征地制度改革“漸行漸近”

李心

“土地征收‘剪刀差問題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農民腰包。”農業部部長韓長賦近日表示。受國內城鎮化進程的推動，關于農村集體用地流轉、宅基地制度改革等問題一直是業內關注熱點。據悉，國土部門目前已形成關于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過程中，與補償相關的征地制度改革是最大難題。未來，在原有制度模式上，通過總結當前一些試點城市的經驗，“農地”有望通過招拍掛等方式進行市場化流通，權益進行市場化分配。

新政：城鎮化引出土地改革框架

資料顯示，到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮人口大約為8.5億，比2012年底城鎮人口凈增1.4億人。目前，我國城鎮工礦用地規模已突破10萬平方公里，有分析據此預測，如果按人均100平方米為新增城鎮人口提供工礦用地，至2020年城鎮工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數據將大大突破國土資源部土地利用總體規劃中規定的10.65萬平方公里的控制目標。為了適應城鎮化對城鎮建設用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。據國土部消息稱，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進和保障城鎮化健康發展，謀劃土地管理制度改革方向。

國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規劃司副司長劉國洪說，改革研究小組在歷時10個月、對11個省份的50多個城市進行調研后，目前已形成關于改革完善土地管理制度促進城鎮化健康發展的框架建議。此外，為了適應新型城鎮化發展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括，提高存量用地在建設用地供應總量的比重；扭轉城鎮建設對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度政策體系等。據分析人士預測，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領域之一，也是與城鎮化關系最為緊密的改革領域之一。

據了解，土地制度改革完善的具體內容還大致包括，在保留現有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產值補償為市場價值補償；在保持用途管制的前提下，規范農村經營性集體建設用地的流轉；依托現有土地交易機構，建立城鄉統一的建設用地市場；推進集約節約用地，對增量建設用地和存量建設用地出讓方式等領域，進行差別化管理等。

亮點：農地有望市場化流通

業內人士認為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結構限制。根據我國現行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。在農村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農用地以外，用于宅基地、集體企業用地等建設用途的土地。在國土部主導的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。其中，有消息稱，指導意見有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

現行土地管理法規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”這意味著，在原先的制度框架內，農村集體用地無法通過招拍掛等方式入市流通，相關權益也無法通過市場化途徑進行分配。當前，一些城市已經開始在農地的市場化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計劃+市場”的雙軌制試點階段的“地票模式”已經廣為人知。重慶市的做法是將驗收合格的農村建設用地指標打包整合，構成不同規模的地票，進而面向社會公開交易。凡是需要用地指標的境內外的法人、其他組織或者自然人，均可在農村土地交易所公開競購地票。

重慶對地票交易總量實行計劃調控，原則上不超過當年新增建設用地計劃的10%。政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上制定出地票的基準交易價格。最后，購得地票的開發者選定符合規劃的待開發土地，憑地票辦理征收轉用手續并完成補償安置，征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得國有建設用地使用權。這種地票模式，是通過先交易“地票”再將具體土地征為國有的方式，使得原本不能直接流轉的農地實現市場化流轉。此外，還有將農地國有化之后再流轉的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農村集體經濟組織或者村民自主開發經營已經納入流轉試點的農村集體建設用地，來用于旅游、農貿市場、標準廠房等非農業建設。

據參與土地管理制度改革工作的一位權威人士介紹，土地制度改革的一個重點，就是在原有制度模式上，通過總結當前一些試點城市的經驗，完善“農地”通過招、拍、掛等方式進行市場化流通，以及權益進行市場化分配的路徑。

核心：征地制度改革是最大障礙

據上述土改小組權威人士透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補償問題的征地制度一度是最大障礙。他說，修訂后的部分補償標準有望相當于現有標準的數倍以上。而業界的共識是，征地補償標準長期以來是征地矛盾的核心所在，現行標準已不能完全體現被征地農民權益。

正如農業部部長韓長賦所言，土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農民腰包。而近年來，由于城鎮化進程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發，尤其是涉及農民利益的集體用地補償方式。盡管我國曾多次對征地補償制度進行改革，但基本的征地補償思路一直未變，其基本依據是“按照被征收土地的原用途給予補償”，現行主要方法有“年產值倍數法”和“征地區片法”。

河南安陽市金土地價評估事務所有限責任公司楊云指出，“這兩種方法均是基于被征收土地原農業利用方式下的補償，沒有考慮到土地的潛在利用價值或市場價格的補償，其實質是一種非等價交易關系。”

楊云認為，從補償的構成來看，目前的征地補償涉及對土地資源及其地上投資、搬遷居住等幾個方面的補償，只體現了土地作為勞動生產資料價值的一面，而對于土地本身增值、預期收益、養老保障、社會穩定等價值功能以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償未能有所體現。鑒于目前我國在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴格限制征地范圍是主要改革方向，因此楊云分析認為，“集體土地參與一級開發是未來集體建設用地參與土地市場運作和收益分配的可行方式之一。”因此他建議，應該按照被征土地“未來用途”來測算被征地農民應分配利益，并進行合理補償。

