地方國庫現金管理模式探討與改革問題研究

景合義　宋跟虎 張卓

摘要：隨著社會經濟的快速發展，地方各級國庫現金呈大幅增長的勢頭，國庫現金高位積聚，為國庫現金管理創造了空間、提供了可能。本文擬從地方國庫庫存的變化規律出發，就開展地方國庫現金管理的條件、時機及現實需要進行剖析，指出地方國庫現金管理面臨的難點與問題，探討對地方國庫現金管理的運作構想。

關鍵字：現金管理；地方國庫；模式；研究

一、開展地方國庫現金管理的必要性和可行性

（一）加強國庫現金管理，既是一種國際趨勢，也是國內經濟形勢發展和財政國庫管理制度改革的需要

財政資金作為社會公共資金，應在確保其資金安全的原則下，通過采取市場化操作方式來實施國庫現金管理，在保留最低國庫存款余額以備支付的前提下，對國庫現金余額進行市場化余缺調整，實現其保值增值。加強國庫現金管理，對國庫資金余額進行投資，使其保值增值是一種國際趨勢。近年來，發達市場經濟國家都在進行積極的國庫現金管理，已形成了一套比較系統的國庫現金管理體制。我國國庫現金管理工作起步較晚，2006年12月進行了首筆金額200億元的中央國庫現金管理商業銀行定期存款操作。在地方國庫現金管理上，目前尚處于研究和探索階段，地方國庫對國庫資金管理普遍沿用傳統的管理模式，注重收入任務的完成和支出分配，而忽視資金運行過程中的保值增值，庫底資金收益主要來源于國庫存款的單位活期利息，資金收益率和使用效益都很低。因此，開展地方國庫現金管理是財政國庫管理體制改革的需要，也是有效進行國庫現金管理的現實選擇。

（二）地方國庫庫存的穩步攀升，加快了地方國庫現金管理研究的迫切性

以山西省分庫為例：近幾年來，隨著山西省經濟的快速發展，全省財政收入大幅增長，財政收入的大幅增長也帶動了國庫庫存穩步攀升，省分庫庫存自2004年以來一直保持著二位數的增長。從下圖可以看出，2009—2012年，全省財政總收入分別為1537億元、1810億元、2260億元、2650億元，各年末國庫庫存余額分別達到341億元、416億元、527億元、841億元。

再以山西省分庫轄區運城市中心支庫為例：近年來，運城市財政狀況較好，國庫庫存持續快速增長，國庫現金常年保持在較高水平。從統計數字看，2009—2012年，全市財政總收入分別為46.61億元、55.63億元、69.79億元、86.42億元，國庫月均庫存余額分別達到8.77億元、11.1億元、16.65億元、27.51億元，呈現出大幅增長態勢，月末庫存余額經常處于高位。

從以上數據可以看出，財政收入的快速增長帶動了地方各級國庫庫存的大幅攀升。但越來越高的國庫庫存也使地方政府、財政和國庫部門的壓力越來越大。因此，如何更好地利用國庫庫底資金，科學合理的進行地方國庫現金管理操作，使之發揮更大的效益，是目前亟需研究和解決的一個問題。

（三）國庫庫存的季節性變化，為國庫現金管理操作提供了方便

從圖二可以明顯地看出2007年運城市國庫庫存的變動特點，即在總體上升的態勢下呈現一種“兩頭低、中間高”的扁擔形態，表現為一、四季度低，二、三季度高，特別是九月、十月份達到年度最高峰，最高庫存余額是最低的2.4倍。國庫庫存季節特征明顯、規律性強這一特點，是由財政收入的季節性特點和財政支出的時間安排決定的，這為科學合理地實施地方國庫現金管理操作提供了方便。

（四）國庫信息系統建設取得重大進展為國庫現金管理操作提供了支持。

國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫信息處理系統（TIPS）和國庫管理信息系統（TMIS）相關業務模塊建設工作穩步推進，目前國庫已形成了覆蓋全國、自成體系、高效快捷的國庫資金匯劃體系，國庫能在第一時間內掌握國庫現金的存量及增減變化情況，為財政部門確定庫底資金最佳存量及進行科學有效的國庫現金管理操作提供有力的支持。

