農地制度創新與農業勞動力轉移探討

王素葉 潘元慶 王爭艷

摘 要：建國以后我國農地制度經歷了一段曲折的歷程，一定程度上影響了我國農業勞動力轉移、土地資源可持續利用和農村可持續發展。現行農地制度的某些缺陷又對我國農業勞動力轉移形成了效率性、功能性、市場性制約。為此，應當立足于農地資源可持續利用的基本原則，完善農地產權制度，建立土地流轉制度，健全農村社會保障體系，有效地促進我國農業勞動力轉移和農村經濟可持續發展。

關鍵詞：農地制度；農業勞動力轉移；農地制度創新

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-07-03

土地和勞動力是財富創造的兩大基本要素，土地資源短缺和農業勞動力過剩這兩大問題同時存在，使中國農業和農村經濟發展面臨著十分巨大的壓力。農地制度是我國農村經濟制度體系中的重要組成部分，農業勞動力轉移則是解決我國農業勞動力過剩問題的有效途徑，在我國農業和農村經濟建設中的地位和重要作用顯而易見。因此，在全面認識我國農地制度和農業勞動力轉移之間關系的基礎上，建立一套既符合我國國情，又能促進農業勞動力轉移的農地制度，是一個迫切需要解決的現實問題。

1 農地制度與農業勞動力轉移的關系

農地制度是在一定社會條件下的農地關系的總稱，包括農地所有制、農地使用制和農地管理制度等。農業勞動力轉移是經濟發展的重要標志，也是我國經濟政策的重要目標。農地制度和農業勞動力轉移之間的關系既互為條件又相互制約。一方面，農地制度的不斷變遷推動和影響了農業勞動力轉移；另一方面，農業勞動力轉移是社會的一種必然趨勢，它反過來又對現行的農地制度提出了更為嚴格的要求。

1.1 農地制度推動和影響了農業勞動力轉移 建國后，我國農地制度改革經歷了土地改革、農業合作化、人民公社和土地家庭聯產承包責任制4個時期，各時期農地制度的改革對農業勞動力轉移產生了不同的影響。人民公社制度及其他配套政策制度，其實質是限制農業勞動力的流動。家庭承包制一方面解放了勞動力，不但使農民獲得了經營的自主權，還使農民自由地安排自己，為農業剩余勞動力向非農產業轉移創造了條件；另一方面也使人地關系對應固化，由于人多地少，人地矛盾突出，造成勞動力資源的浪費。隨著改革開放的深入，隨著農村第二、三產業的發展，農業剩余勞動力在本區域內轉移成為現實。從這一意義上看，家庭承包制不但允許農業剩余勞動力轉移，還為勞動力轉移提供了政策與制度上的空間，不斷推動和影響了農業勞動力轉移。

1.2 農業勞動力轉移對現行的農地制度提出了更嚴格的要求 我國農業剩余勞動力較大規模的轉移是從1978年改革開放以來真正開始的。1978年農村率先改革，首先將大批隱性農業剩余勞動力變為顯性，從而增大了勞動力轉移的壓力。在此基礎上，農村非農產業迅速發展起來，帶動了較大規模的農業剩余勞動力的轉移。現代經濟的發展要求生產要素合理流動、快速流動。農業剩余勞動力的轉移從就近轉移逐步擴大到異地轉移，經過適應性轉移后，伴隨著經濟的進一步發展已進入到加速轉移的歷史新階段，這對農地制度提出了更嚴格的要求，在農業勞動力轉移過程中，農地制度需要不斷創新。通過有利于農業剩余勞動力轉移的新農地制度的安排，使勞動力這一能動的生產要素與異地的其他生產要素相結合，拓寬農業剩余勞動力轉移的路子，提高農業剩余勞動力的利用率和勞動力資源的配置效率。

2 現行農地制度對農業勞動力轉移的制約

農地制度是規范人們在農地問題上相互關系的行為準則。農地制度的核心是農地產權制度，指農地的所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等各項權能的設置與劃分。建國以后60多年來，我國農地制度的每一次變遷（從土地改革到人民公社，又到家庭承包責任制）都對農業勞動力轉移產生了相當大的影響，其中尤以第三次的即家庭承包責任制的實行其影響最大，這一農地制度推行30a來所取得的巨大成就有目共睹。但是，就解決現階段農業勞動力轉移這一問題而言，現行農地制度存在一系列問題和缺陷，并已日益成為我國農業勞動力轉移和農村可持續發展的客觀制約因素。

2.1 農地產權主體不明確，各項權能界定不清 雖然法律規定農村土地屬農村集體所有，但是對“集體”的規定并不清晰，究竟屬鄉、村、村民小組哪一個經濟組織，沒有作出明確界定。農地承包制度規定實行所有權與經營權分離，所有權歸農村集體經濟組織，經營使用權歸農戶，但對所有者和經營者各自的權、責、利無明確規定，致使產權邊界模糊。所有權邊界不清，使得要么所有權虛置，集體經濟組織不能有效地行使對土地經營的管理和監督；要么所有權越位，所有者隨意干預和侵占經營者利益。另外，由于經營者權能邊界模糊，使經營者對未來缺乏穩定的預期，難以提高長期投資、長遠經營的積極性。這就限制了土地的合理流動，阻礙了市場對土地資源的優化配置，不利于農業勞動力的最優流動和轉移。

