組成部分，相比于傳統金融機構的運作方式，小額信貸的一系列技術和制度創新的特征使得其更合適對接農村金融需求。正是在這樣的條件和環境下，小額信貸被引入和發展。

（一）我國小額信貸發展的幾個階段

我國小額信貸發展大致經歷了以下幾個階段：①1986年至1990年，為了幫助農村貧困人群，增強其自助、自我發展的能力，國家運用大量的財政扶貧資金為農戶提供扶貧貼息貸款；②1990年至1996年，借鑒孟加拉鄉村銀行（Grameen Bank，以下簡稱GB）的成功經驗，非政府組織（NGO）開始在國內創立發展公益性小額信貸機構，借鑒并推廣GB的“小組聯保”等先進模式服務三農及社會貧困群體。③1996年至1999年，在NGO機構對GB模式進行探索之后，政府將財政扶貧資金通過新的小額信貸技術加以運用，由地方政府扶貧辦組織發放扶貧貸款。④1999年至2005年，農村信用合作社在國家相關文件的指導下廣泛開展小額信貸業務。㈤2005年開始，商業性小額貸款公司開始設立試點運行，2008年在全國范圍推廣。

（二）小額信貸服務三農的使命

根據世界銀行“扶貧協商小組”的定義，小額信貸以反貧困、促發展為宗旨，主要服務于社會人群中的極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者以及一般收入者。從我國近30年來的小額信貸發展來看，服務三農、幫助農村貧困人口脫貧始終是小額信貸最重要目標。

農村經濟發展相對滯后是我國經濟發展中的長期以來存在問題，它是調整經濟發展不平衡需要解決的關鍵問題之一。推動農村經濟發展，推進農村現代化建設，改善農村地區廣大低收入人群的生活水平，對于提高整體社會福利和完善經濟結構具有重要意義。我國從上世紀80年代向農村大量投入扶貧資金開始至今，向農村提供金融服務經歷了5個不同階段。在這一過程中，產權不清、代理機制問題、信貸技術缺陷、資金來源約束、可持續性等問題阻礙了農村金融發展。解決這些問題的過程，也就是小額信貸這一模式被選擇、運用、改進，最后推動商業化發展的過程。起初，由政府運用財政資金投向農村地區，這一階段突出的問題是由于產權不清，資金所有者缺位導致的尋租，資金無法到達真正有迫切需求的人手中。NGO機構將國外先進的小額信貸模式引入后，一定程度解決了小額信貸發放過程中道德風險和逆向選擇的困難，但是NGO機構的資金來源十分有限，僅依靠捐贈資金和自有資金無法覆蓋廣大的目標人群。農信社雖然具有資金實力雄厚，專業性強的優勢，但其業務模式仍具有大型金融機構的特征。經過這幾個階段后，依靠“小組聯?！钡葎撔碌男刨J技術模式，吸引社會上大量的閑散資金，商業性小額貸款公司開始試點。2008年，銀監會發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），指引商業性小額信貸進入正式推廣階段。指導意見中明確指出小額貸款公司設立的政策意圖：“引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支持社會主義新農村建設?！?/p>

由此可見，小額信貸在我國的產生及發展的過程，自始自終是以服務三農，改善農村地區金融服務為首要任務的。

三、小額信貸目標漂移的原因分析

小額信貸這一概念在國際上公認的含義是指專門向農村和半農村地區發放的小金額貸款，額度通常在1000至8000元人民幣。而國內通常所指的小額信貸包括幾十萬元甚至上百萬元的額度，這是由于國內銀行習慣性將中小企業貸款稱為“小額貸款”，以區別于幾千萬元、上億額度的貸款。

雖然《指導意見》中明確規定了小額貸款公司的服務對象和使命，但是在實際發展中，我國商業性小額信貸的業務重心出現偏移，根據中國小額信貸機構聯席會公布的2011年競爭力百強小額貸款公司的數據來看，其平均單筆貸款額度達到了64.4萬，面向對象也主要為中小企業。

（一）小額信貸目標漂移現狀

考慮到溫州等地區在我國民間金融發展過程中的重要性和代表性，以浙江省近年來小額信貸的發展狀況來分析。根據浙江省發布的一份監管報告，浙江省的小額信貸表現出以下兩個特點。

1.平均貸款額度過高

據統計，浙江省2010全年累計平均每筆貸款達到118萬元。全年單筆額度100萬元以下的貸款占累計發放貸款金額的比例達到約49%。從貸款額度來看，浙江省內的小額貸款公司經營的業務已經完全偏離國際意義上所說的改善貧困的小額信貸。

2. 貸款發放對象中純農業占比過低

從貸款發放對象來看，到2010年底浙江省小額貸款公司向農戶發放貸款金額已增長至所有貸款總量的29%左右，投向農戶與個體工商戶這兩類貸款對象的貸款占到總數的63%左右。從貸款金額上看，小額貸款資金投向農戶的比例雖然達到29%，但是這其中卻有很大一部分是發放給農產品加工等中小型農業企業，真正用于種養殖業的資金僅僅占到總發放貸款的6%到8%。

