淺析縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)與方法

王素葉 王爭(zhēng)艷 潘元慶

摘 要：經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展深刻影響土地利用，對(duì)土地利用總體規(guī)劃也會(huì)產(chǎn)生顯著影響。該文分析了偃師市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來(lái)的土地利用變化情況，在對(duì)上一輪規(guī)劃進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)與方法。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；偃師市

中圖分類號(hào) F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）09-09-03

土地利用總體規(guī)劃作為政府調(diào)控土地資源配置的重要手段，是政府加強(qiáng)用地管理，促進(jìn)土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證。土地利用總體規(guī)劃對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)土地宏觀管理，協(xié)調(diào)各業(yè)用地，保護(hù)耕地，合理開(kāi)發(fā)利用后備土地資源發(fā)揮了重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快以及未來(lái)人口的持續(xù)增加，對(duì)土地的需求量不斷擴(kuò)大，土地、人口、經(jīng)濟(jì)之間的矛盾日益尖銳。一方面經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)導(dǎo)致建設(shè)用地需求量居高不下；另一方面受土地利用總體規(guī)劃的限制，很多大型建設(shè)項(xiàng)目尤其是重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)法得到有效的用地保障。因此迫切需要在對(duì)現(xiàn)有土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，按照未來(lái)土地利用的實(shí)際需要，對(duì)土地利用規(guī)劃編制技術(shù)和方法進(jìn)行研究。本文以偃師市為例，就這一問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

偃師市地處河南省中西部，地勢(shì)自西向東傾斜，南北高，中間低，地貌景觀略呈槽形，南部為萬(wàn)安山區(qū)，北側(cè)是丘陵和洪積沖積坡地，中部為伊、洛河沖積平原，北部為邙山丘陵。全市現(xiàn)轄9鎮(zhèn)2鄉(xiāng)1區(qū)、214個(gè)行政村，土地總面積為94 562hm2，總?cè)丝?5.27萬(wàn)人。隨著偃師市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人多地少，人地矛盾突出，如何發(fā)揮好土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控作用，協(xié)調(diào)好保護(hù)土地資源和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，對(duì)于偃師市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)偃師市的土地利用帶來(lái)了深刻變化

1.1 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展 近年來(lái)，偃師市經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展，2012年，完成地區(qū)生產(chǎn)總值319.5億元，增長(zhǎng)10.3%；固定資產(chǎn)投資159.2億元，增長(zhǎng)23.1%；公共財(cái)政預(yù)算收入10.4億元，增長(zhǎng)11.7%；規(guī)模以上工業(yè)增加值143.1億元、增長(zhǎng)13.5%，利潤(rùn)48.6億元、增長(zhǎng)9.1%，利稅60.7億元、增長(zhǎng)7%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額102.5億元，增長(zhǎng)14.7%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20 225元，增長(zhǎng)12.5%；農(nóng)民人均純收入11 147元，增長(zhǎng)13.4%。按照河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和洛陽(yáng)市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，偃師市是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)鄭洛城市工業(yè)走廊上的重要節(jié)點(diǎn)城市，全省首批10個(gè)小康達(dá)標(biāo)縣（市），也是省委、省政府確定的全省26個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)縣（市）、35個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）和第二批對(duì)外開(kāi)放重點(diǎn)縣（市）之一，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力居全省前列。

1.2 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)土地利用產(chǎn)生的影響 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展改變了社會(huì)生產(chǎn)和人們的生活方式，并且通過(guò)各種社會(huì)活動(dòng)對(duì)偃師的土地利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面偃師市發(fā)展高新技術(shù)工業(yè)、能源、輕工業(yè)和旅游業(yè)必需占用大量土地；另一方面經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)吸引大量外來(lái)人口向本地區(qū)集聚，城市化水平的不斷提高必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地面積大幅度增加。