國土部有關人士表示，全國農村集體土地所有權登記發證率已經達到97%，其中有24個省份的發證率在95%以上，6個省份在90%-95%之間。目前，全國農村集體土地確權登記發證工作已經完成，國土部近期已經組成15個抽查組，赴全國各地開展農村集體土地所有權確權登記發證工作的國家級抽查。另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農村集體土地征收補償條例》、《集體經營性建設用地流轉指導意見》等。受此影響，未來農地征補過程中，農民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農地入市的交易主體。

難點：征地制度改革難在觸動利益格局

中國土地學會副理事長黃小虎認為，征地制度改革難在觸動利益格局。黃小虎介紹說：土地管理部門探討征地制度改革從20世紀90年代就開始，大體90年代末到本世紀初形成一個改革的思路，概括四句話：縮小征用范圍、提高補償標準、拓寬安置途徑、完善征地程序。十幾年過去了，各地按照這樣四句話做了許多的探索，積累了大量的寶貴經驗，形成了不少的共識，應當說還是取得了很大的進展。但是唯獨對縮小征地范圍至今達不成共識。如果縮小了征地范圍，允許集體土地進入市場，那么政府可以征的地，特別是可賣的地就少了，就會影響政府的土地財政和土地金融，這就從根本上觸動政府經營土地的制度以及它所形成的利益格局。

黃小虎指出，征地制度牽出一個制度，叫做政府經營土地制度，這兩個制度是一個表里的關系，表面這是一個征地制度，里子的東西是政府經營土地制度。政府經營土地制度和現行的征地制度有這么幾個體現：第一，叫做外延擴張、粗放發展。多年來，我國城市發展無一例外，都走了一條外延擴張的路子，甚至導致耕地保護都受到影響。第二，就是社會分配不公，首先倒霉的是農民。因為社會產品的分配都是以生產條件的分配為前提的，農民手里有土地，可是這個土地不允許進入市場，不能夠自主地去發展工業，參與工業化和城鎮化的道路，它在社會產品分配當中就永遠處在一個弱勢的地位上。第三，透支未來。土地財政、土地金融都是透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風險。第四，政府的行為扭曲和失控。你裁判員下場去踢球當運動員，這個市場秩序能規范嗎？肯定是不透明、不規范的。正常的市場秩序就不可能建立起來。

思路：利益的調整同時確保增長機制不受束縛

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出，土地制度改革不可能像很多人寄希望一夜之間私有化。李鐵認為，在改革過程中，要按照已經形成的區別于世界其他國家的發展途徑的選擇問題。解決問題的思路在于以何種方式進行利益的調整，而且還要確保增長的機制不受到嚴重的束縛。

首先，提高集體土地在城鎮開發中的權益比重，也就是說逐步實現城鄉土地在城鎮開發進程中的同權。一般意義上地方政府擔心是否會影響到土地出讓金的收益，當然會影響到短期的收益，但是會通過稅收結構的調整，增加政府的稅收和長期收益，而且還會遏制政府的短期行為。至于農民的收益是否過高，這是開發商和農民之間的利益分配問題，其實應該有助于緩解社會收入分配差距過大的壓力。最重要的是可以降低城市開發的成本，農民自己的開發減少了開發商的過高成本。

其次，在規劃范疇內只要不涉及占用耕地問題，允許農民在集體建設用地上開發工業區，實現各種商業的開發用途。這不僅僅有利于降低開發成本，更有利于促進工業布局的合理化，使得工業盡快地向城市的遠郊區布局，降低中心城市的污染壓力。而且農民自身的開發也有利于降低服務業發展成本。在自己的房子和土地上發展服務業至少不用還銀行貸款或者交給開發商購房款或租金。這些成本對于大眾和中低消費者至關重要。

再次，加快物業稅的改革，降低土地出讓金在政府收益中的比重，增加政府的長期行為，遏制短期行為。但是這項改革的難度需要其他改革的配套，例如城鄉土地制度改革的配套進行，特別是對農村集體土地和房屋的不動產稅收的界定。也要解決歷史遺留問題和土地出讓年限的界定問題。

最后，要對城市的基礎設施投資和運行管理體制進行相應的改革，降低政府對于土地出讓的依賴，從制度上解決各種城市發展資金的金融模式對于土地的依賴。例如出讓國有的基礎設施運營企業的股份，出讓的收益可以解決政府的短期投入壓力問題。按照市場化的機制建立基礎設施收費合理標準，確保企業在基礎設施運營中不至于虧損或者減少虧損的壓力。