2.2 承包經營權的內涵不完整、不明確，土地資源不能自由流轉 經營權從本質來說是一種使用權，可衍生出轉讓、轉租、入股、抵押、收益等項權利。而作為具有使用權性質的承包經營權卻只具有耕種權、部分的受益權以及極其少量的處分權，這種權利在實踐中受到嚴格的限制，其權能是殘缺的。因此，土地承包經營權的內涵不完整、不明確，使農民對土地的預期不足，限制了農民對土地的投入，降低了土地的產出效率；導致了土地使用上的隨意性以及土地流轉的困難，影響了土地資源的優化配置與有效利用。

2.3 按人口與土地質量好壞均分農地，降低了農地資源配置效率 目前，農地的經營效益雖然不高，但被農民當作“保命田”、“退路田”，承包土地基本上是按人頭平均分配，不但好壞搭配均分給農民，而且每增1人，都將重新調整土地，從而造成農戶土地規模超小、分割細碎、資源平均占有化現象。這種農地平均化分配方式，雖然滿足了相對公平的目標，卻失去了其效率性；土地的細碎分散，使農業勞動生產率偏低，農地規模經營難以實現，農民種田效益增長有限，降低了農地資源配置效率。同時也使得眾多農業勞動力與土地束縛在一起，農戶兼業現象嚴重，農業勞動力不能徹底轉移。

2.4 土地的社會保障功能有限，影響了農業勞動力轉移 土地的保障功能是顯而易見的，農村中大量的隱蔽性失業之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些人口的吸納能力起了重要作用。但是，目前土地保障的供給能力遠遠達不到農民對土地保障的需求，而且勞動力轉移出農村的行為是有風險的，比如在城市中能否就業以及就業后再失業的風險。此外，農業勞動力轉移的大量成本，如交通成本、尋找工作的成本以及接受適當教育與培訓的成本也在不斷上升。風險與成本的存在使原本就無法享受到社會保障制度的農業勞動力被迫束縛于土地，從而降低了農業勞動力外出就業的動力，是限制農戶實現充分向外轉移的一個重要因素。

2.5 農地使用權流轉機制不健全，造成了土地資源浪費 土地作為一項重要的生產要素，只有通過市場機制的作用，才能達到資源的有效配置，提高單位產出水平。農地承包權流轉是我國農村土地家庭承包制的一種創新，對于農業產業結構調整、優化農地資源配置和推動農業勞動力轉移具有積極意義。但是，由于農地產權模糊、主體缺位、市場機制不完善等問題，農地承包權的正常流動和利用受阻，制約了我國農地市場化的進程，也使大量農業勞動力不能完全從農業生產中脫離出來而向外快速轉移。

3 農業勞動力轉移需要農地制度的創新

在全面認識和分析我國農地制度及其存在問題的基礎上，建立一套既符合我國國情，又能促進農業勞動力轉移的新型農地制度，是當前農村經濟體制改革的一個重要課題。筆者認為應立足于土地資源可持續利用這一基本原則，完善農地產權制度，建立土地流轉制度，健全農村社會保障體系，有效促進我國農業勞動力轉移和農村經濟的可持續發展。

3.1 完善農地產權制度 農地制度的創新首要的是要明確農地產權主體，界定各項權能的邊界，明晰土地使用過程中各經濟主體的責權利。在資源稀缺的情況下，勞動者只有具有對土地資源排他性的明確權利，才會產生穩定的經濟預期，才會增加農業投入，避免掠奪式經營，使得土地持續利用成為可能。我國產權制度改革的方向應當是讓農民獲得土地的物權性讓渡權，取消土地使用權及其流轉時間的限制，使土地可以更好地在不同產權主體之間進行交易，實現土地資源的優化配置。農村剩余勞動力轉移時，可以出賣土地，在返鄉后，也可以通過交易重新獲得土地，這將解除農民怕失去土地后沒有保障的后顧之憂。

3.2 建立土地流轉制度 在市場經濟體制下，效率與公平都達到理想狀態的先決條件是所有的要素必須充分而自由地流動。因為要素只有在流動中才能找到機會，實現自己的最大價值。土地的流轉制度要依據土地流轉的需要和土地產權中的讓渡權而設立，使土地流轉得以有序進行。只有建立土地合理流動機制，才能有效地配置土地資源，根據需要和可能逐步把土地相對集中到最有能力利用的人手中。鼓勵流轉，要避免行政行為，要靠市場的力量，通過市場轉讓，優化土地配置。要按照“依法、自愿、有償”的原則，建立土地使用權流轉制度。

3.3 健全農村社會保障體系 我國現行農村社會經濟發展相對緩慢，農業生產力水平較低，農民增收渠道少，農民只能以土地作為其生活、養老保險的重要手段，因此現階段大多數農民不愿徹底脫離土地，不愿放棄這一重要的生活保障來源。我國農村社會保障手段單一、體制建設滯后一直是整個社會保障體系建設的薄弱環節，也是制約農業勞動力向外充分轉移的一大因素。解決這一問題的根本途徑在于建立農村社會互助、保險救濟、合作醫療、福利基金等制度，逐步將農村的社會保障由依靠家庭和土地轉向依靠社會保障制度，從而切實解決農民生活、生產的后顧之憂，促進農業勞動力的徹底轉移，并有利于解放土地對勞動力的束縛，進行農地制度創新，實現農村土地資源高效配置，為農業可持續發展提供空間。

參考文獻

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