根據(jù)偃師市土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，偃師市土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，建設(shè)用地在土地總面積中所占的比例由2010年的23.85%上升到2012年的25.25%，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地面積增加了1 503.88hm2，交通用地增加了434.03hm2，與2010年相比，分別增長(zhǎng)了10.08個(gè)百分點(diǎn)和17.95個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)農(nóng)用地尤其是耕地的數(shù)量由于建設(shè)用地的占用而減少，2010-2012年間，耕地總面積減少了1 230.07hm2。具體見(jiàn)圖1。

偃師市近年來(lái)土地利用變化情況也表明，偃師市在發(fā)展高新技術(shù)工業(yè)、能源、輕工業(yè)和旅游業(yè)方面取得了快速發(fā)展，伴隨著偃師市城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，在土地利用結(jié)構(gòu)變化上主要體現(xiàn)為對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和交通用地需求的增加，從數(shù)據(jù)分析看，土地利用結(jié)構(gòu)的變化和偃師市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展保持了較高的一致性。

2 上一輪規(guī)劃的簡(jiǎn)單回顧

偃師市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年），自實(shí)施以來(lái)，對(duì)加強(qiáng)全市土地利用的宏觀管理、控制建設(shè)用地規(guī)模、控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、集約高效利用土地等方面發(fā)揮了積極的作用，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，需要在新一輪土地利用規(guī)劃修編的方法和技術(shù)上有所創(chuàng)新，不斷完善。一是規(guī)劃指標(biāo)的確定和空間布局不盡合理，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模明顯偏低，已不能滿足經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的需要；規(guī)劃用地布局不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的變化，項(xiàng)目用地“出圈”與規(guī)劃范圍沖突情況時(shí)有發(fā)生，一些地方不得不多次調(diào)整規(guī)劃布局。二是土地資源可持續(xù)利用規(guī)劃目標(biāo)沒(méi)有充分體現(xiàn)，上一輪規(guī)劃十分重視土地的可持續(xù)利用，但在規(guī)劃中體現(xiàn)不夠明確，根據(jù)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照土地適宜性、生態(tài)規(guī)律，對(duì)建設(shè)用地布局較為重視，但是對(duì)整個(gè)區(qū)域中什么樣土地利用結(jié)構(gòu)和布局更有利于土地資源可持續(xù)利用缺乏研究。由于建設(shè)用地占用耕地量較大，耕地占補(bǔ)平衡的難度較大，土地開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響缺乏評(píng)價(jià)，只考慮補(bǔ)充耕地量，對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量考慮較少。

3 偃師市土地利用總體規(guī)劃編制所采取的主要技術(shù)與方法

偃師市土地利用總體規(guī)劃在編制技術(shù)與方法上進(jìn)行了創(chuàng)新，在解決現(xiàn)行規(guī)劃問(wèn)題的同時(shí)提高規(guī)劃的科學(xué)性和可行性，從而使得土地利用總體規(guī)劃能夠適應(yīng)偃師市新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供用地保障，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供合理的土地利用方式。

3.1 開(kāi)展土地利用戰(zhàn)略研究 土地利用戰(zhàn)略是在分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)土地利用存在的問(wèn)題，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)的要求，合理地確定土地利用的戰(zhàn)略目標(biāo)和基本方針。因此，土地利用戰(zhàn)略需要考慮到區(qū)域土地及相關(guān)資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需要、國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策及區(qū)域生產(chǎn)力的布局、保障人民生活與社會(huì)安定的需要等因素，對(duì)土地資源利用進(jìn)行總體部署和宏觀安排，為土地利用的空間布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)偃師城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，未來(lái)的偃師城鎮(zhèn)體系發(fā)展戰(zhàn)略為：按照城鎮(zhèn)體系布局，堅(jiān)持中心城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心村建設(shè)并舉，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局一體化。實(shí)施中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、注重特色、規(guī)模質(zhì)量并重，完善城市體系，擴(kuò)大城市規(guī)模，明確不同區(qū)域的功能定位，充分發(fā)揮城市對(duì)區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)作用，努力形成以中心城區(qū)為核心，重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為脈絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)型城市框架，構(gòu)筑層次清晰、功能明確、布局合理、發(fā)展聯(lián)動(dòng)、設(shè)施共享的城鄉(xiāng)空間發(fā)展形態(tài)。通過(guò)宏觀的戰(zhàn)略研究，確定了城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和城鎮(zhèn)布局，明確了今后偃師市土地利用的方向和重點(diǎn)。