二、地方國庫現金管理模式選擇和運作構想

（一）地方國庫現金模式及工具選擇

地方國庫現金管理運作應充分借鑒中央國庫現金管理的操作思路，結合地方實際，在確保國庫支出需要和國庫現金安全的前提下，遵循安全性、流動性和收益性相統一的原則，按照從易到難、從簡到繁、穩妥有序地逐步開展。

1. 遵循漸進原則。結合國際實踐經驗和地方實際，現階段地方國庫現金管理模式應遵循漸進的原則，即以國庫資金存放央行、獲取利息為主，在保證支付的情況下，嘗試性地選擇將部分國庫現金轉存商業銀行，嚴禁在貨幣市場上短期投資。如條件允許，可在中央和地方國庫開設專門的往來賬戶，由中央國庫進行短期投資操作，并按照約定的中央、省、市分成比例進行收益分配。

2. 商業銀行協定存款。定期存款可選擇資產質量較好、資金實力較強、商業信譽較好的商業銀行，并要求其提交等額國債作為抵押，存款的期限和數額可根據國庫現金狀況和財政收支預測情況確定。由于協定存款期限一般較長，因此這部分資金必須是在國庫庫款中沉淀最為穩定、時間最長的那部分，但在整體可用資金中應保持較小比例。

3. 短期銀行定期存款和短期政府債券。這兩種方式是安全性、流動性和收益性原則有機統一的投資工具，應作為國庫現金運作的首選投資對象，這部分資金一般應較為穩定，且在一定時期內（不超過1年）保持不變的庫存資金，主要選擇高于單位活期存款存款利率的操作方式。

4. 發行國庫現金債券。這種債券由總庫發行，僅在國庫系統內部流通，期限、利率可根據銀行間同業拆借市場或銀行間債券市場確定，地方國庫通過國庫核算系統進行申購、贖回。此種方式可以說是地方國庫現金運作的最佳選擇。其優點在于：地方國庫現金可以全部集中到總庫進行統一運作，直接進入貨幣市場，既解決了基層現金操作工具匱乏的問題，又確保了國庫現金操作與貨幣政策操作的協調一致，同時避免了地方國庫由于專業人員缺乏、風險防范機制欠缺而可能引發的國庫資金風險，還滿足了地方國庫在各時間段上對資金流動性的要求。

（二）地方國庫現金運作構想

1. 確定最佳庫存資金規模。科學地進行預算收支和庫存分析與預測是國庫現金管理的基礎。首先要根據當年逐月國庫現金流量測算第二年的逐月現金流量。以當年各月收支發生額占全年發生額比例為權數，將第二年計劃收支數平均分布到各個月份；其次根據測算的現金流量，以當年年底庫存為基數，通過收入+庫存基數-支出的公式大致測算第二年逐月庫存余額；三是根據當年庫存變化趨勢，科學測算并合理確定最佳庫存規模。財政部門在國庫賬戶上保留相對穩定的庫存余額，其余資金可全額或部分轉存商業銀行。

2. 國庫現金常規性操作。在管理國庫現金操作中，財政部門和國庫負責制定運作方案，組織實施和協調相關工作，合理劃分財、庫在國庫現金管理中的責權利。財政部門負責測算資金額度、運作期限等，國庫則應著重考慮資金運作的時機。通過商業銀行同業競爭，以招投標方式，選擇信用好、實力強、服務質量高的商業銀行作為庫存轉存銀行，提高資金的安全性。

3. 國庫現金進入債券市場進行短期投資。從各個方面分析，地方財政、國庫部門都不具備開展國庫現金短期投資的能力，國庫現金短期投資應嚴格禁止。中央庫在投資品種的選擇上應重點考慮投資于債券市場。就安全性而言，國債安全性最高。由于其信用由國家擔保，基本上不存在清償風險，有極高的安全保障；可以通過回購交易來保證債券的流動性，滿足各種時間段上對資金流動性的要求；從收益性分析，目前國內金融市場中的債券絕大多數是固定利率債券，所以收益穩定。因此，債券是國庫現金管理而最能體現安全性、流動性和收益性三者有機統一的投資工具，應作為國庫資金運作的首選投資對象。

