PE的“自由”之路

宋奕青

發改委與證監會兩部委規定相左的情況并不多見，然而，在“證券PE”這事上兩部委為何相互矛盾？

4月8日，發改委發布《關于進一步做好股權投資企業備案管理工作的通知》（694號文件），指出股權投資企業（以下稱PE）發起公募基金將被認定為違規行為，要求限期整改。

然而，恰在今年2月18日，證監會通過部門規章的形式，向PE發行公募產品敞開了大門，發布了《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》，允許符合條件的PE發行公募產品。

兩部委的規定為何互相矛盾？而在這種矛盾背后的PE行業又該何去何從？

“仙界”斗法忙

記者查詢資料了解到，為PE監管權一事，發改委與證監會曾多次交鋒。

2012年6月，新基金法“一讀”草案，試圖將所有私募基金，包括PE、VC機構，納入基金法的監管范疇。然而，這一做法立即被多家股權協會聯名上書全國人大常委會，反對。發起者即為中國創投委（中國創投委的主管單位是發改委）。此舉，被業內人士認為是發改委要守住自己對PE的監管權。

經過此舉，新基金法“三讀”的最終結果是，PE機構不列入新基金法的監管范疇。

然而，證監會與發改委之間的交鋒并未因此停歇。

2013年年初，中國證券投資基金業協會陸續公布新的會員名單：鼎暉、賽富、復星創富等知名PE機構榜上有名，之前曾反對“PE入法”的地方股權協會，亦有轉身成為這一協會會員的。當時，有業內人士私下表示，中國證券投資基金業協會四處招攬PE機構成為其會員，以增強影響力。

2013年2月18日，證監會發布了《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》，規定PE/VC可以從事公募業務，為PE/VC打開了公開募集的通道。

緊接著，3月25日，發改委網站掛出《國家發展改革委辦公廳關于進一步做好PE/VC備案管理工作的通知》《通知》規定：發現PE/VC參與發起或管理公募或私募證券投資基金、投資金融衍生品、發放貸款等違規行為的，要通知其限期整改。

《通知》再次凸顯了發改委和證監會對PE/VC監管問題上認識的不同，被媒體形象地稱為“逼宮”、“逆襲”。

跑馬圈地是緣由

這場部委間的PE監管權爭奪戰，源于十年前的《基金法》立法。

2004年出臺的《基金法》并未將私募基金納入其中，因而在其實施后的八年中，陽光私募基金一直依托信托形式發行，處于銀監會的監管之下；而PE則一直在發改委備案。

客觀看，此次由證監會主導的《基金法》修訂，意在收回陽光私募與PE的監管權也算順理成章。本次公示的修訂征求意見稿，由于確定了陽光私募可以獨立發行產品，讓其可以不再向信托公司繳納“牌照費”，這使陽光私募無論在意愿上還是事實上，都可以擺脫銀監會的監管。

當年，《基金法》起草小組組長王連洲希望這部法律能夠將證券投資基金、風險投資基金與產業投資基金涵蓋進去。但因那時PE行業還未發展起來，“參與討論的人大代表都不懂”，立法者最終還是選擇了“成熟一個，立法一個”的思路，于是將設想的《投資基金法》縮小到現在《證券投資基金法》的范疇，產業投資基金與風險投資基金并沒有納入到《基金法》的調整范圍。

隨著2005年，發改委、財政部、商務部、證監會等十部委報經國務院批準，聯合發布了《創業投資企業管理暫行辦法》，明確對創業投資企業實行備案制管理，備案管理部門分國務院管理部門和省級管理部門兩級，其中國務院管理部門為國家發改委。而在2008年，國務院對發改委的三定方案中，明確發改委財政金融司“牽頭推進產業投資基金和創業投資的發展及制度建設”。

在其后VC/PE業的發展實踐中，發改委也逐漸確立了監管事實：包括2005年開始的VC自愿備案制度和2011年開始的PE強制備案制度。同時，通過其主管的創投委進行行業自律監管。

由于行業發展得較快，到2009年，發改委對PE的監管權不斷受到證監會的觸動。證監會開始要求各地證監局在當地調查PE的情況，并在2009年開始全力推動《基金法》的修改，試圖通過法律的修訂將股權投資基金監管納入麾下。

而證監會的這一意向，也得到了部分立法者的支持。全國人大財經委副主任委員吳曉靈在今年兩會期間曾向媒體介紹，基金法的修改應該關注私募基金。

夾在中間的PE

證監會放開公募基金牌照一事，利益牽涉最深的PE，居然集體噤聲。紅杉資本、深創投、君聯資本等多家PE均對媒體表示，“不便多說。發改委與證監會，這兩方都得罪不起，只能沉默?！?/p>

然而，為了同時符合證監會和發改委的規定，同一家股權投資管理機構可以發行不同基金，分別在發改委和證監會備案。在發改委注冊的，享受社保基金投資資格；在證監會備案的，享受公募通道資格。這樣做還可能帶來的好處是，私募證券基金可以進去二級市場，而一個沒有二級市場支撐，沒有退出機構的PE/VC，是沒有前途的。

一位業內人士如此解讀PE心態：“PE都是趨利的，誰監管好處多就擁護誰。”

監管弱、創新強

政府監管真的是一劑良藥么？

羅斯福研究院高級研究員、《紐約時報》經濟專欄作家杰夫·馬德里克的《政府與市場的博弈》，從金融這個特殊的視角，對過去40年來美國的金融創新與監管進行系統梳理，聯系美國政治、經濟、社會等方面對美國國力走向進行剖析，試圖回答一個歷久彌新的問題：自由市場的尺度在哪里？政府監管的尺度在哪里？一條通往繁榮的道路究竟在哪里？

美國走過的路，中國可能正在經歷或者即將以類似的形式經歷。

在《政府與市場的博弈》中，馬德里克認為花旗銀行總裁里斯頓，樂此不疲地挑戰聯邦政府對金融業的管束。在某種程度上，美國的金融創新與監管是在相互賽跑，金融管制是促使美國金融業不斷創新的一個動力，各項創新活動又不斷地促使政府對監管內容和方式作出調整。

政府與市場的博弈，之所以看似市場取得了勝利，是因為“自由市場之美”導致的博弈，是以有限理性條件下的進化博弈模型作為分析工具的，政府與市場在博弈過程中采取某種博弈決策的依據，完全來自于對當期博弈的了解以及過往的博弈經驗，而不是對信息的完全對稱占有。由于政府的主體只有一個，而市場的主體卻非常多，政府在呵護創新中無法完全掌控金融變化形勢，局外人比局內人擁有的權力更大。而這也正是里斯頓兩度拒絕里根總統和福特總統邀請其擔任財政部部長的原因所在。

“作為監管部門，不應去限定私募基金可以投資什么，不可以投資什么。”在全國人大財經委副主任委員吳曉靈看來，作為監管部門，不應去限定私募基金可以投資什么，不可以投資什么。如果把PE投資于未上市企業和已經上市企業截然分開，這對于機構進行資產管理是不利的。