《以利為利》：以地生財那點事兒

曹東勃

講述最近二十年來發生在這片土地上的諸多“中國奇跡”，繞不開1994年的分稅制。從廣義上說，它不僅是一次稅制改革，更是一次財政改革、一次牽一發而動全身的經濟和政治體制變革。

周飛舟著作《以利為利》，展示了一個社會學者對這一主題的獨特視角。本書是他十年來研究脈絡的系統整理，有大量一手資料、數據和案例，為在深層結構中理解改革過程中的諸多政治經濟議題，提供了一個穩健而接地氣的分析框架。

分稅制在流轉稅、所得稅方面做了大刀闊斧的改革，重新劃分了中央和地方的收入稅種，分別征稅。這是一次為市場經濟奠基的財經制度變革，它改變了此前每隔幾年就要重新討價還價一次、明顯帶有投機性質的央地關系。無論從改革目的還是效果看，分稅制都無疑是一次成功的財政集權。那么，為什么這樣的制度變遷，卻比財政包干制更明顯和有力地刺激了地方經濟增長？

周飛舟認為，分稅制改變了地方政府的偏好和行為。增值稅成為地方企業的主體稅種，而中央和地方分成比例為三比一，增值稅成為對地方政府而言成本最高、邊際收益最小的稅種。于是，我們看到了九十年代中后期國有企業的股份制改革、鄉鎮企業和集體企業的大規模轉制幾乎同時發生。以建筑業和第三產業為主要課稅對象的營業稅，成為頗具潛力的替代性收入。由此形成了如下的鏈條：鄉鎮企業萎縮、倒閉，過剩人口開始向沿海工業發達地區、外向型經濟區域等地遷移，發達地區城市的企業、居民用地需求因而劇增；地方政府迫切需要通過發展建筑業增加預算內收入、通過土地開發增加預算外資金——這給了地方政府以充分理由“經營城市”，并在土地征用和出讓過程中獲取巨額的預算外收入。

但省以下的財政體制則仍沿襲著包干制的一些傳統，基層官員的考核晉升，都與是否超額完成包干任務相掛鉤，由此產生了一系列弄虛作假行為。在這些因素作用下，最薄弱的中部地區基層政權率先爆發危機。這些地區的縣鄉政府自辦企業熱情消減，只好另覓財路，在百分之百屬于地方稅種的農業稅費方面不遺余力。

到本世紀初，中部地區的鄉黨委書記李昌平發出了“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的吶喊，促成了2002年的農村稅費改革。這項改革的目標是減輕直至取消農民負擔，在農村建立公共服務體系。這是一個兩難。大部分鄉鎮不得不“招商引資”、“東拼西湊”以補充財力。

這樣，鄉鎮政府的財政獨立性更弱了，保工資、保運轉、保建設的三項任務，多半只能停留在前兩步。這加劇了基層財政的空殼化和基層政權的懸浮化趨勢，并悄然改變了基層社會的內部結構與運作邏輯，增加了政府對資本和富人的依賴性。

《以利為利》的最后四章，作者對發達地區的二元財政格局做了深刻的機制分析。目前我國的土地所有權有全民所有和集體所有兩種。城市建設用地需為國有土地，而國家可以把農村集體所有土地有償征用為國有土地。土地的征用和轉讓過程中的征稅、收費或經營，產生了地方政府的土地收入，其規模往往相當于甚至高于預算內收入，成為地方政府的第二財政。廣義來講，與土地相關的各項收入在預算內和預算外都成為重要支柱。一方面，1994年稅制改革將增值稅作為中央主體稅種，2002年中央又將增長迅速的企業所得稅和個人所得稅也劃為中央地方共享稅種，由此“擠壓”地方政府不斷、也不得不把重心轉向那些零散、小額的稅種——營業稅在此背景下成為地方財政增收的生力軍。另一方面，與分稅制同時開始的預算制度改革始終力圖將地方政府的預算外資金納入預算內管理，這迫使后者極力規避監管，維持甚至做大預算外收入——主要是以土地出讓金為主的土地收入。

人們對這種畸形的經濟發展模式及其反映出的財政體制、央地關系問題的思慮，絕非杞人憂天，黃宗羲所警告的“積累莫返之害”仍如幽靈般不時閃現。曾子說：“國不以利為利，以義為利也。”跳脫逐利怪圈，建立公共財政框架，這是中國政府在1998年的鄭重承諾。直至今日，這仍是一個值得人們繼續為之奮斗的偉大目標。

責任編輯 董穎