從上述小額貸款公司發放貸款的平均額度、目標人群等結構特點可以看出，當前小額貸款公司發放貸款的對象以中小企業為主體，流向工業的資金量占比較大。在投向農業的部分中也以農副產品加工等具有一定規模的企業或組織為主、只有不到8%的資金流向種養殖業，這與印度、孟加拉國的扶貧性小額貸款有很大差別。

（二）引起小額信貸目標漂移的因素分析

商業性小額信貸目標漂移主要有三方面原因：一是金融市場空白較大，市場上資金短缺方并非只有三農；二是促成商業性小額信貸快速擴張的參與者多以盈利為首要目標；三是三農自身缺乏競爭力，對資金運用能力有限。

1. 中小企業與三農形成直接的資金競爭關系

我國的金融市場空缺不僅僅只包含廣大農村地區貧困人群、家庭作坊及小微企業構成的市場空間，也包括數量眾多的中小型企業。主流金融機構傾向于向央企、國企及實力雄厚的大型企業提供服務，中小企業融資難是長期以來存在的問題。在這樣的市場環境中，小額信貸資金與目標群體的對接就存在兩方面問題：第一，當小額貸款公司向市場中提供資金時，資金匱乏的中小企業就會主動展開競爭，吸收資金；第二，從小額貸款公司、以及開展小額信貸的銀行的角度看，更傾向于選擇中小企業客戶。向中小企業提供貸款在處理道德風險、逆向選擇等問題上更容易把控，在監督貸款者行為上成本更低，業務的集中度更高。相比服務三農而言，為中小企業提供貸款成本和技術要求都更低。

2. 多數小額貸款公司并非以服務三農為初始目的

自商業化運作以來，小額貸款公司的數量、規模呈現快速增長。據估計到2013年末小額貸款公司的數量將達到8000家。這個增長并不是真正的服務三農的小額信貸機構規模的增長，而是民間資金在當前市場和政策環境下尋找出路的結果。首先，社會閑置資金投資渠道局限性較大。利率市場化改革尚未完成、股票債券市場不完善、國際經濟形式不明朗等因素導致資金急于尋找增值保值的出路。其次，由于國際經濟形式下滑，國內生產資料價格上漲、人民幣升值等原因導致中小企業實業運作困難，恰逢國家推進小額信貸發展，因此轉向金融領域成為其可選的路徑。最后，中小企業融資困難、急缺資金的現狀創造了旺盛的資金需求市場。在小額貸款合法化之前，我國地下金融活動就普遍存在。地下金融通過成立小額貸款公司的途徑合法化，成為小額貸款公司快速擴張的重要構成部分。從經營歷史來看，這些小額貸款公司是以逐利為動機，以高利率為特征的，與傳統的扶貧為宗旨的小額信貸截然不同。

3. 低收入農戶有效利用資金能力有待提高

部分農戶，包括貧困戶，沒有能力或者沒有資金從事非農項目經營而導致對生產性信貸需求不足，大部分依靠種植業收入和外出務工收入的貧困戶缺乏有效需求（劉西川、黃祖輝等，2007）。我國農村貧困地區經濟發展滯后是有多方面原因的。建國后面對特殊的社會經濟狀況以及復雜的國際環境，優先發展重工業、優先發展沿海地區等一系列戰略都對經濟結構產生了深刻影響。從交通運輸、基礎設施建設、商品市場建設、醫療、教育、科技等生產和消費的各個方面，農村地區都相對落后。而這些因素是經濟發展必須具備的客觀條件，缺少完整完善的市場環境，即使資金到位，目標群體使用資金的效率也不高。

四、結論及建議

小額信貸在我國發展已有30年，近年來在商業化運作下快速擴張。在這一過程中，已成為小額信貸主導力量的小額貸款公司卻違背了小額信貸事業發展的初衷，不再以服務三農為主要目標。中小企業對資金的爭奪、小額貸款公司的逐利動機、三農對資金的利用率較低是造成這一現象的三個重要因素。

（一）發展社會企業成為小額信貸活動主體

根據塞烏克（SEUK）的定義，社會企業是指實行商業化運作，實現社會目標的組織，其誕生于20世紀70年代，如今已在世界上多個地方取得成功。傳統的慈善性小額信貸專注于社會價值，但是在財務的可持續性和規模的擴張上遭遇困境。商業性小額信貸由于逐利性動機太強與服務三農的政策意圖相沖突。不同于公益性組織和商業機構，社會企業同時兼顧商業化運營和社會價值的實現，因此其更適合成為小額信貸事業的主要力量。

（二）幫助提高三農及貧困人群的生產經營效率，使資金得以有效利用

對于社會貧困人群，從更多維的角度給予幫助，真正增強其在社會活動中的勞動價值實現能力，比單一的資本輸入更為重要。在解決三農發展落后問題的過程中，全面改善農業發展所需的外部條件和環境，完善農業發展所需的軟、硬件設施，使三農發展能夠有效利用好資金，是小額信貸持續發展的關鍵，也是三農發展的內在要求。

參考文獻：

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