對新形勢下國庫資金風險的預警防范探討

胡傘兵 安玲玲 丁姍姍 張宏宇

摘要：經理國庫是法律賦予人民銀行的神圣職責，加強國庫監管、防范和化解國庫資金風險，無論是對國庫工作本身，還是對整個社會經濟的發展，都具有重要的意義和影響。本文通過對新形勢下國庫資金風險的認識，提出對國庫資金風險的預警防范政策建議。

關鍵詞：國庫資金風險；預警防范

隨著國庫會計數據集中系統（以下簡稱TCBS）、財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網系統（以下簡稱TIPS）、國庫管理信息系統（以下簡稱TIMS）三大系統的啟動運行，國庫資金劃轉由以往的小同城交換的單一渠道，逐漸變為“大小額支付系統、大同城交換，國庫內部往來”等多種渠道劃轉模式，國庫會計核算方式由傳統的紙介質業務核算，轉變為POS機繳稅、銀行端查詢繳稅、三方協議等無紙化電子信息業務核算。“三大系統”運行和使用加速了國庫資金周轉、提高了國庫資金效率的同時，也使國庫風險隱蔽性更強，防范風險的難度隨之也加大。如何加強基層國庫管理，強化國庫資金風險防范工作是基層人行面臨著的新挑戰。

一、國庫資金風險的涵義

國庫資金風險是指因國庫部門管理制度不健全、管理手段不到位；事后監督、檢查力度不夠；操作失誤或系統網絡不足而使國庫資財、信譽遭受損失的可能性。它有三個特點：

（一）持續性。國庫資金風險的持續性一是指在時間上只要發生國庫業務，就有發生國庫資金風險的可能性；二是指國庫資金風險發生在國庫業務的全過程，哪一個崗位，哪一個環節出了問題，發生差錯，都容易產生資金風險。

（二）不確定性。國庫資金風險的不確定性表現在崗位設置上，哪一個崗位都可能發生風險；表現在資金清算方式上，支付系統、同城票據交換、國庫內部往來都有可能產生資金風險；表現在核算的具體內容上，國債兌付、退庫、支撥等都有可能發生資金風險。這些都說明國庫資金風險的影響因素和風險點增多，具有明顯的不確定性。

（三）可控制性。國庫資金風險大多數都是人為的，有的是人有意為之，有的是人的疏忽大意造成的。但它又不是無能為力不可把握的，而是有規律可循，它的風險是可以認識的、可防可控的。只要制度嚴明，管理有序，操作謹慎，風險發生的概率可以控制在最小范圍以內。

二、新的資金運行方式下基層國庫面臨的風險

（一）會計核算風險

將會計核算風險歸集于以下幾個方面：一是撥款、退庫風險。國庫部門作為撥款、退庫的最后一關，往往只是審核相關的依據是否齊全、手續是否完整，而文件的真實性、準確性，資金所到的賬戶是否為預算單位或基本賬戶等一系列情況都無法全面考證。此外，由于撥款、退庫是直接通過清算中心實現點對點實時撥付，這就更增加了國庫資金風險。目前POS機繳稅、銀行端查詢繳稅、三方協議國庫核算無紙化后，征收機關所提供的銀行捐款原始件是不能做為其退庫或更正的唯一依據的，只有對已入庫的稅款才能進行退庫或更正處理。如，POS機繳稅業務，銀行繳款已經完成，但因為某種原因無法入庫，該稅款滯留在商業銀行專戶一二天，自動退還納稅人銀行卡中，這樣如果只憑銀行扣款原始件辦理退庫更正業務，會造成資金風險。

（二）制度滯后風險

制度滯后風險是指由于國庫制度及規定不能及時動態變化而涵蓋國庫業務的全過程，存有漏洞或“真空”造成國庫資金風險的可能性。就目前而言，國庫業務、核算手段發生了重大的變化，與之對應的相關管理制度在系統性、合理性及可操作性等方面還存不足。例如80年代頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》至今仍然使用，明顯存在滯后性，在不適應新形勢的發展需要的同時，也加大了國庫資金風險。

（三）崗位風險

崗位風險是指由于崗位性質及設置的特殊性，由于不合理兼崗或輪崗造成國庫資金風險的可能性。人手緊、業務繁、雜、多，國庫部門難以安排充足的業務人員，崗位設置與國庫人員之間的矛盾表現突出。對于基層央行國庫部門來說，國庫人員只能剛好滿足不相容崗位對人員的要求，而遇到有人培訓、公出、休假等原因離崗時，就可能存在不合理兼崗、一手清的現象。同時，在TCBS系統上線后，所有系統操作員均可執行相同職能，這在簡化業務流程的同時增加了崗位人員的道德風險。

