大陸工業園區「飛地」之謎

有項目的地方沒土地，有土地的地方沒項目，這樣的現實讓土地開始「飛」了起來。以工業園區為載體，經濟相對發達地區整批輸出項目，欠發達地區提供土地，雙方合作開發，共享園區的稅收、GDP等。看起來，這個園區就像從相對發達地區「飛」到欠發達地區的一塊土地。在GDP全大陸排名最前面的廣東與江蘇，「飛地」遍地開花。越來越多的地方希望「飛地」成為新的經濟引擎。不過，土地要「飛」出省，還面臨著各種挑戰。而「飛地」能否帶來經濟轉型升級，更是個未知數。土地究竟是怎麼「飛」起來的？有哪些方式？又經歷了怎樣的演變？

讓土地「飛」起來

【東北地區】

遼寧在沿海的錦州、葫蘆島開發區中確定若干平方公里的土地，作為阜新、朝陽「沿海工業園」，由阜新、朝陽市政府負責招商和經營，建立科學的利益機制，實現互利共贏。為了支持阜新、朝陽發展建設臨海工業園區飛地經濟，省政府給出了相應的稅收優惠政策。「飛地」上產生的增值稅、營業稅、企業所得稅等，省財政實行100%的增量返還，返還費用一半歸朝陽和阜新，一半歸錦州。遼寧長海縣則在普蘭店市皮口鎮投資6億元（人民幣，下同），填海4平方公里，建立漁業加工園區，通過建設經濟飛地解決海島資源不足而制約工業發展的難題。

【東南地區】

廣東早在2004年就開始發展飛地經濟，鼓勵珠三角地區的政府和企業在粵北經濟落後地區建設飛地，幫助飛入地發展經濟。福州市相繼建立馬洋飛地工業園區和金山飛地工業園區。地處福州中心區的鼓樓區通過發展飛地工業，2004年新增工業產值6.2億元。屬於典型海島經濟類型的平潭縣在金山飛地工業園區內建設150畝工業「飛地」，引進企業20多家，全部投產後產值達6億元，相當於全縣現有工業總產值。仙遊縣兩個工業飛地區投資總額超過1億元。廈門市土地稀缺、用地成本高，推出「同安工業集中區」的「飛地模式」，鼓勵工業企業把生產環節遷向飛地，市內則重點發展高科技產業和現代服務業。同安工業集中區總面積約12平方公里，由廈門各區自主開發、自主招商。入園企業分別向各區繳納利稅，島內各區與同安區之間，通過稅收協調機制進行利益合理分配。

【西南地區】

2007年6月，四川成都市成華區與大邑縣協議以武侯、崇州、金堂「一都二園」為代表形成「飛地經濟」模式，實現成都、德陽、綿陽三地經濟的「三飛」。重慶市的奉節通過在沙坪壩區建立「飛地」，提高招商引資的吸引力，發揮沙坪壩主城區和奉節優惠政策相結合的優勢，做到城鄉統籌發展，縮短發達與落後地區差距。廣西玉林地區決定在境內建設玉柴工業園區、海峽兩岸（廣西玉林）農業試驗區茂林核心區等工農業飛地，進入「工業飛地」的企業，按屬地管理原則，由所在地政府依法管理和服務，其產值等各項經濟指標全額或按一定比例由引資方或所在地政府統計，稅收按一定比例分成。

【東部地區】

安徽鳳陽地區採用飛地經濟模式引進長三角產業，推進新農村建設。淮南把自己作為上海、南京、合肥等地的一塊「飛地」共同體，接受這些地區的經濟輻射。山東萊蕪市在濟青高速四個出口設立道口飛地經濟區。早在上世紀八九十年代，常州便開始發展「飛地經濟」，先後與大陸三峽庫區、陝西安康及境外一些城市建立起了戰略夥伴關係。連雲港市充分利用與上海市地緣相近、要素互補的特點，積極發展飛地經濟，建設上海工業園區。僅2005年，上海在連雲港市就投資14.2億元，同比增長266.7%。蘇州經濟也是典型的「飛地經濟」模式，吸引外資，在全大陸大中城市GDP排行榜上位居第四位，名列上海、廣州和北京之後。靖江物流園區更是由江陰主管、開發的服務業飛地。

再次「起飛」「飛地」成為秘密「武器」

由126個島嶼組成的離臺灣最近的縣——福州市平潭縣是大陸最早嘗試「飛地經濟」的地區之一。2002年，平潭縣因為土地匱乏，二十多個項目無處落地；而隔海相望的土地資源豐腴的金山工業園，卻招不來項目。於是，平潭縣就向福州市委、市政府申請在金山工業區建一個「飛地」工業園。市里大力支持，還專門出臺政策，按照「誰開發、誰受益」的原則明確稅收留成和GDP統計歸屬。轉出地負責進行徵地拆遷和基礎設施建設，落地項目形成的引資額、工業產值和固定資產投資額全部歸轉出地，七成的稅收也留在轉出地。