3.2 進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè) 土地需求預(yù)測(cè)是土地利用總體規(guī)劃的關(guān)鍵問(wèn)題，土地需求預(yù)測(cè)分析是協(xié)助人們認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用的客觀規(guī)律，制定土地利用規(guī)劃方案的重要基礎(chǔ)。土地需求預(yù)測(cè)直接關(guān)系到土地在各部門，各產(chǎn)業(yè)的配置，關(guān)系到規(guī)劃方案的科學(xué)性、合理性。為了分析土地利用的發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)土地的需求量，我們對(duì)偃師市土地利用變化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系作了深入分析。一是在實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，借助數(shù)學(xué)模型，分析了偃師市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施期間國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人口規(guī)模等經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)與實(shí)際建設(shè)用地量的相關(guān)關(guān)系，反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地之間的關(guān)聯(lián)度；分析判斷新一輪土地利用總體規(guī)劃的用地趨勢(shì)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)預(yù)測(cè)土地的需求量。二是分析了偃師市的城市功能與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，反映偃師市建設(shè)用地的集約利用程度、潛力、發(fā)展方向和趨勢(shì)。通過(guò)上述綜合分析預(yù)測(cè)，最終確定了土地利用的趨勢(shì)和用地規(guī)模，為編制規(guī)劃方案提供依據(jù)，并使規(guī)劃既科學(xué)合理，又符合本地實(shí)際，具有可操作性。根據(jù)預(yù)測(cè)，偃師市2020年耕地需求量為53 745.38hm2，建設(shè)用地需求量為19 296.54hm2，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量為16 519.98hm2，交通水利及其他建設(shè)用地需求量為2 776.56hm2。

3.3 注重土地利用分區(qū) 偃師市土地利用總體規(guī)劃編制在對(duì)土地利用分區(qū)理論與方法研究的基礎(chǔ)上，采用主導(dǎo)因素法，根據(jù)偃師市的實(shí)際，按照土地利用主導(dǎo)功能，劃分了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立建設(shè)用地區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、自然和人文景觀保護(hù)區(qū)，并制定了相應(yīng)的土地利用管制規(guī)則，為指導(dǎo)各區(qū)土地利用和實(shí)行土地用途管制制度提供了依據(jù)。對(duì)中心城市發(fā)展用地區(qū)還按照土地基本用途，進(jìn)一步細(xì)分，制定更為詳細(xì)的管制規(guī)則。本次規(guī)劃進(jìn)一步明確土地利用分區(qū)的目的和作用、分區(qū)的原則，在分區(qū)類型、劃分標(biāo)準(zhǔn)及管制規(guī)則等方面符合本地實(shí)際，可操作性強(qiáng)，切實(shí)發(fā)揮土地利用分區(qū)的作用，體現(xiàn)土地利用規(guī)劃對(duì)土地用途和空間的控制作用。偃師市土地利用分區(qū)情況見(jiàn)表1。