（四）監督風險

就目前可言，國庫部門的監督由事后監督部門擔任，檢查只是通過手工操作核對印章、憑證使用，同城提出等常規操作進行核實。但對國庫核算系統參數設置是否準確、退庫、撥款、預算收入、更正等計算機核算方式是否準確無法進行審核。事后監督只停留在表面是否合規的層面上，無法開展深層次檢查。

（五）系統性風險

隨著央行職能的轉變，國庫部門為更有效履行央行職責，不斷開發上線新系統，先后開發了TIPS、TMIS、TCBS等系統。這些新系統的運行都是以計算機網絡為載體，通過網絡形成與上下級國庫、納稅人、征收機關、商業銀行之間的橫縱向傳遞。由此形成一張巨大的信息網絡，盡管各部門都有各自的防御系統，但一旦任何一方受到病毒、黑客等其他直接或間接威脅，將會給其他單位帶來運行風險。此外，系統自身的穩定安全性也將成為國庫資金風險防范的重要方面。比如在信息傳遞方面的風險：一是征收機關與TIPS接口不穩定，征收機關不能及時從TIPS系統中下載和上載電子信息，造成國庫與征收機關賬務無法核對。二是計算機網絡安全措施比較薄弱，網絡上任何一個漏洞都會造成國庫信息外泄，均會造成嚴重的后果。

此外，還存在管理、道德風險等。

二、國庫資金存在的風險原因淺析

（一）部門自身利益的驅動所致

從銀行部門看，金融領域的問題是多年積累起來的，也是國民經濟層次的矛盾在金融領域的綜合反映。商業銀行的一些員工在存款任務難以完成的情況下，將目標轉移到國庫資金上。這樣，就難免出現通過調整科目挪用、延壓、擠占國庫資金的現象，更有甚者把國庫資金作為盜取的對象，將稅款先存入個人賬戶中，之后將資金從該賬戶中取出，挪用數日后再歸還。從財稅角度看，地方財政體制因地而異，各不相同。一般來說，地方財政收入任務執行情況與政府主管者的考核業績相結合。正由于這一點，一些地方政府并沒有把精力放在培育本地新的經濟增長點上，在難以完成財政收入任務的情況下，便會出現“拉稅”、“空轉”等違規現象，進而虛增財政收入。

（二）國庫部分人員敬業觀念不強

從我國近幾年發生的國庫資金案件分析可以看出，從事國庫工作的人員素質難以擺脫國庫風險隱患。所有案件發生的根本原因是人的政治思想、道德品質出現問題或產生偏差。沒有把全部精力投放到實際工作中，拜金主義、享樂主義的腐朽思想嚴重。同時，工作責任心不強，缺乏風險防范意識等一些不良的工作態度和工作作風，加劇了國庫資金風險的存在。

（三）內控制度執行不嚴

中國人民銀行總行在《中華人民共和國國家金庫條例》的基礎上，先后下發了《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《中國人民銀行關于國庫會計核算管理與操作的規定》、《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，這一系列法規、制度都已明確了國庫各項內控制度。各地國庫也結合本地實際和財政體制特點，補充和完善了各種內控制度，并編印成冊。但從目前實際執行情況看，沒有從根本上得到落實。因此，規范操作是防范國庫資金風險的基礎。

（四）風險管理機制滯后

目前國庫監管特點是重檢查輕處理，檢查的內容面面俱到，但對容易產生風險隱患的根本性問題沒有深究，而是一晃而過。

三、國庫資金風險預警防范的政策建議

（一）健全完善“崗位責任制”，內部操控是搞好國庫資金預警的基礎

國庫工作無小事，堅持不懈、抓緊抓好廣大國庫干部職業道德教育，切實加強國庫內部管理、強化約束機制、落實崗位責任制，實行重要崗位定期輪換制，確保制度落實到位是建立健全國庫資金安全屏障的重要任務。

1. 健全制度、統一流程、規范操作。首先，針對業務的發展和國庫會計核算電算化程度的提高，對原有制度中一些與現時業務不配套、不銜接以及滯后的規定予以修訂、補充，研究制定國庫會計電子設備和網絡管理方面制度，形成一套較為完整與之相匹配的制度加以規范和約束，以適應國庫業務的未來發展。其次，通過制定科學統一的業務操作流程，進而實現國庫業務規范化操作，特別是關鍵環節要制定出環環相扣的統一的操作流程，建立起確保國庫資金安全的制度屏障。