上海外高橋保稅區開發始於1990年代，2008年，也陷入與平潭縣一樣的困境，開發到第三期，土地已所剩無幾。距離保稅區只有40分鐘車程的啟東濱海工業園還有大批尚待開發的土地。對啟東來說，與其單個招商，不如成片引入。於是，兩方一拍即合。

1994年，蘇州市開發公司與新加坡開發財團組建合資公司，從事蘇州工業園區內的土地開發經營，合資期限30年。這些年，蘇州工業園以不到蘇州市4%的土地、人口和5%的工業用電量，創造了全市16%的工業總產值、17%的固定資產投資、31%的進出口總額。如今，蘇州工業園正在把這一套模式複製到週邊的宿遷、鹽城、安徽滁州等地，甚至遠至新疆霍爾果斯。

蘇州市副市長周偉強表示：「有大量的外資企業等著在蘇州落戶，這就迫使我們轉出競爭力相對較弱的企業。企業早先在蘇州工業園區的購地成本很低，搬遷時，土地以十倍的價格由政府回購。這樣，企業手上有大量的現金，搬遷過程中也會淘汰落後設備，提高競爭力。」臺資企業可成科技從蘇州遷到蘇州宿遷工業園後得到一個意外收穫：宿遷的工人流失率是6%，而蘇州是30%，流失率降低帶來熟練工增加，次品率降低。

2010年底，安徽就曾提出在皖江示範區開發園中劃出一塊區域，將「淨地」交給江浙滬政府來建設，雙方按比例共享利益。近日，安徽省發改委皖江辦更是下發文件，明確提出皖江示範區將以「飛地經濟」為橋樑，探索區域協作與利益共享機制。簡言之，安徽希望通過「飛地」，來承接產業轉移，拉動經濟。

誰來開發「飛地」

合作是「飛地經濟」最常見的一種開發模式。

2006年9月，江蘇省用南北掛鉤共建蘇北開發區的方法，把資源豐富但發展遲緩的蘇北跟土地、環境承載力、勞動力成本與經濟發展的矛盾越來越突出的蘇南，合作到了一起。截至目前，江蘇省共有南北共建園區33個。

GDP江蘇省排名第一的蘇州也與倒數第一的宿遷合作，由宿遷劃出13.6平方公里的土地，江蘇省、蘇州市、宿遷市、蘇州工業園區共同出資，成立蘇州宿遷工業園區開發公司。目前，四方共出資6億元，出資比例為1：0.5：0.5：4。外來的蘇州工業園占據這塊「飛地」的主導權，先後派出8家國企參與開發，並在沒有土地出讓金和稅收收入的開發初期，每年撥款1500萬作為管委會的行政支出和員工工資。蘇宿工業園區管委會主任顧玉坤兼任宿遷市副市長，代表宿遷市政府負責規劃、環保等政府審批、管制和許可等。

「飛地經濟」除了合作共建的形式外，還有淨託管的模式。廣東順德清遠（英德）經濟合作區即是其中的一例。合作區由順德計畫投資300億元，一次性向英德購買園區用地36平方公里，由順德主導成立園區管委會，英德下放除司法以外的行政管理權限給管委會。同時，順德組建投資公司進行開發，25年後，再全部移交英德。

「飛地」上稅收和GDP如何分成？

江蘇省開始明確要求十年不分紅，南北共建園區落戶、投產的企業按屬地原則納稅，主要收益和稅收補貼用於園區滾動發展。企業生產經營活動由園區「紮口統計」，也就是留在當地。2009年以後，增加了利益共享的條款。對重大產業轉移項目，可由合作雙方商定利益分成辦法。

與江蘇省不同，廣東省的合作共建園，兩地政府在合作協議中就把GDP和稅收分成寫得清清楚楚。比如，根據《廣東順德清遠（英德）經濟合作區統計數字共享方案》，合作區產生的GDP等統計數據原則上按照5：5分成。而佛山（雲浮）產業轉移園在GDP和稅收方面，兩地按3.5：6.5進行分成。

飛不出省際線

上海社科院城市與人口發展研究所所長郁鴻勝認為，政府的考慮是多元的，一會要GDP，一會要政績，一會又要形象，到最後很難達成共識，一跨省就更難。

例如，位於郎溪經濟開發區的常州工業園起初計畫按「飛地」模式引進，但最後由於跨省溝通及政府官員更換等各種複雜原因走回到招商引資的老路上。

而宣城市招商局一位官員透露，2006年，上海閔行區曾計畫與宣城經濟開發區合作建一塊「飛地」，閔行派官員進駐宣城半年有餘，幾個負責開發的公司也已經成立完畢。閔行區把這塊「飛地」作為產業轉移的創新成果向上海市彙報，「卻因為導致GDP流失等原因被當成了反面教材」，合作從此擱置。

眼下最高調推進「飛地經濟」的安徽，由於近幾年與江浙滬跨省「飛地」的成功案例屈指可數，安徽最近提出的目標，已經縮小成了由皖江和皖北進行合作共建，實現全省的均衡發展。