三、加強地方國庫現金管理的相關措施及建議

（一）深化國庫預算管理制度改革，進一步完善財政國庫制度體系

一是要切實深化部門預算，增強政府預算的準確性和靈活性，根據區域經濟發展規律和變化趨勢，綜合考慮預算收支在年度內的季節變化，使預算支出規模能夠與預算收入增減趨勢相配套。從中找到國庫庫存資金的變化規律，為更好地利用國庫資金提供條件；二是加快實施財政國庫管理制度改革，盡快將預算外資金納入國庫單一賬戶，為開展國庫現金管理提供更大的操作空間；三是完善國庫現金管理制度，盡快出臺地方國庫現金管理操作的政策措施和具體實施辦法，制定《地方國庫現金管理辦法》、《地方國庫現金管理操作規程》。

（二）合理控制國庫庫存，提高資金使用效率

財政部門應加強對預算收支的分析和研究，制定規范、合理、科學的財政支出制度，盡量做到收支平衡，防止財政資金的閑置。與發達國庫相比，我國各級財政財力仍然有限，因此，要按照科學發展觀要求，進一步調整和優化財政支出結構，有保有壓、有促有控，合理控制國庫庫存，使庫存保持在一個合理的水平，集中財力辦大事，提高財政資金使用效率，夯實經濟社會發展的基礎。

（三）建立國庫現金流預測預警機制，提高國庫庫存資金分析預測的科學性

建立財政收支預測體系，對國庫現金存量進行結構性分析，對未來變動趨勢進行預測和規劃研究，合理安排國庫收支，減低國庫現金余額和國庫現金管理成本，為國庫現金管理提供準確信息。今后應當加強對國庫資金余額與結構的數據分析以及未來變動趨勢的預測和數量化研究，為貨幣政策和國庫現金管理提供決策依據。同時，要以預測分析為基礎，積極探索把國庫資金數量調控到較均衡狀態的手段和方式，加強研究和建立國庫現金流預測、預警指標體系，建立操作性強、準確性和自動化水平高的動態分析預測模型。財政和國庫部門要加強功能互補和信息共享，運用國庫現金流預測預警的分析，科學準確地把握國庫現金流的流向和流量，準確預測國庫現金流變化情況，提高國庫現金操作的準確性。

（四）堅持效益性和控制性相結合的原則，注重國庫現金操作與貨幣政策的協調配合

進行國庫現金管理操作，始終要堅持效益性和控制性相結合的原則。一方面，對國庫庫存資金進行最有效的管理，在保證資金成本最低的同時，使資金能以最快的速度發揮作用；另一方面，要在確保國庫現金安全的情況下，對國庫現金進行運作。同時，由于財政存款變化對央行基礎貨幣投放具有一定影響，而國庫現金管理的目標和出發點都與貨幣政策存在一定距離，在實際操作中不能僅僅考慮收益的最大化，還必須關注財政與中央銀行的配合協調，建立財政部與中央銀行在不同時間、不同層面的信息溝通機制，提高決策的準確性。

（五）健全監督約束機制，確保國庫現金管理順利實施

各相關部門要充分發揮職能作用，加強協作配合和信息溝通，強化對國庫現金管理的監督制約。財政部門要對國庫資金運行全過程進行監控，嚴格審核預算單位用款計劃，對資金撥付進程實施監控，對各種信息進行綜合分析，及時發現國庫現金管理中存在的問題，并提出解決方案；國庫部門要建立國庫現金月度報表報送制度，向財政部門就現金運作提出建議，依法進行規范操作，加強對財政收支的監督和最佳庫底資金預測；政府部門要監督有關機構是否能夠及時審批預算單位的預算安排，各項預算資金是否及時足額到戶，為國庫現金管理運作提供有力支持。

（六）抓緊研究適合中國國情的國庫現金管理模式，促進國庫收入持續穩定增長

當前，國庫部門應充分發揮在財政國庫管理制度改革中的積極作用，認真落實國家財政經濟政策，積極參與、主動配合財政等部門研究制定行之有效的國庫現金管理模式，發揮在資金管理和公開市場操作等方面的優勢，通過建立有效的國庫現金管理機制來加速庫存資金的周轉率，降低資金成本，提高財政資金的使用效益和利用效率，實現其保值與增值的目的，切實履行好經理國庫的職責。

參考文獻：

[1]徐德華.地方國庫現金管理的特殊性及其路徑選擇.《時代報告》2011年8月

[2]劉建魯. 我國地方國庫現金管理的戰略選擇.《中國金融》2008年11期