2. 強化內控，構筑國庫資金風險三道防線。一是自控防線。在科學設置崗位和合理分工的基礎上，建立健全對賬制度和查詢查復制度，真正做到及時查詢，有查必復，及時對賬，相互簽章。二是互控防線。建立“前臺核算”與“后臺檢查”相分離的機制，明確責任，相互合作，相互制約，對關鍵性崗位要實行監督、制約機制，確保資金安全和印、押、證三分管原則，嚴禁財務處理的“一手清”。三是監控防線。建立事前、事中、事后全方位監控網絡，加大事后監督的監督管理力度，實現事后監督的電算化操作，提高事后監督的效率。

（二）以人為本，構筑嚴密的人防體系是防范國庫資金風險的重要保障

人是內部控制有效發揮的關鍵，要防范化解國庫資金風險，做好國庫工作，必須堅持以人為本，思想教育與崗位培訓相結合，加強對人的管理，建立一支高素質的國庫干部隊伍。

1. 健全組織機構，加強隊伍建設。一是按照“一級財政、一級國庫”的原則，單設國庫辦事機構，在縣支行設立國庫股。各級人民銀行要根據國庫業務發展需要增加國庫人員。二是各級國庫要開展多層次、多渠道的培訓工作，并以各種形式促進工作人員不斷學習新知識，掌握各項政策、法規和監管制度，努力提高國庫人員業務素質和管理水平。

2.做到人員管理和風險防控有機結合。樹立以人為本思想，端正國庫高風險崗位人員的相應檢查人員的管理工作及風險管理工作同研究、同部署、同落實、同考核，要運用形式多樣的教育手段做好廣大國庫干部政治思想教育、尤其是世界觀、人生觀、價值觀的教育工作，努力實現做好業務，管發人員的雙贏目標。

（三）科技先行，重視科技建設工程是防范國庫資金風險的技術手段

1. 優化和完善新系統及內部網絡建設。一是對系統不斷進行優化和完善，如增加對業務系統口令惡意登錄識別、報警、記載和封鎖等功能，增強系統安全防范自控能力。二是在內聯網上配置一個子網，區別于其他辦公用機的網段和IP地址，將國庫業務用機構納入其中。由此，國庫會計核算系統以外的機器將無法訪問，在一定程度上增強了國庫會計核算系統的安全系數。三是加強國庫業務用機使用的管理，不僅要在所有業務用機上安裝殺毒軟件，而且要對殺毒軟件隨時更新。四是對新系統數據備份采取雙重備份，在設置共享時要設置專門的用戶，權限應設置為只讀，保證國庫資金數據不被篡改。

2. 研發退庫自動審核系統。為進一步加強退庫工作中相關政策依據的審核判別力度，統一退庫審核標準與口徑，防止發生退庫申請人惡意偽造繳款書復印件騙取國庫資金案件，國庫部門宜聯合征收機關研發一套退庫自動審核程序。通過該程序將各項退庫審核要素、計算公式和監管要求寫入系統，依靠系統對接收到的征收機關收入退付信息自動進行審核，如自動檢索調閱原繳款書記錄的真實有效性、退付金額軋算數據的正確性、對應審批文件文號文本的真實完整性等等，從而將一切由人為操作引導的國庫資金風險消滅在萌芽狀態。

（四）多管齊下，群策群力，營建群防機制是防范國庫資金風險的外部屏障

一是樹立群防群控的指導思想。對國庫部門而言，當前工作重心應進一步加強與財政、稅務、國庫、銀行、海關的業務合作與工作聯系，定期拜訪各協作單位，做到主動上門學政策、主動上門傳信息、主動上門促協調，促進各協作單位之間加強理解、相互配合、齊抓共管、形成合力，同時，通過及時互通情況，通報國庫檢查問題和國庫系統案件，督促協作單位采取相應措施，加強其自身的部門內控。

二是樹立風險關口前移的指導思想。當前監管重點應前傾在“資金進出口”環節，如往來款項賬務處理、暫收暫付科目使用、撥款及撥款退回業務等。對于有疑問的資金，國庫部門應于當天及時聯系財政、稅務、海關等部門，澄清問題款項來龍去脈，堅決不留問號過夜，確保到國庫資金安全。

參考文獻

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