3.4 土地利用的空間布局剛性與彈性相結(jié)合 考慮到偃師市經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，為了使保護(hù)耕地和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地相協(xié)調(diào)，我們將規(guī)劃指標(biāo)“剛性”和“彈性”有機(jī)結(jié)合。對(duì)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)仍作為約束性指標(biāo)，實(shí)行自上而下逐級(jí)控制，同時(shí)設(shè)定適度的彈性指標(biāo)以及制定一定彈性的管制規(guī)則并預(yù)留一定機(jī)動(dòng)指標(biāo)。具體做法：一是切實(shí)保護(hù)耕地，擴(kuò)大耕地保護(hù)的內(nèi)涵，將質(zhì)量好、可逆轉(zhuǎn)為耕地的優(yōu)質(zhì)園地、牧草地等農(nóng)用地劃入耕地，并將其中質(zhì)量較好的部分劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；開(kāi)展土地整理復(fù)墾，積極補(bǔ)充耕地資源。同時(shí)保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高耕地的糧食生產(chǎn)力，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使更多的居民點(diǎn)可以整理為耕地。二是在建設(shè)指標(biāo)使用上向土地利用效率高、輻射效益最大的地區(qū)傾斜，優(yōu)先發(fā)展近期的重大建設(shè)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式——由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快時(shí)，建設(shè)確實(shí)要占用耕地的，可以設(shè)定適度的彈性指標(biāo)以及制定一定彈性的管制規(guī)則，安排一定數(shù)量折抵、置換指標(biāo)作為機(jī)動(dòng)指標(biāo)，土地后備資源不足的，補(bǔ)充耕地和基本農(nóng)田可以異地購(gòu)買指標(biāo)。規(guī)劃的“剛性”和“彈性”有機(jī)結(jié)合，使規(guī)劃更具有可操作性。

3.5 加強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與 土地利用規(guī)劃涉及到社會(huì)的方方面面，在規(guī)劃的編制過(guò)程中，需要加大公眾參與的力度，廣泛征求各有關(guān)部門、團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人包括專家的意見(jiàn)和建議，進(jìn)行有關(guān)信息的溝通與反饋，增強(qiáng)規(guī)劃編制的公開(kāi)透明性。一方面要增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的透明度和公開(kāi)性，提高公眾參與程度。目前土地利用規(guī)劃對(duì)大部分公眾而言，具有不透明性，現(xiàn)行的許多公眾參與往往流于形式，公眾參與程度較低，公眾參與對(duì)象也不具有代表性。為此，應(yīng)增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的透明度和公開(kāi)性，促進(jìn)規(guī)劃中所涉及的各個(gè)影響主體的權(quán)益得到充分體現(xiàn)，避免利益主體的合法權(quán)益被地方政府或少數(shù)官員的主觀決策剝奪。另一方面要完善公眾參與方法，保證公眾參與有效開(kāi)展。由于公眾來(lái)自不同行業(yè)、不同群體，對(duì)規(guī)劃認(rèn)識(shí)和理解程度有所差異，因此在公眾參與中，應(yīng)該針對(duì)不同公眾、并在不同階段應(yīng)有不同的參與方式，以保證參與的有效性、公正性、可實(shí)施性。現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與方式一般只有借助電視、報(bào)紙、廣播等媒體向公眾說(shuō)明編制規(guī)劃的意圖和規(guī)劃實(shí)施的情況；設(shè)立各級(jí)政府規(guī)劃辦公室，負(fù)責(zé)提供規(guī)劃信息和資料；實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查和當(dāng)面訪談。此外，還應(yīng)注重引用國(guó)外的先進(jìn)方法和技術(shù)手段，如成立顧問(wèn)委員會(huì)、成立非營(yíng)利性的組織和團(tuán)體、不定期舉辦公眾培訓(xùn)班；基于GIS技術(shù)、PPGIS技術(shù)、因特網(wǎng)對(duì)公眾參與方式進(jìn)行優(yōu)化，使規(guī)劃具有可視性、簡(jiǎn)化性，從而保證公眾參與的普遍性，提高規(guī)劃的有效性、科學(xué)性、可實(shí)施性。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著目前土地利用總體規(guī)劃由以保護(hù)耕地為重點(diǎn)的資源利用規(guī)劃向以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為重點(diǎn)的多目標(biāo)綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)移，由于土地需求結(jié)構(gòu)變化較快，建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾尤為突出。因此，為了適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展變化的需要，新一輪規(guī)劃編制根據(jù)偃師市的實(shí)際情況，探討了土地利用總體規(guī)劃的編制技術(shù)與方法，從宏觀、戰(zhàn)略的高度加強(qiáng)土地利用的戰(zhàn)略研究，進(jìn)行了科學(xué)的土地供需預(yù)測(cè)、合理的土地利用分區(qū)和用地布局安排，廣泛開(kāi)展了公眾參與，提高了規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，確保土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用得到充分發(fā)揮。

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